論瀾滄江流域(西藏部分)水電工程建設征地移民安置實施

郭磊磊

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

西藏自治區是我國水能資源大省，其水能資源豐富，全區水能資源理論蘊藏量超過2億kW，居全國首位，技術可開發量1.1億kW，居全國第2[1]。由于西藏偏遠的地理位置、落后的基礎設施和開發條件，水電開發的規模和深度還遠遠達不到國內平均水平，移民安置涉及的政策體系、經驗積累、人才建設等較內地也有較大差距。隨著西藏自治區水電開發的大步伐，藏區移民安置實施工作也將廣泛展開。瀾滄江西藏境內，從昌都市卡若區扎曲與昂曲匯合口開始，至滇藏下游界—西藏昌都市芒康縣曲孜卡鄉古學村附近為止，干流長317 km，落差877 m，規劃采用“一庫七級”方案開發，分別為側格水電站、約龍水電站、卡貢水電站、班達水電站、如美水電站、邦多水電站和古學水電站，規劃總裝機總容量584萬kW，多年平均年發電量294億kW·h。瀾滄江流域(西藏部分)水電開發及移民安置工作也呈枕戈待旦之勢，充分做好轄區內移民安置相關工作受到西藏自治區各級人民政府和水電開發項目法人的高度重視。

1 瀾滄江(西藏部分)水電開發及移民安置特點

1.1 區域經濟社會特點

(1)區域自然環境惡劣。瀾滄江流域(西藏境內)主要位于西藏昌都市區域內，屬高原溫帶氣候，氣候寒冷，具有垂直分布明顯和區域性差異大的特點；區域以高原、山地地形為主，平原面積較少，耕地資源較為欠缺和寶貴，地形地貌復雜；區域植被稀少、景觀單一，缺少生態屏障，降雨稀少，蒸發強烈，水土流失、荒漠化、土壤鹽漬化等土質退化現象嚴重，自然生態環境十分脆弱[2]。生態環境的脆弱性等環境狀況，對于瀾滄江流域(西藏境內)水電開發移民安置的安置區域、安置方式等都具有深遠的影響。

(2)區域民族特點濃厚。在漫長的歷史進程中，藏族受其他民族的影響較小。由于藏區特有的地理環境，從原古社會時期藏族就逐漸形成了依靠打獵和逐漸的畜養牛羊的游牧文化。同時，佛教文化在藏區發展的淵源呈現佛教已與藏民族和文化無法分割的現象，形成了獨特的藏傳佛教。

(3)區域社會經濟發展起點低。“十二五”期間，昌都市(原昌都行署)轉變發展方式，大力實施“強工興市、東西發展，創建基地、夯實三基”的發展戰略，不斷發展改善交通基礎設施、綜合能源體系、通訊保障體系和特色產業等，并取得了較好成效。期間，總投資66.3億元的川藏聯網工程竣工投運；果多、覺巴水電站首臺機組并網發電，昌都市電力總裝機容量達20.3萬kW。由于特殊的歷史和自然原因，昌都地區也有西藏自治區經濟發展起步晚、底子薄、實力弱、欠賬多，城鄉區域發展不足、不平衡、不協調，物質文明和精神文明建設不同步等特點。但目前，我國經濟社會高速發展已為區域內積累了大量的可借鑒的發展經驗。

1.2 區域水電開發現狀及特點

瀾滄江流域(西藏境內)水資源極為豐富，根據瀾滄江上游“一庫七級”梯級布局及資源規劃方案，區域范圍自昌都市卡若區扎曲與昂曲匯合口開始，至滇藏下游界—西藏昌都市芒康縣曲孜卡鄉古學村附近止，干流長317 km，落差877 m，總裝機總容量584萬kW，多年平均年發電量294億kW·h，涉及直遷人口2 980人。目前，瀾滄江干流(西藏境內)水電工程尚未開發，暫處于前期規劃階段。

隨著四川、云南等地區水能資源深入開發，西藏自治區將是今后我國持續“西電東送”的主要能源基地。由于西藏偏遠的地理位置、落后的基礎設施和開發條件，水電開發的規模和深度還遠遠達不到云南、四川等其他水能資源大省的水平。從國家能源可持續發展戰略和西藏地區社會經濟發展需求來看，西藏地區水電開發高峰期即將到來[3]，瀾滄江流域(西藏境內)水電開發日趨臨近。

1.3 區域水電開發移民安置特點

由于瀾滄江干流(西藏境內)水電工程暫處于前期規劃階段，涉及的移民安置實施工作暫未展開。僅其支流登曲河覺巴水電站和如美水電站業主營地涉及的約246人正在實施。

目前昌都地區水電移民管理工作在西藏地區走在前列，率先成了地級政府層面的專門移民管理機構。但在具體政策制度、管理體制、水電移民安置經驗積累、縣級移民管理等方面仍較為薄弱。

