我國(guó)海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)布放審批的法律問(wèn)題初探*

李衛(wèi)海 馬 天

(1.甘肅政法大學(xué)，甘肅 蘭州 730070；2.中國(guó)政法大學(xué) 軍民融合法治研究院，北京 100088)

海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)是我國(guó)面向海洋科學(xué)研究、海洋開發(fā)利用、海洋技術(shù)拓展、海洋綜合養(yǎng)護(hù)的新載體，于2017年4月正式啟動(dòng)建設(shè)。同時(shí)，它也是我國(guó)“智慧海洋”工程的重要組成部分，對(duì)于促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、協(xié)調(diào)用海活動(dòng)、維護(hù)海洋權(quán)益和國(guó)防安全都具有重要意義。[1]

當(dāng)前我國(guó)海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)主要以享有海域使用權(quán)的主體為實(shí)現(xiàn)其合法用海目的而搭建于海上的各類構(gòu)筑物為其技術(shù)研發(fā)平臺(tái)，主要服務(wù)于軍方、相關(guān)涉海行政單位、科研院所及用海企業(yè)的各類需求。海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展離不開完備的法律保障，尤其是初期階段布放行為的規(guī)范及審批機(jī)制的設(shè)計(jì)具有關(guān)鍵意義，鑒于當(dāng)前相關(guān)制度缺失與政策障礙，探析此問(wèn)題具有深刻的理論意義與極高的實(shí)踐價(jià)值。

一、布放行為的構(gòu)成要素

海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)系依托海上構(gòu)筑物所搭設(shè)或布放的關(guān)聯(lián)性信息系統(tǒng)，其構(gòu)成、組織、功能較為復(fù)雜。從民用角度講，它配合現(xiàn)代電子港口、多方物流信息系統(tǒng)、海上通訊網(wǎng)絡(luò)和物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)成深具先進(jìn)性及高適用度的快捷信息網(wǎng)絡(luò)。而從國(guó)防角度講，它能夠較好地配合并優(yōu)化由各類電子信息設(shè)備所組成的海軍電子信息系統(tǒng)，助力其更好地構(gòu)建海上信息化作戰(zhàn)體系的基礎(chǔ)，促進(jìn)海上軍事情報(bào)的有效性收集。現(xiàn)階段，我國(guó)的海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)主要包含岸島觀測(cè)信息系統(tǒng)、藍(lán)海信息網(wǎng)絡(luò)、綜合信息浮臺(tái)(海洋E站)、島礁信息裝備以及水下信息觀測(cè)裝備、聯(lián)結(jié)管道等。

海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)布放有其獨(dú)立的行為價(jià)值，同時(shí)也是發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)其最終效能和最大作用的必由環(huán)節(jié)。在不同的國(guó)家，海情、制度不同，海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)的布放主體、布放海上區(qū)域選擇，以及相關(guān)的審批制度、法律適用亦會(huì)存在較大的差異。現(xiàn)階段，我國(guó)海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)的布放要素主要涉及主體、目的、技術(shù)支持、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面。

(一)布放主體

相較美、俄、英、日等國(guó)，我國(guó)的海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)建設(shè)起步較晚，不存在實(shí)質(zhì)性意義上的全局性布放行為。當(dāng)前，主要呈現(xiàn)出以軍隊(duì)、海洋事務(wù)主管部門、科研院所以及企業(yè)為主體的布放態(tài)勢(shì)。一般來(lái)說(shuō)，海軍、空軍、陸軍、海警獨(dú)立或者協(xié)同作業(yè)，完成海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)的布放、監(jiān)控、回收等系列行為。而更大規(guī)模的布放主體則是由海洋事務(wù)主管部門、科研院所以及企業(yè)構(gòu)成，涉海行業(yè)主管部門在其職權(quán)范圍內(nèi)參與實(shí)際布放，并對(duì)信息系統(tǒng)的反饋結(jié)果予以管理和運(yùn)用，科研院所與企業(yè)的布放指向更為明確，主要涉及與海洋密切關(guān)聯(lián)的科研、通信、水產(chǎn)、氣象、交通、環(huán)保等領(lǐng)域。

