全球衛生公共產品供給問題論析
——以人類衛生健康共同體構建為視角

宋效峰

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠，233030)

從“非典”、禽流感、埃博拉病毒、中東呼吸綜合征、寨卡病毒到新冠肺炎，本世紀以來，各種疫病對于人類社會的可持續發展，尤其是全球公共衛生安全構成巨大威脅，構建人類衛生健康共同體日益提到國際社會的議程上。2020年3月，習近平主席在致法國總統馬克龍的慰問電中提出，愿共同推進疫情防控國際合作，支持聯合國及世界衛生組織(以下簡稱“世衛組織”)在完善全球公共衛生治理中發揮核心作用，打造人類衛生健康共同體。在同年5月舉行的第73屆世界衛生大會視頻會議開幕式上，習近平主席再次呼吁國際社會共同構建人類衛生健康共同體。同年6月，中國政府發表《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書，呼吁建設惠及全人類、高效可持續的全球公共衛生體系，構建人類衛生健康共同體。作為人類命運共同體理念在全球衛生領域的具體體現，人類衛生健康共同體是關于維護人類健康福祉和保障全球公共衛生安全的重要理論創新，是全球衛生治理的中國智慧和共同方案[1]。

而構建人類衛生健康共同體，最重要的是推動國際社會參與到全球衛生公共產品的供給中來。它要求一個國家的衛生外交政策既要符合本國利益，也要對人類社會負責。但在當下逆全球化、民粹主義浪潮興起的背景下，也出現了一些國家推卸國際責任、從多邊主義退卻的現象，對全球衛生公共產品供給相關集體行動產生了消極影響。為此，在人類衛生健康共同體視角下探討如何更有效地實現全球衛生公共產品供給，改變當前全球衛生治理主體責任缺位、制度碎片化、公共產品供給不足等困境，具有極為突出的現實意義。

一、全球衛生公共產品供給現狀及存在的問題

當今世界的相互依存達到了歷史上前所未有的程度，人類所面臨的非傳統安全挑戰在某種意義上也變得更加突出。尤其是傳染病全球化使得任何一個國家或地區的疫情都有可能升級為全球性危機，遏制并根除傳染病已經超出一個國家乃至地區的能力。衛生問題關系到世界的可持續發展，全球衛生治理已成為全球治理的一個重要功能領域，它旨在通過一定的治理機制來協調和促進國際衛生合作，增進與人的安全和健康有關的國際公益[2]。全球衛生治理日益超越以國家為中心的范式，把更多非國家主體吸納進來，共同提供全球衛生公共產品，以改善全球衛生狀況、縮小不同國家和群體之間的衛生鴻溝。

1.全球衛生公共產品的界定

從概念上看，全球衛生公共產品是全球公共產品的一種，而全球公共產品又源于國際公共產品。國際公共產品是與國內公共產品相對而言的，它是一般意義上的公共產品在國際領域內的延伸。國際公共產品供給是全球化與全球治理背景下一種復雜的國際政治經濟現象，它是由若干國際行為體單獨或者合作提供、國際社會廣泛使用與普遍受益的一切產品，其中包括衛生領域的國際疫病防控及其它全球衛生治理機制[3]。純粹的國際公共產品具有非排他性和非競爭性，它們往往能夠產生積極的外部效應，即具有正向的國際外部性。上世紀90年代以來，隨著全球化進程的不斷深入和區域一體化的最新實踐，國際公共產品又被進一步區分為全球性與區域性公共產品。其中，全球公共產品是指那些具有很強跨國界外部性、能使不同地區的許多國家或全球所有國家受益、需要全球合作才能提供的物品、機制等[4]。

