“十四五”時期區域產業基礎高級化和產業鏈現代化

羅仲偉 孟艷華

2019年8月26日，習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上提出“打好產業基礎高級化、產業鏈現代化的攻堅戰”重要方針。2019 年9 月17日，習近平總書記在河南考察調研企業時，再次強調“中國必須搞實體經濟，制造業是實體經濟的重要基礎，自力更生是我們奮斗的基點”，為各地市區域產業治理，以及“十四五”時期和未來更長一段時期的產業發展和產業升級指出了努力方向、提出了工作遵循。對此，要在深刻理解、認真貫徹落實習近平總書記講話精神的同時，通過緊密結合本區域的產業發展實情和改造提升傳統產業、培育戰略性新興產業戰略，立足實體經濟打好產業攻堅戰，大幅提升區域的產業基礎能力和產業鏈水平，加快構建以新興產業為核心、跨區域產業創新為導向的開放式區域先進制造業生態系統，釋放經濟發展潛力，激活經濟發展動力，促進經濟高質量發展。

一、產業基礎高級化和產業鏈現代化的內涵

正確認識和深刻理解產業基礎高級化和產業鏈現代化的基本內涵和時空規定性，是貫徹落實中央重要方針、實現產業發展目標的前提。

產業基礎是產業形成和發展的基本支撐，既包括提供基本生產資料的產業部門，也包括提供產業底層結構的產業要素。就工業而言，傳統工業底層結構要素包括基礎零部件、基礎材料、基礎工藝、基礎技術和基礎動力，即工業“五基”①；現代意義上的底層結構要素還包括基礎軟件。中央強調的產業基礎能力，是指上述基本支撐對產業形成和發展的保障程度和推動力度。產業基礎能力無論對產業發展質量、發展潛力和可持續性，還是對產業鏈、價值鏈的控制都具有決定性影響。產業基礎高級化應當是產業基礎能力高度化、產業基礎結構合理化和產業基礎質量鞏固化的統一。其中，能力高度化意味著建立和實現全流程、全要素、高技術、高效益、高保障產業體系的過程；結構合理化意味著產業內和產業間以及底層結構要素間呈現關系協調、比例恰當、技術集約、組織順暢和運轉安全的動態優化、適配過程；質量鞏固化意味著生產活動中要素效率和組織效率以及所提供的產品和服務附加值穩定提高的過程。產業基礎高級化是中央的新提法，是在當前中國經濟向高質量發展轉型的背景下，對產業基礎能力、產業基礎結構和產業基礎質量發展方向的判斷。

產業鏈是指各個產業部門之間基于一定的技術經濟聯系和時空布局關系而客觀形成的鏈條式關聯形態，通常可以從價值鏈、企業鏈、供需鏈和空間鏈等4個維度予以考察。產業鏈涵蓋產品生產或服務提供的全過程，包括動力提供、原材料生產、技術研發、中間品制造、終端產品制造乃至流通和消費等環節，是產業組織、生產過程和價值實現的統一。產業鏈現代化是產業現代化內涵的延伸、細化，其實質是用當代科學技術和先進產業組織方式武裝、改造產業鏈，使產業鏈具備高端鏈接能力、自主可控能力和領先于全球市場的競爭力水平。從產業鏈維度看，產業鏈現代化體現在價值鏈各環節的價值增值、企業鏈上下游分工的有序協同、供需鏈連接性的效率與安全均衡、空間鏈區域布局的集聚與擴散協調。從產業鏈運轉形式看，產業鏈現代化體現在產業鏈韌性、產業鏈協同和產業鏈網絡化3 個方面。產業鏈韌性指通過企業鏈中縱向、橫向各類企業的轉型升級，不斷提高整個產業鏈的技術經濟水平，或重構產業鏈，使其得以在高端方向適應更寬的市場范圍、應對更復雜的市場不確定性。產業鏈協同指通過價值鏈、企業鏈、供需鏈和空間鏈的優化配置和提升，使產業鏈在縱向上下游各環節和橫向多種功能互補間實現效率提升和成本優化。產業鏈網絡化指產業關聯形態從線性鏈條式向立體網絡式轉變的高級化過程，即產業鏈向產業網轉化。產業網內同類和不同產業組織之間形成交錯、多維、泛連的立體網絡結構，將不同主體組織所擁有的互補資源、知識和能力整合起來，一方面，通過協同效應和融合效應大大提高產業組織績效，將外部交易成本內部化和最小化，從而降低產品和服務的單位成本；另一方面，無論是產業網內的節點組織還是產業網本身，都具備了相當程度的柔性和適應性。