2 區域內水電移民安置難點及不足

結合瀾滄江上游西藏部分主要位于昌都市境內及昌都市在建的水電工程移民安置實施相關情況，區域范圍內的水電移民安置有以下幾方面特點：

(1)組織機構不夠健全。目前，昌都市在西藏地區率先成立專門的移民安置管理機構，但瀾滄江流域(西藏境內)涉及的幾個縣區則無相應的移民安置機構，往往是采用政府抽調人員方式來應對移民工作，機構臨時、人員不穩定。移民安置是一項系統性的工作，從前期的預可研、可研至后期扶持工作，是一項連續性較強的工作，臨時機構可以解決部分問題，但不能夠系統解決移民安置所有問題。

(2)政策法規體系不完善。參考國內一些水電開發成熟省份的做法，西藏自治區關于移民安置的缺乏相關政策法規，關于資金管理、設計變更管理、綜合設計管理、綜合監理管理、獨立評估管理、移民安置進度考核等一系列的政策文件建設未成體系；同時，針對具體項目，四川和云南兩省份涉及的縣區也會出臺相應的政策文件或管理辦法，以規范移民安置管理、實施和資金使用等，例如縣級移民資金管理辦法、移民安置實施管理費管理暫行規定、機關工作手冊等一系列政策文件。而昌都市各水電工程涉及的縣區層面缺少制度建設。

(3)相關移民安置管理經驗不足。目前，瀾滄江流域(西藏境內)水電資源開發項目較少，在水電開發方面，各級政府在移民安置管理方面缺乏經驗豐富的工作人員。此外，地方從事移民安置的領導和工作者往往不固定，多數成員有其他工作，難以全面投入到移民安置實施工作中。同時，因移民安置工作是一項政策性較強的工作，如果人員不夠固定，則應對具體工作人員進行系統有效的培訓。移民工作者專業能力的不足，往往會給工作帶來巨大影響。如，地方在處理移民搬遷臨時過渡事宜，由于知識和經驗不足，采用臨時過渡標準顯著高于永久性的逐年補償，導致移民搬遷安置進度滯后、過渡階段生產生活不便、工程投資增加、移民政策難銜接等問題。

3 相關建議

3.1 明確移民安置實施任務

現階段水電工程移民安置實施工作的任務已有較為明確的界定。從內容角度，移民安置實施工作涉及面廣，涵蓋人口、資金、專項、庫底清理、環水保、檔案、信訪、后扶及監督管理等多個方面；從時間角度，移民安置實施工作貫穿項目全過程，時間跨度較長；從專業角度，移民安置實施工作涉及多個專業，需要各方單位和專業人員協同配合。

結合瀾滄江流域(西藏境內)移民安置工作實際，主要可以歸納為簽訂移民安置工作協議、組建移民安置實施機構、制訂實施工作計劃、實物指標復核與分解、落實移民安置方案、兌付補償補助資金、臨時用地復墾、專業項目處理、庫底清理、環境保護和水土保持、設計變更處理、移民工作檔案管理、移民培訓、政策宣傳與信訪接待、移民資金管理、后期扶持、監督管理、移民安置驗收等。

3.2 理清移民安置實施工作程序

根據流域移民安置任務、內容及特點，可將實施工作分為實施計劃編制、組織開展實施工作、進行設計變成處理、監督檢查移民安置實施工作和組織建設征地移民安置竣工驗收5個步驟。

3.3 設立移民管理機構并明確相關方職責

為了維護國家移民政策的嚴肅性，保障移民合法權益，推動移民安置工作順利進行，破除當前臨時機構、臨時人員等現象，做好瀾滄江流域(西藏境內)管理體制建設是必要的。移民機構是移民安置實施的組織保證手段，建立和完善市、縣移民實施機構，有移民安置任務的縣設立科級移民管理局，對于移民安置工作來說是發展的必然趨勢。移民工作的責任主體是縣級人民政府，明確縣級人民政府及縣級移民機構職責[5]，并賦予相應的管理權限和執法職能也是瀾滄江流域(西藏境內)的重點和關鍵。

3.4 完善移民安置實施管理體制和機制

體制是一個系統的概念，是一個系統內組織、制度和機制的綜合，可以理解為體系結構、體系機制和體系制度的有機組合體[6]。目前，無論是西藏自治區層面，還是地級市和縣級人民政府層面，水電工程移民安置管理工作體制和機制都是缺乏的。往往是通過水電開發企業帶進去的做法、主體設計單位的慣性做法、部分援藏干部的管理經驗等被動地開展區域水電移民安置工作。可以說，系涵蓋組織構建、制度建設和機制設立等體制建設工作應盡早啟動和完善，化被動移民管理為主動移民管理。