(二)布放目的

當(dāng)前國(guó)內(nèi)各類布放行為的收效預(yù)期主要集中于國(guó)家安全、軍事信息保障以及天氣、海流、水文、生物等科學(xué)研究領(lǐng)域。布放的國(guó)防目的在于獲取一手的海洋安全和軍事信息，實(shí)現(xiàn)海上信息技術(shù)的軍事保障、聯(lián)勤與測(cè)試等等。其行政目的在于海洋事務(wù)主管部門依托海上構(gòu)筑物布放信息系統(tǒng)主要在于提升現(xiàn)有的海洋治理能力，優(yōu)化海洋事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理管道和路徑，促進(jìn)海上便民服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展等。布放的民用目的主要在于海洋信息和數(shù)據(jù)的獲取以及科學(xué)實(shí)驗(yàn)、測(cè)試評(píng)估的運(yùn)用，促進(jìn)我國(guó)認(rèn)識(shí)海洋、利用海洋、保護(hù)海洋的進(jìn)一步網(wǎng)絡(luò)化、信息化和智能化發(fā)展，兼具商業(yè)和公益功用。

(三)相關(guān)技術(shù)支持與標(biāo)準(zhǔn)

海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)主要通過(guò)對(duì)各類海上安全、信息、預(yù)警、采集系統(tǒng)進(jìn)行集成融合以實(shí)現(xiàn)其使用標(biāo)的。主要涉及對(duì)航行安全有影響的航行警告、氣象警告和預(yù)報(bào),海上搜救信息等，[2]并兼具提供安全集成實(shí)施服務(wù)、硬件/軟件集成實(shí)施服務(wù)等職能。因而布放行為的技術(shù)要求較高，有復(fù)雜的技術(shù)支持和嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以電子海圖顯示和信息系統(tǒng)(ECDIS)為例，其作為現(xiàn)代航海必要部分,具有航線設(shè)計(jì)、監(jiān)視和自動(dòng)報(bào)警等功能。當(dāng)前，ECDIS與海上安全信息的集成運(yùn)用也己逐漸成為國(guó)際海事組織(IMO)、國(guó)際航道組織(IHO)和世界氣象組織(WMO)所共同關(guān)切的議題。[2]近些年來(lái)，聯(lián)合國(guó)教科文組織及其附屬機(jī)構(gòu)也逐步展開關(guān)于海上ODAS系統(tǒng)的布控建設(shè)及其參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的擬定。

與技術(shù)支持所尋求的跨領(lǐng)域、交叉學(xué)科協(xié)同相異，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)往往具有唯一性和普適性。當(dāng)前，以美國(guó)和歐盟為代表，初步形成了相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)機(jī)制。美國(guó)于2006年就啟動(dòng)了CPS國(guó)家核心課題，即CYBER-PHYSICAL-SYSTEM項(xiàng)目，又被稱為“網(wǎng)絡(luò)實(shí)體融合系統(tǒng)”，并逐步推廣至海洋、軍事領(lǐng)域。德國(guó)在2013年制定出符合本國(guó)信息系統(tǒng)發(fā)展的《德意志聯(lián)邦共和國(guó)高新戰(zhàn)略2020》，并提出“工業(yè)4.0”的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)，并已逐步成為其國(guó)內(nèi)信息系統(tǒng)研發(fā)及市場(chǎng)的準(zhǔn)入?yún)⒖肌?/p>

雖然我國(guó)暫時(shí)沒(méi)有建構(gòu)一套海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)布放行為的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但隨著先后加入ISO/TC8/SC13，在海洋觀測(cè)、資源勘探和海洋保護(hù)領(lǐng)域的測(cè)試方法、操作規(guī)程、設(shè)備設(shè)施、技術(shù)手段等方面的標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)與合作領(lǐng)域已取得了長(zhǎng)足發(fā)展和巨大突破，我國(guó)也正尋求積極主導(dǎo)和參與海洋技術(shù)領(lǐng)域國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定。[2]