產業基礎高級化、產業鏈現代化都是動態的、與時俱進的概念。當前中央提出的產業基礎高級化、產業鏈現代化，既是與當今世界科學技術革命和產業變革大格局相呼應的產業持續升級和進化過程，也是與新時代中國產業體系邁上新臺階、跨入新階段要求相適應的產業不斷完善和優化的過程。從這個意義上講，產業基礎高級化和產業鏈現代化的攻堅戰并非是一場速決戰，而是積時累日的持久戰。產業基礎高級化、產業鏈現代化與供給側結構性改革的目標和要求高度一致，與經濟高質量發展的動能轉換和質量提高的目標和要求高度一致。總之，“十四五”時期，面對全球產業新的競爭格局，產業基礎能力和產業鏈水平的優化提升至關重要。“十四五”時期及未來更長的一段時期，中國都要將持續提升產業基礎能力和產業鏈水平作為產業發展和產業升級的重要指導方針，這對中國在新一輪國際產業競爭中建立堅實而穩定的發展基礎，全面實現從制造大國向制造強國的根本性轉變，具有重要的戰略意義。

因此，打好產業基礎高級化、產業鏈現代化的攻堅戰，既是中國當前積極應對世界經濟不確定性、國際經貿摩擦以及經濟下行壓力，擺脫經濟高質量發展困境的正確方針和現實需要，也是長期堅持實施創新驅動發展戰略、做大做強實體經濟、持續增強經濟內生發展動力的客觀要求和必然選擇。

二、“十四五”時期的區域產業特征與發展態勢

對于以地級市為核心的區域經濟而言，產業基礎高級化和產業鏈現代化除受到本區域地理空間的制約外，還與歷史形成的區域內原有產業基礎及區域內外產業關聯密切相關。由一系列重大技術創新構成的通用目的技術集群推動的新工業革命，改變著工業經濟條件下的產業分工格局和市場需求態勢，傳統涵義上的產業間分工和產業內分工被打破，產業演進、升級的內容和路徑被打破，生產者與消費者的界限被打破，地域的物理空間重要性正逐步消失。“十四五”時期，伴隨時間緊縮和空間跨越，以及人們在時空中的關系“重置”現象，區域產業特征與發展態勢必然發生具有整體突破性意義的重大變化，進而深刻影響區域產業競爭力的核心內容和表現形式，影響區域經濟的時空結構和運轉方式。

1.“十四五”時期區域產業的五大特征與趨勢

第一，產業區域集聚效應增強。主要表現為圍繞新技術快速滲透、擴散和轉換的產業要素，尤其是創新創業要素進一步以多樣化、集成化、互促化的方式集聚，持續推動具有強烈指向性的產業活動向特定的空間區域集中，進而產生顯著的區域產業促進效果，甚至新的區域經濟增長點，產業協同和產業融合的都市極化作用增強。例如，美國繼20世紀70年代形成舉世矚目的硅谷IT產業創新要素集聚及產業極化效應之后，近年來又先后出現硅巷、硅灘、硅山等特定產業要素及產業發展都市極化現象，值得高度關注。