當前全球性問題的凸顯和全球治理機制的內在缺陷，使得國際社會對于全球公共產品的需求趨于緊迫。作為全球公共產品的一種，全球衛生公共產品主要涵蓋疫病防治、醫療保健、基本營養、生殖健康、環境衛生、麻醉藥品管制等，其中疫病的防控與根除被認為是最純粹的衛生公共產品。廣義上的全球衛生公共產品供給還日益涉及貿易、環境、安全等相關領域，例如，藥品研發技術創新與藥品可及性涉及知識產權貿易相關規則，生物制品的國際標準制定也與國際貿易有關，而應對氣候變化、大氣及水污染等環境治理更是與人的健康直接相關。主要作為一種社會性公共產品，全球衛生公共產品的發展順應了人類對疫病的治理從國家層面到全球層面的發展趨勢，也反映了國際社會對于某種全球公益的價值追求。

2.全球衛生公共產品供給機制的發展歷程

現有的以世衛組織為中心的全球衛生公共產品供給機制，是近代以來國際社會不斷探索的結果。從空間看，它從19世紀中期歐洲國家區域性的國際合作開始向世界其他地區擴展，直至第二次世界大戰后世衛組織作為聯合國系統內的專門機構在日內瓦成立，全球衛生治理的時代才真正開啟。從功能看，則經歷了從早期檢疫合作、疫病信息發布等相對單一的傳染病國際管控，擴展到當代初級保健和健康促進等更廣泛領域，并與全球發展議程越來越緊密地結合在一起，以更有效地滿足發展中國家的衛生需求。從主體看，則由最初的主權國家間合作，向主權國家、政府間國際組織、國際非政府組織、市場力量及其他民間主體多元共治格局轉換。2005年世界衛生大會通過了新版《國際衛生條例》，尋求以更有針對性的方式防控疾病的國際傳播，并提供公共衛生應對措施。它進一步明確了世衛組織等多邊機構在全球衛生公共產品供給方面的平臺作用，即作為政策協調和專業指導方面的權威角色，調動主權國家及其他相關主體參與到公共產品供給的集體行動中來。

3.現有供給機制存在的主要問題

首先，就運行機制來看，現有的全球衛生公共產品供給機制存在著碎片化比較嚴重、多邊機構賦能不足、資金來源不穩定等問題。這造成了世衛組織過度依賴自愿捐款，其中立性和權威性受到損害、執行力不夠，最終導致全球衛生公共產品供給總量不足。其次，全球衛生公共產品最終來源于有實力的主權國家及其他供應方，但在實踐中往往無法避免國際政治中權力因素的干擾，成員國特別是大國在如何強化世衛組織作用方面難以達成政治共識，從而扭曲了世衛組織的全球公益功能。例如，近年來美國政府大幅度削減其全球衛生基金支出，2020年7月又以世衛組織處理疫情不力等為由正式退出，這無疑加劇了各國政治經濟利益考量與人類普遍價值之間的緊張關系。最后，從供給效率看，供需雙方之間往往存在現實國情及衛生能力的巨大差距，這容易導致供需結構錯配等問題。從“木桶效應”看，全球衛生安全實現水平在某種意義上取決于那些衛生能力脆弱的發展中國家，應當重點開展對它們的有效供給。

二、發揮人類衛生健康共同體的理念引領與凝聚共識作用

建構主義國際關系理論認為，國際社會所呈現的結構在很大程度上取決于成員彼此共有的觀念。衛生健康共同體作為一種旨在實現特定領域一體化的國際結構，重視通過國家間的互動來建構這些行為體之間的認同與利益。隨著成員對于共同體認同的不斷積聚，它們彼此的互信得到正向激勵，各自的合作行為取向也會受到塑造，更傾向于超越狹隘利益而為國際社會承擔更大責任。