二、布放審批現(xiàn)狀及其法律問(wèn)題

所謂布放審批，即有審批權(quán)的相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度，基于合法或合規(guī)的程序?qū)Σ挤胖黧w、行為、目的等重要指標(biāo)、要素進(jìn)行認(rèn)定、審查，并最終對(duì)海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)的具體布放行為做出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定。我國(guó)沒(méi)有出臺(tái)如日、俄等國(guó)那樣針對(duì)海上構(gòu)筑物及其信息系統(tǒng)的專門法律法規(guī)，現(xiàn)階段的布放審批呈現(xiàn)出以下狀況。

首先，由于立法空白，加之現(xiàn)實(shí)中布放主體的多元化，現(xiàn)階段的布放審批活動(dòng)事實(shí)上不存在法定且統(tǒng)一的審批機(jī)關(guān)，但一般的民用或公務(wù)類布放都由自然資源部審批或是予以協(xié)商解決。其次，鑒于布放主體和目的的差異性，特別是軍地之間保密性、信息安全性方面的差異，導(dǎo)致審批程序亦無(wú)法實(shí)現(xiàn)非法定框架下的一致性。第三，布放行為本身所涉及技術(shù)支持/標(biāo)準(zhǔn)較高，因而對(duì)審批的核查處置能力提出了高規(guī)格要求，也無(wú)相關(guān)的后續(xù)監(jiān)督及再審查機(jī)制設(shè)計(jì)。

總之，我國(guó)的海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)布放行為滯后與規(guī)制延遲，主要體現(xiàn)在一方面布放行為總體發(fā)展較慢，其布局、模式等仍有極大的開拓空間；另一方面缺乏系統(tǒng)性的法律規(guī)制，尤其是布放審批的法律問(wèn)題主要集中在“缺乏科學(xué)化的頂層法律設(shè)計(jì)”“基本法和基礎(chǔ)性法律法規(guī)缺失”“軍地協(xié)同布放審批障礙”“審批機(jī)關(guān)與程序未予法定”等方面。

(一)系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)的缺乏

我國(guó)海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)布放審批的根本法律問(wèn)題在于缺乏系統(tǒng)科學(xué)的頂層法律設(shè)計(jì)。首先，領(lǐng)導(dǎo)管理體制如何設(shè)計(jì)？結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，對(duì)于海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)、管理體制構(gòu)建應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、主管有力、組織高效的基本原則，并嚴(yán)謹(jǐn)設(shè)計(jì)諸如國(guó)務(wù)院、中央軍委、自然資源部、中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)等部門的職責(zé)劃分。其次，系統(tǒng)建設(shè)需求和規(guī)劃如何依法形成？應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“智慧海洋”這一宏大戰(zhàn)略目標(biāo)，綜合考量布放事務(wù)的政策性、技術(shù)性、現(xiàn)實(shí)性需求，并將其整合至法治的框架內(nèi)。最后，系統(tǒng)建設(shè)中如何體現(xiàn)全球海洋治理的新態(tài)勢(shì)？“智慧海洋”與海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)的整體化建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)彰顯海洋“善治”的法理念以及共建、共享、共治的全球海洋治理新態(tài)勢(shì)。既是同國(guó)際海洋管理與法律保障的對(duì)接，也是對(duì)我國(guó)在長(zhǎng)期建設(shè)可持續(xù)發(fā)展“智慧海洋”工程與實(shí)現(xiàn)海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)事務(wù)法治化的重要理論支撐。[3]