第二，產業區域開放效應增強。主要表現為技術手段豐富化、技術運用快捷化、技術成果溢出化、技術效益輻射化推動下的跨區域產業活動日益頻繁和跨區域產業聯系日趨緊密，產業資源、要素和創新成果跨區域流動加速、跨區域共享加強、跨區域整合加深，促使區域產業開放式創新不斷深化，區域產業配套半徑大幅度擴展，產業鏈、產業網跨區域延伸。在更大的地理時空中展開產業布局變動、產業結構調整、產業聯系深化等產業活動已經成為一種不可逆轉的趨勢。這也是近一段時間以來，產業界、學術界的研究都更加熱衷于聚焦大灣區、大流域、城市群、都市圈的重要原因。

第三，跨區域產業融合和產業協同活動頻繁。數字經濟的重要特征之一就是跨越傳統產業邊界的融合與協同。數字智能正在顛覆人們對產業的認識，打破傳統的產業分工，改變產業運行和演化的條件。產業間的滲透融合、整合融合和產業內的重組融合、交叉融合在打破傳統產業的知識邊界、技術邊界、業務邊界、市場邊界、運作邊界的同時，也在打破傳統的區域邊界。跨區域產業融合已經成為當今產業活動中最為重要的內容之一。如服務型制造的大量實踐已經凸顯出突破傳統地理區域視野的特性。未來，著眼于更大地理時空的產業區域開放，無疑對跨區域產業協同提出了新的要求，而數字智能技術也為在更高、更寬層面實現跨區域產業協同提供了豐富、高效的手段。可以預見，“十四五”時期及未來更長的時期，跨區域產業融合和產業協同必將成為區域產業發展的主題。

第四，區域產業結構合理化無論是形式還是內容都在發生變化。不斷強化、深化的跨區域產業融合和產業協同，驅動產業在更為開放、廣闊的區域時空以不同的形式在不同層面重組、適配，以獲得、放大規模經濟、范圍經濟、網絡經濟、共享經濟和賦能經濟。產業動態性增強，一方面推動產業空間活動日趨活躍、多樣，使得區域性產業遷移和產業嵌入現象并存，區域產業升級、轉換和更替的周期縮短，區域產業結構呈相對不穩定態勢；另一方面也促使產業結構的區域表現形式和升級、轉換路徑發生深刻變化。

第五，區域產業基礎設施的內容和提供方式發生變化。作為產業基礎的基礎，區域產業基礎設施內容不斷擴展。在如動力、通信、交通、物流、環保等傳統工業經濟基礎設施之上，疊加新生的數字智能經濟基礎設施，如公共云計算平臺、大數據共享中心、高速泛在信息網絡、量子通信平臺、區塊鏈服務網等。在產業基礎設施提供方式方面，一是供給的技術性變革，如分布式能源和動力、5G通信、智能立體交通、網絡互聯互通等；二是供給的組織性改變，如不同性質的供給主體以及供給組織、制度的創新，跨區域產業基礎設施的分工合作、管理協同等；三是供給的空間形態變化，強調跨區域的產業基礎設施互聯、互通和互補。