1.從人類命運共同體到人類衛生健康共同體的理論拓展

在終極意義上，人類命運共同體思想是指引各方供給全球衛生公共產品的規范來源，它符合世界對于共同發展的鮮明價值追求，也反映了現實層面上對人類共同利益的充分肯定。這一理念兼具突出的道義優勢與實踐價值，有助于凝聚國際社會應對各種全球性挑戰的共識。如前所述，在人類命運共同體理念正式提出7年后，特別是在全球暴發新冠肺炎疫情的背景下，中國領導人進一步提出“構建人類衛生健康共同體”這一新倡議，可以說是極大地豐富和深化了人類命運共同體的內涵。全球公共衛生是構建人類命運共同體的具體實踐場域，世界各國人民之間日益形成某種“因病相連”、利益相關、安危與共的關系，構建人類衛生健康共同體勢在必行。人類衛生健康共同體意識突出體現在休戚與共的整體意識、守望相助的合作意識、平等相待的包容意識以及可持續發展意識等方面[5]，并秉持“己立立人、己達達人”的國際人道主義精神，在衛生安全等領域實現自身利益與他國利益的邏輯統一。打造人類衛生健康共同體倡議體現了對世界各國人民平等的生命健康權等基本人權的尊重，而參與全球公共衛生事業并為之提供相關公共產品，也是對人類命運共同體倫理向度的生動詮釋。

2.人類衛生健康共同體塑造行為體的價值取向

人類衛生健康共同體既是具有衛生保障功能的實體性共同體，也是具有健康取向的價值性共同體，它把人的生命和健康置于最優先位置。對于有能力的國家或其它主體而言，需要正確處理利益和道義的關系，秉持“達則兼濟天下”，促進國際公共衛生資源的公正分配。相關的全球衛生公共產品供給需要兼顧各方的能力與責任，把“利己”與“利他”統一起來，“取予有節”，協調好國家利益與國際道義之間可能的沖突。衛生公共產品國內供給與國際供給的價值邏輯本質上是不能割裂甚至對立起來的，各國應在共商共建共享原則基礎上發展全球衛生伙伴關系，使國內衛生治理與全球衛生治理更緊密地銜接起來，共同推動全球衛生治理的深入發展，拓展和優化全球衛生公共產品的來源結構。在日益頻繁的全球公共衛生危機挑戰面前，各國需要樹立大局意識、合作意識和責任擔當意識，跳出狹隘的國家利益局限，使全球衛生治理的成果最終惠及整個國際社會。

三、全球衛生公共產品的供給進路

以打造人類衛生健康共同體為目標，無論是發達國家還是發展中國家、既有大國還是新興大國，積極參與全球衛生治理并承擔起全球衛生公共產品供給的責任，都將為人類社會的可持續發展前景帶來更大確定性，避免出現所謂公共產品供給缺位的“金德爾伯格陷阱”。

1.堅持多邊主義，完善全球層面供給

鑒于當前全球公共衛生治理供給與需求矛盾突出，推動構建人類衛生健康共同體，國際社會在相關全球公共產品的供給方面有著廣闊的合作空間。在全球衛生領域，長期以來美國等發達國家是最重要的公共產品傳統供給國，例如，天花疫苗就是由它們發明并免費提供給世界使用的。作為新興供應方，中國與這些傳統供應方之間在促進全球衛生安全等問題上存在著不可否認的利益與價值交集，特別是當前歐盟主要國家的全球衛生治理戰略取向與中國類似，都比較重視對全球衛生公益的投入。

基于此，成功的全球衛生公共產品供給行動需要各國克服單邊主義，并通過國際衛生制度建設來獲得保障。在操作層面上，各國尤其是大國應當成為良好履約者和積極行動者，圍繞著聯合國及世衛組織這一多邊架構展開供給合作。衛生領域的國際制度與規則，對于各國的行為起著規范與協調作用，塑造著以構建人類衛生健康共同體為目標的公開、透明、負責任的互動范式。在具體運作中，應著力促進全球衛生公共產品的增量發展，改善全球衛生領域的治理赤字問題。全球衛生公共產品供給有賴于物質層面的資源支持，如各國的財政能力、醫療技術水平以及衛生物資生產能力。為此，需要改革世衛組織的會費繳納制度，拓展全球衛生治理的資金來源。現有全球衛生治理機制在危機應對中之所以較為被動，很大原因在于自身的可支配資源不足。在這方面，除了傳統的發達國家、世界銀行及一些有實力的基金會外，中國、亞洲基礎設施投資銀行等新興國家及金融機構，也正在為全球衛生治理提供更為多元的融資支持。