2.“十四五”時期區域產業發展面臨的挑戰

首先，“十四五”時期區域產業治理面臨新的挑戰。區域產業治理本來就是中國特色社會主義制度下國家治理體系的重要內容，是在中國特定發展階段提出的新問題，至今并沒有能夠破題。在上述區域產業特征與發展態勢發生如此重大變化的背景下，需要在推進國家治理體系和治理能力現代化的新高度上全面認識、概括區域產業治理，不斷增強區域產業治理意識，明確區域產業治理的核心關鍵和主要目標，探索區域產業治理的重點任務和基本路徑。其次，“十四五”時期，在區域產業特征與發展態勢發生重大變化的情況下，傳統區域產業發展理念和實踐必然受到嚴峻挑戰。例如，建立在傳統產業分工理論和實踐基礎上的區域現代產業體系概念將受到質疑。所謂的區域產業一體化似乎正在成為不合時宜的概念和實踐。此時，就需要拓展區域經濟和區域產業的觀察視野和思考層級，從更加開放、廣闊的地理空間范圍去重新考慮區域產業問題。例如，就區域產業基礎和區域產業鏈而言，在工業領域，區域產業基礎高級化就不能理解為要在本區域內致力于形成獨立、完整的“六基”工業底層結構要素體系，具有完備的區域支柱產業、主導產業支撐保障能力。區域產業鏈現代化也不能理解為追求價值鏈、企業鏈、供需鏈和空間鏈的區域性完整連接、整體協同和高效安全。產業自主可控、安全高效更不能理解為是要形成自我配套、自成體系的區域產業基礎和產業鏈。反之，應當在充分認識地區現實比較優勢和地區潛在競爭優勢的基礎上，緊密結合歷史形成的區域產業結構和存量資源現狀以及調整要求，著眼于跨區域產業協同和產業融合來布局、實施區域高級化的產業基礎和現代化的產業鏈，甚至再造區域產業基礎和產業鏈。具體來說，一方面，明確在更為開放、廣闊的地理空間范圍內，本區域能夠提供何種生產資料產業部門和產業底層結構要素，能夠在哪些產業鏈環節為“四鏈”完整、高效和安全做出貢獻，并按照產業基礎高級化和產業鏈現代化的要求，通過持續的資源投入不斷提升這些產業領域的水平，強化這些產業領域的能力，形成、鞏固本區域在更為開放、廣闊的地理空間范圍參與產業活動的集聚極化優勢和新比較優勢。另一方面，結合本區域產業結構變動趨勢和調整要求，主動借助和積極參與跨區域產業協同和產業融合，以獲取本區域支柱產業、主導產業的基礎要素支撐，同時深化、強化區域間“四鏈”的互連、互促和互動關系，形成通過區域內外產業協同、融合促進區域產業結構合理化和區域產業競爭力不斷提升的良性發展機制。

三、“十四五”時期區域產業基礎高級化和產業鏈現代化的基本思路

“十四五”時期區域產業基礎高級化和產業鏈現代化的基本思路，就是要牢牢把握新時期區域產業特征與發展態勢變動所提供的重大機遇，緊緊扣住區域產業結構和存量資源現狀以及調整要求，在國家主體功能區戰略指導下，積極主動融入中心城市和城市群，甚至如粵港澳大灣區、長江三角洲區域一體化這樣更大地理空間范圍的產業布局中。在此期間，既要繼續發揮、放大本區域產業現實比較優勢，挖掘、釋放本區域產業潛在競爭優勢，在更為開放、廣闊的地理區域空間中，使本區域產業成為產業基礎的有機組成部分，產業鏈上不可或缺的關鍵環節，產業網中廣泛連接的樞紐節點；又要不斷深化、強化跨區域產業聯系，結合本區域原有傳統支柱產業升級和調整的要求，以及培育新主導產業的發展實際，充分利用更大地理空間范圍內的產業基礎資源，構建更為緊密的區域間產業鏈乃至產業網互連、互動關系，形成跨區域產業新分工條件下的區域產業新格局。

為此，對地市一級政府而言，“十四五”期間，在繼續落實供給側結構性改革要求、貫徹經濟高質量發展方針的指導下，需要在新高度重新思考區域產業發展的戰略和策略，按照對區域經濟和區域產業發展的新認識，及時調整區域經濟中的產業定位，立足動態精準、多樣多元、融合共享、能力提升和長期培育的發展思路，著力于實現跨區域產業分工新格局下的區域產業基礎高級化和產業鏈現代化，進而形成產業創新導向、能力自強化指引的開放式區域產業生態系統。在以上基本思路指導下，結合前面關于產業基礎和產業鏈以及區域產業特征與發展態勢的分析，僅就地市一級區域在“十四五”時期如何圍繞制造業推動產業基礎高級化、產業鏈現代化，提出若干初步思考。

1.堅定信念，堅定不移地發展以制造業為核心的實體經濟

改革開放40多年來的偉大實踐已經充分證明，中國經濟建立在以制造業為核心的實體經濟基礎上，制造業充滿活力、競爭力，中國經濟欣欣向榮、興旺發達。制造業是中國的立國之基、興國之本，過去和今天如此，未來相當一段時期仍然如此。因此，各主要地市要在新觀察視野和思考層級下積極探索“十四五”時期區域產業演變和發展規律，始終聚焦于以科技創新和技術進步驅動的制造業發展，建立和強化高度融入“中國制造”和“大區域制造”的本地高級化產業基礎和現代化產業鏈，使脫胎換骨的本地先進制造業成為“中國制造”和“大區域制造”自主可控、安全高效產業體系中的有機組成部分和若干關鍵環節、樞紐節點，為實現制造強國和創新驅動的國家戰略做出不可或缺的本地貢獻。與此同時，應積極探索制造業與其他產業融合的方法和路徑，率先走出構建產業創新化導向、能力自強化指引、分工融合化驅動的開放式區域制造業生態系統新路。

2.堅定立場，堅持不懈地加大區域產業對外開放的力度

不斷擴大區域產業的對外開放是滿足地市級區域經濟建設和高質量發展的客觀需要。以傳統的眼光審視區域物理空間，無論是有利的地理區位，還是相對不利的地理區位，都并不意味著本區域就只能關起門來搞自成體系、自主可控的區域經濟和“區域一體化”的制造業。現實實踐中，已經有相當多的地市深陷完善產業體系的重重困境，區域產業一體化思路指導下的“謀大招強”已難以取得理想效果。對此，“十四五”時期，各地市應當充分因應新時代空間跨越和時間緊縮的社會發展趨勢，在更大范圍的地理空間上以更為開闊的發展思路，全面厘清本地的區域內外產業關系，重新定位本區域的產業地位，把握好重構區域內外產業關系的時機，有步驟、有針對性地加大對外開放步伐，通過強化跨區域產業協同和產業融合，形成區域內外目標制造業相互連接、相互聯動、相互促進的新型區域產業發展格局和運轉機制，進而推動區域產業基礎再造，加快產業鏈現代化步伐，在更大范圍引領、吸引區域外各類強大產業資源和產業項目進入。

3.堅定信心，積極探索轉換區域產業發展形式的新路徑

將產業頂層設計的視點、思路從完善區域產業體系，追求區域產業一體化轉移到跨區域產業協同和產業融合上。按照上述基本思路，分析把握本區域所具備的現實產業基礎和產業鏈狀況，依托區域工業基礎、傳統制造能力和知識存量，以及產業集群發展成果，挖掘與區域外部通過產業協同和產業融合獲取產業資源的潛力，規劃和選擇區域新興產業培育和傳統產業轉型升級路徑。例如，在工業方面，改革開放40 多年來，溫州形成了以塊狀經濟集群發展為基本特征的11 大優勢特色制造業。近年來，溫州在改造提升這些傳統產業的同時，致力于培育發展五大戰略性新興產業，旨在通過培育新動能，加快實體經濟振興，促進區域產業結構合理化、高級化，推動溫州經濟邁向高質量發展軌道。但是從溫州重點培育發展的五大戰略性新興產業的具體內容來看，與現有優勢特色制造業有相當程度的重合，或者說，戰略性新興產業不過在指示、引導著這些傳統優勢制造業的轉型升級方向，也表明這些戰略性新興產業的培育有相當部分內容要依托于傳統優勢制造業。這就需要在“十四五”時期，在戰略層面和全局層面全面梳理戰略性新興產業與傳統優勢制造業的關系，以及現有產業能力和資源存量與引入產業能力和資源增量的關系，重新認識相關產業轉換、升級、引入或替代的不同要求，依照新的跨區域產業分工思路進行溫州區域產業頂層設計，以跨區域產業協同和產業融合為前提條件，分門別類規劃不同產業的產業基礎高級化和產業鏈現代化方式、路徑和重點。例如，可以復雜產品系統制造業、連續流程技術制造業、高度模塊化產品制造業、前沿技術推動型制造業和品牌主導型制造業等類型分析產業基礎和產業鏈特征，思考提升產業基礎能力和產業鏈水平的不同路徑。