全球衛生應急公共產品供給是構建人類衛生健康共同體的有力杠桿。2014年，西非國家暴發埃博拉疫情后，包括中國、美國、歐盟在內的國際社會積極響應，向疫區國家提供資金、醫療人員、藥物及基礎設施等大量援助。針對2020年全球新冠疫情的蔓延，中國在提供相關公共產品方面率先垂范，包括設立了20億元人民幣的抗疫合作專項資金，向世衛組織、流行病防范創新聯盟(CEPI)、全球疫苗免疫聯盟(GAVI)等機構增加捐款，并將在兩年內提供20億美元國際援助。截至2020年5月底，中國已向150多個國家和國際組織提供了急需的抗疫物資援助[6]。在醫療技術方面，中國通過世衛組織與國際社會迅速分享新冠病毒基因信息以及防治新冠肺炎的經驗，其中包括中醫藥參與疫情防控的經驗與做法，并建立了開放性的新冠肺炎疫情網上知識中心。中國還與流行病防范創新聯盟等國際機構開展科研合作，推動疫情防控信息共享，促進全球公共衛生數據信息平臺建設。中國國家衛健委匯編新冠肺炎診療和防控方案并翻譯成外語，分享給全球180多個國家、10多個國際和地區組織。中國向國際社會承諾：中國新冠疫苗研發完成并投入使用后將作為全球公共產品，為實現疫苗在發展中國家的可及性和可擔負性作出貢獻。在相關體制建設方面，中國積極響應世衛組織關于全球衛生應急隊伍的倡議，依托上海、成都等地的高水平醫療機構組建了數只中國國際應急醫療隊，并得到世衛組織的認證。中國還同聯合國合作在華設立全球人道主義應急倉庫和樞紐，以保障抗疫物資供應鏈，并建立運輸和清關綠色通道。

2.補齊短板，實現對發展中國家的重點供給

構建人類衛生健康共同體，實現全球衛生公平至關重要。為此，需要通過衛生領域的南南合作、南北合作等多種形式，把那些衛生能力脆弱的發展中國家作為全球衛生公共產品供給的重點對象。這些國家公共衛生體系薄弱，疾病防控能力特別是應對重大傳染病挑戰的能力嚴重不足，成為構建人類衛生健康共同體的短板。衛生發展援助是一種成熟的國際公共衛生產品供給形式，它既適用于發達國家與發展中國家之間，也適用于發展中國家之間。前者如歐盟，它能夠從發展的角度來考量全球衛生治理，并把對發展中國家的衛生發展援助作為主要戰略工具[7]。中國則是南南衛生合作的典范，從上世紀60年代起便開始對一些非洲國家提供醫療衛生援助。迄今中國已先后向非洲、亞洲等70多個國家和地區派遣過援外醫療隊，累計診治患者數億人次。中國向它們提供青蒿素等藥品，使這些國家的大量民眾從中受益。中國尤其重視從衛生能力建設方面對發展中國家予以援助，包括向它們提供醫療衛生技術與管理人員培訓，以及建設疾病防治中心、醫院和診所等衛生基礎設施。在新的時代背景下，中國對發展中國家的衛生援助方式更趨多樣，例如實施“婦幼健康工程”、中非“健康衛生行動”，積極探索自身經驗與受援國國情的更好結合。在2020年抗擊新冠疫情過程中，中國先后向50多個非洲國家和非盟提供特別援助。在同年6月舉行的中非團結抗疫特別峰會上，中方承諾新冠疫苗研發完成并投入使用后率先惠及非洲國家。

構建人類衛生健康共同體，體現的是不同類型國家之間的相互依存，而不是發展中國家對發達國家的單方面依賴。為此，要推動衛生公共產品“南南合作”與“南北合作”供給的互補創新，探索不同發展水平國家之間、國家與國際組織之間的合作共治新模式。例如，在熱帶病控制與消除問題上，近年來中國與世衛組織、英國政府等在坦桑尼亞聯合開展血吸蟲、瘧疾防控等合作。中國還與非盟、美國疾病預防控制中心共同參與非洲疾病預防控制中心建設，以及中美兩國疾控中心在贊比亞、尼日利亞和塞拉利昂等非洲國家開展公共衛生信息培訓等合作[8]。由于彼此文化傳統、發展水平和治理模式等存在差異，各方應本著受援國需要、同意、參與的原則，而不能借全球衛生公共產品供給干涉發展中國家的衛生政策與體系。