4.堅定導向，持之以恒地發揮市場在資源配置中的決定作用

中國大多數區域產業是市場經濟的產物，現有優勢特色產業都是在市場經濟大潮中內生涌現、成長起來的。這是改革開放以來各地市經濟發展的珍貴遺產和基本經驗。“十四五”時期，政府要繼續將完善、優化市場環境放在優先地位，將打破區域間市場壁壘和壟斷，形成市場化產業資源集聚和開放格局，以及培育跨區域產業分工中關鍵環節、重點領域的市場解決機制作為重點工作。隨著技術水平的不斷提升，市場選擇下的區域產業活動日益頻繁、多樣，跨區域產業轉換、替代周期縮短，新產業、新產業形態和新產業組織方式不斷涌現，對此，要充分尊重市場主體的產業創新行為，為市場化的產業演變和發展創造條件。此外，在重大技術供給領域要打破現實瓶頸，彌補薄弱環節，處理好市場引導和政府主導的關系。技術創新活動和科技成果轉化活動要持之以恒地依靠市場機制，而對那些風險高、投資規模大、回報周期長、需長期技術攻關，且在現行條件下難以突破，或者突破成本過高且市場主體無力承擔的重大關鍵技術，由政府集中資源通過借助企業或其他市場主體實現重點突破和應用牽引，然后再經由市場機制進一步發揮其對相關產業活動的關聯效應和帶動作用。

5.堅定引領，鍥而不舍地實施抓“小”戰略

技術變革、新工業革命是引致經濟和社會結構變化的重要因素之一，中小微企業作為市場群體獲得新的發展空間，公眾制造和社會化創新顯示出強大的市場適應性和獨特的生命力。自主性、獨立性、靈活性不斷增強的中小微企業群體，正逐漸成長為促進區域新興產業發展、推動區域產業組織創新的主要力量。企業家精神和工匠精神正是在千千萬萬中小企業如大浪淘沙般的創業創新實踐中積累、沉淀和體現的。“十四五”時期，在推動開放式區域制造業生態系統形成過程中，要不斷鞏固和放大中小企業的創業創新優勢，緊密結合區域產業基礎再造和產業鏈現代化規劃，既要繼續強化現有中小企業自我轉型的歷史命題，又要不斷優化創新創業的市場環境，使更多新型中小企業得以涌現。各地市應當積極培育多元多樣、敏銳活躍、不斷升級的時代型中小企業群體，打造一批功能全面的“專精特新”中小企業樣板。此外，還要重視培育寬視野、高技能的技術工人隊伍，形成生生不息、生機勃勃的各類產業人才成長機制和企業事業傳承機制。

四、“十四五”時期區域產業基礎高級化和產業鏈現代化的對策建議

對于地市一級政府而言，“十四五”時期，實現區域產業基礎高級化和產業鏈現代化可以從以下6個方面發力。

1.選好主題，抓主要關系

全面分析把握三大可能性，一是本區域成為跨區域產業協同和產業融合動力源或樞紐極的可能性；二是本區域產業基礎通過資源整合和共享實現跨區域產業基礎互補與增強的可能性；三是本區域產業通過強化產業韌性和產業協同成為跨區域四鏈關鍵環節或關鍵網絡節點的可能性。此外，要高度關注數字技術與實體產業融合發展的關系，依托區域內外資源，將傳統產業數字化轉型和新興數字化產業培育有機結合起來。

2.選好主業，抓主要產業

堅持聚焦有限產業領域進行區域產業頂層設計，圍繞更大層面和更高層級的區域產業結構調整要求，規劃和選擇新興產業培育和傳統產業轉型升級路徑，持續提高區域間和區域內產業基礎能力、基礎結構和基礎質量與主要產業的匹配性，持續增強主要產業與區域外相關產業的連接性、互動性、互促性。