3.以“健康絲綢之路”建設為支點，在區域供給層面先行先試

區域衛生公共產品是全球衛生公共產品體系的重要補充。與全球多邊供給相比，衛生公共產品的區域供給具有信息更為對稱、針對性更強、集體行動更易達成等特點，往往可以實現更高的供給績效[9]。通過相關的區域合作平臺，域內國家可以在共建共享理念基礎上共同生產和維護區域衛生公共產品。其中，“一帶一路”建設在區域衛生公共產品供給方面潛力巨大。為此，中國倡導共筑“健康絲綢之路”，旨在保障和增進沿線各國人民的生命健康權，有助于人類衛生健康共同體意識首先在區域內落地生根。這就有必要加強彼此間的醫療衛生合作，以打造更為整體性、包容性和網絡化的區域衛生治理架構。作為世衛組織多邊供給模式與“一帶一路”衛生產品供給機制相融合的創舉，2017年中國政府與世衛組織簽署《關于“一帶一路”衛生領域合作的諒解備忘錄》以及《關于“一帶一路”衛生領域合作的執行計劃》，以提高沿線國家人民的健康衛生水平。特別在衛生應急、傳染病防治等衛生安全及能力建設方面，相關國家和國際組織應加大對沿線低收入、衛生基礎設施薄弱國家的援助，重塑區域衛生公共產品供應格局，進而促進全球層面衛生公共產品的結構優化。以中國為例，截至2019年4月，已與蒙古、阿富汗等數十個沿線國家簽署了衛生健康合作協議，建成多個中醫藥海外中心，不斷拓展區域衛生合作領域。在中國倡議下，“一帶一路”公共衛生合作網絡、“一帶一路”醫院合作聯盟、“一帶一路”醫學人才培養聯盟等機制先后成立，為構建“一帶一路”衛生健康共同體打下扎實基礎。

“一帶一路”沿線地區與中國的大周邊在很大程度上是重合的，周邊地區有條件成為人類衛生健康共同體的先行實踐區。周邊地區的衛生公共產品供給離不開相關的多雙邊合作機制，如以東盟為中心的區域合作機制、上海合作組織、中阿(拉伯國家)合作論壇、中日韓合作機制以及大湄公河次區域相關合作機制。在這些機制基礎上，專門性的區域衛生公共產品供給機制得到發展，如東盟與中日韓衛生部長會議、上海合作組織衛生部長會議等。目前，中國與周邊地區已在傳染病聯防聯控、區域公共衛生應急聯絡機制等方面取得了較大進展，其中中國為之作出了突出貢獻，有效促進了區域公共衛生安全。

4.群策群力，挖掘更多機制的供給潛能

不同于西方七國集團，二十國集團是一個包含若干重要發達經濟體與新興經濟體的新興機制，對于全球治理諸領域能夠產生重要影響。在2016年杭州峰會上，二十國集團發布了《落實2030年可持續發展議程行動計劃》，承諾支持國際社會采取全面管控健康風險和危機行動，加強全球和國家衛生體系的可持續性和融資創新[10]。2020年，二十國集團舉行了應對新冠肺炎特別峰會，并發起“暫緩最貧困國家債務償付倡議”，以利于最不發達國家的可持續發展和抗疫能力建設。未來該機制在協調各方政策、促成集體行動、推動全球衛生治理機制變革等方面具有很大潛力，可以成為人類衛生健康共同體構建的支撐機制之一。

而金磚國家機制則完全是由新興國家組成的，自2011年起全球衛生議題開始成為金磚國家合作的重要內容。例如，在應對傳染病問題上金磚國家倡議提高疾病救治能力和醫療服務水平，并鼓勵利用信息通信技術提高公共衛生應對能力。金磚國家成立了結核病研究網絡，通過藥品研發手段提升集體應對水平。2018年，金磚國家又提出建立疫苗研發中心的目標[11]。

此外，一些有實力的供應者還應當更多地把定向的雙邊衛生援助納入到全球衛生公共產品的增量發展中來，弱化這種供給行為的自利性，實現與多邊供給更高水平的靈活互補。主權國家、國際組織和非政府組織都可以參與到這種組合式供給中來，如中國、世衛組織、蓋茨基金會在疫苗供給、傳染病防治等領域的合作。作為這方面的典型行動，2018年剛果(金)出現埃博拉疫情后，中國除通過世衛組織提供資金援助外，還通過雙邊渠道向剛果(金)及其周邊國家提供物資援助，并向當地派遣公共衛生專家組。

四、面臨的挑戰與對策

1.調動多方參與，實現合作供給

在當前全球治理實踐中，作為最主要的公共產品供給主體——主權國家，往往傾向于從各自“國家安全”的角度來看待公共衛生問題。這種政策取向在現有國際社會結構下雖然有其合理性，但也容易引發國家間的對立與沖突，繼而削弱全球衛生合作的人本價值。構建人類衛生健康共同體，需要進一步實現全球衛生公共產品的供給重心下移，即其受益者最終應落腳到各國民眾身上。為此，應克服各自為政的治理模式，促進國內與國際衛生公共產品供給的邏輯統一。

同時，相關全球行動應與更廣泛的發展治理結合起來，從發展根源上解決全球公共產品的供需矛盾。這就需要動員政府、社會、市場等各類主體的參與，發展彼此聯動合作的衛生伙伴關系，打造從地方到全球、從民間到政府、從社會到市場的立體多元的供給結構。這樣一個國內與國際層面正向互動、開放包容、主體多元、相互支撐的供應網絡是充滿韌性的，它將為人類衛生健康共同體構建夯實社會基礎。在這方面，中國民間組織正在成為全球衛生公共產品供給的新生力量，它們對于政府和市場供給發揮了補位作用，并通過更為靈活多樣的供給促進了各國間的民心相通。例如，它們在一些發展中國家開展青少年生殖健康和艾滋病預防教育培訓，以及實施婦女健康促進項目，特別是一些公益基金會在抗擊新冠肺炎疫情中表現突出。

2.加強制度建設，發揮引領作用

共建人類衛生健康共同體是維護全球公共衛生安全和人類健康福祉的目標指向，它意味著全球衛生治理朝著更加公正合理、運行良好的秩序狀態發展。為此，相關的制度、規范和規則建設至關重要，這些本身就具有公共產品屬性——它們塑造、保障和鞏固著對于上述共同體的價值認同，協調內部成員間的利益關系，化解彼此的懷疑和偏見。特別是在逆全球化沖擊下，世界的不穩定性和不確定性也對全球衛生領域帶來不利影響。這就更加需要改革和完善現有全球衛生治理機制，在此基礎上打造更加公正合理、穩定有效、包容發展、優質增量的全球衛生公共產品供給秩序，為人類衛生健康共同體構建奠定制度基礎。而作為負責任的大國，中國一貫倡導和踐行共商共建共享與多邊主義理念，在全球衛生領域的建章立制方面有很大作為空間——通過貢獻更多的中國智慧與中國方案，來促進相關制度規范的完善，激勵和保障全球衛生公共產品供給。

作為全球衛生治理的深度參與者、推動者和貢獻者，新形勢下中國需要構建更加系統化的全球衛生戰略，通過積極的全球公共產品供給政策把中國特色大國衛生外交與全球治理的價值目標結合起來，實現國家利益與全球公共利益的有機統一。其關鍵思路就是承擔與自身身份相稱的全球衛生公共產品供給責任，從器物到制度、觀念全面提升相關公共產品創制能力，引領人類衛生健康共同體建設。在具體層面上，需要進一步創新供給范式，加強國內跨部門協調，整合和提高相關資源的配置和使用效率，著眼于供需兩側提升公共產品供給的有效性。最終通過推動共建人類衛生健康共同體，在全球衛生安全領域實現更高水平的共治、共享和共贏，不斷促進人類命運共同體從應然向實然轉化。