3.選好主體，抓主要載體

堅持以應用研究與成果轉化為主攻方向，構建、做強面向跨區域產業的產業基礎平臺和網絡，通過創新產業聯盟等制度性合作方式形成各類資源集聚共享、創新研發協同與成果轉化擴散載體，瞄準高端化目標，突出“高精尖缺”導向，突破一批“卡脖子”短板技術，加速創新成果轉移轉化和產業化。堅持協同創新，積極推動區域內區域間企業、高校、科研院所深度合作，建立共性技術平臺，促進創新鏈、資金鏈和政策鏈深度適配，打造“政產學研資”緊密合作的產業創新生態。

4.選好主角，抓主要企業

一是堅持示范帶動、創新引領的方針，鼓勵本區域企業融入更為廣闊的地理區域，積極開展多種形式的跨區域生產經營活動，鼓勵跨區域上下游企業加強產業協同和技術合作攻關，通過資源整合、運營協同和利益共享形成空間跨區域、橫向跨產業、縱向跨鏈端的利益共同體組織。二是堅持扶持中小企業，在推動形成區域產業生態系統過程中，將注意力更多地放在中小企業和創業創新上，精準培育一批以“專精特新”為突出優勢的“隱形冠軍”型中小企業，并使之成長為企業家精神和工匠精神的表現典范。三是堅持廣泛延攬高層次人才和創新創業團隊，把握人才團隊與區域產業調整方向的契合性，選準人才團隊與平臺、網絡匹配的方向和路徑，完善基于能力水平的綜合性復合人才職業化等級臺階設計，為高技能人才指明成長路徑。

5.選好主事，抓主要工作

圍繞上述主題、主業、主角和主體，一方面要發揮政府的制度化優勢，在區域產業頂層設計指導下，采用集中力量辦大事的方式，分類分階段，最大限度地調動區域產業資源，并突破一批重點項目，以快速彌補區域產業關鍵短板，增強區域產業自主能力和跨區域服務能力。另一方面要強化政府和市場相結合的優勢，通過精準、配套、功能普惠的區域產業政策降低制度性交易成本，為市場機制發揮作用創造優良環境，使市場機制能夠更為有效地激發區域產業發展的內生動力。

6.選好主策，抓主要措施

重點強調區域產業政策措施的針對性、一致性和長期性。針對性，即要切實充分把握區域產業發展的關鍵問題及產生機理，政策指向精準有效，定向實施推動，同時把政策落實放在更加突出的位置，重視政策績效，增加政策的透明度，落實政策的后評估。一致性，一是指動態一致性，即一項政策措施不僅在制定的初期是有效的，而且在制定以后的實施過程中也是有效的；二是指空間一致性，即針對解決同一問題的多類多項政策具有指向同一性、效能協調性，不致相互矛盾，甚至效能相抵。長期性，即相關的產業政策效果很難在當期顯現，需要多期甚至長期的穩定性堅持。圍繞區域產業發展，各級政府及各部門已經出臺不少相關政策措施，要對這些現行產業政策進行系統梳理，分門別類地采用合適的方法進行全面政策評估，以檢視、評價政策實施效果，進而深入總結區域產業的發展經驗與教訓。例如，首先，可將現行產業政策分為“先行先試”政策、“一刀切”政策和“一次性推開”政策三類分別予以評估。然后，按照區域產業頂層設計調整、修正和完善原有政策，制定新的政策。關于區域產業政策，至少還需要注意以下3個要點：一是政策的體系化，保持政策的普適性、一致性和長期性；二是政策的協同保障，包括與產業導向相關的財稅政策、金融政策、社會福利政策等，這方面需要各部門統籌協調，保證政策配套、實施有效；三是做好政策引導，注重產業政策的杠桿作用和放大效應，持續引導更多區域內外資源向重點產業方向聚集，而不再是簡單化的補貼、獎勵，一次性的激勵、扶持。

注釋

①《中國制造2025》中的提法是工業“四基”，不包括基礎動力。筆者認為，動力同樣是工業的重要基礎，尤其是在當代世界能源革命的大背景下，動力的重要性在基礎意義上甚至要大于其他“四基”。