(二)明確性法律規(guī)定的缺失

憲法及基本法具有強(qiáng)大的宏觀指導(dǎo)意義，基礎(chǔ)性法律則深具制度支撐之功效。目前布放審批制度的極不完善與基本法、基礎(chǔ)性法律的缺失密切關(guān)聯(lián)。《憲法》中缺乏建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的條款，尚無(wú)“海洋基本法”或類似的對(duì)海洋事務(wù)進(jìn)行綜合統(tǒng)籌和統(tǒng)一規(guī)制的法律。雖然我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了眾多涉海的相關(guān)基礎(chǔ)性法律法規(guī)和部門規(guī)章，且在《海域使用管理法》中作出了諸如第二條“在中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海持續(xù)使用特定海域三個(gè)月以上的排他性用海活動(dòng)，適用本法”；第五條規(guī)定“國(guó)家建立海域使用管理信息系統(tǒng)，對(duì)海域使用狀況實(shí)施監(jiān)督、監(jiān)測(cè)”；第六條規(guī)定“國(guó)家建立海域使用權(quán)登記制度，依法登記的海域使用權(quán)受法律保護(hù)”。在《海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》中的第八條、第九條、第十條分別對(duì)海洋觀測(cè)網(wǎng)的規(guī)劃和體系構(gòu)建、標(biāo)準(zhǔn)要求、主管部門等內(nèi)容作出了較為籠統(tǒng)的規(guī)定。但均未有明確條款對(duì)海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)及其布放審批制度予以說(shuō)明、解釋和指導(dǎo)。

(三)軍地間協(xié)同存在障礙

建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，需要遵循軍民融合發(fā)展的思維，但目前仍存在著體制性問(wèn)題、政策性障礙。以包含海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)布放審批的用海事項(xiàng)為例，當(dāng)前的模式是軍方用海項(xiàng)目，除去特殊情況與戰(zhàn)時(shí)情況外，仍需最終由自然資源部進(jìn)行審核并批準(zhǔn)。若民用或公務(wù)類用海事宜涉及軍方的，則先上報(bào)自然資源部，并經(jīng)由自然資源部征求軍方的意見，以決定批準(zhǔn)與否。這一模式存在如下明顯疑惑：1、軍方用海項(xiàng)目與申請(qǐng)的效率性與涉密用海的安全性如何在布放審批中得以保障？現(xiàn)行的由自然資源部代為審核批準(zhǔn)的體例并無(wú)成文法可依據(jù)，且對(duì)于軍方特殊性用海的資質(zhì)認(rèn)定與審核是否具有必要性及相關(guān)能力也尚不清晰。2、布放后，軍地間協(xié)同予以法律監(jiān)督的權(quán)責(zé)劃分仍然不清。3、是否應(yīng)完全遵循“軍用優(yōu)先”的布放原則，軍地間關(guān)于用海事項(xiàng)特別是布放審批過(guò)程中的人為性壁壘當(dāng)如何弱化和避免。[4]4、集中的布放審批體制是否更符合行政便利抑或行政節(jié)約原則。

(四)審批機(jī)關(guān)與程序尚未法定

海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)布放及其審批對(duì)“智慧海洋”建設(shè)影響巨大，且易引起國(guó)際糾紛和爭(zhēng)端，應(yīng)屬法律保留事項(xiàng)。但目前，自然資源部是否適合擔(dān)當(dāng)全部用海地域，即我國(guó)領(lǐng)海、大陸架、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)甚至公海上的海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)布放的唯一審批機(jī)關(guān)？另外，自然資源部依照慣例獨(dú)自承擔(dān)多元布放行為的審批職責(zé)，是否能夠公正、客觀且科學(xué)地予以綜合性考量和判斷？集中的一元化審批模式，是否符合行政效率原則，且能充分保障民用或者地方公務(wù)類布放目的？

三、布放審批的規(guī)范路徑

2019年，國(guó)務(wù)院發(fā)文取消了“設(shè)立、調(diào)整有關(guān)觀測(cè)站(點(diǎn))審批”行政許可(國(guó)發(fā)[2019]6號(hào))。該文件的出臺(tái)，一方面可被理解為國(guó)家希冀在海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)或類似事務(wù)、事項(xiàng)的布放審批上能夠簡(jiǎn)化行政手續(xù)，提高行政效率。另一方面也可理解為遵循行政許可法定原則，亟需立法規(guī)范布放審批體制與程序。鑒于我國(guó)海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)建設(shè)起步較晚，規(guī)范布放行為及審批機(jī)制的法律法規(guī)尚未完備，參考部分國(guó)家的立法例及管理經(jīng)驗(yàn)，著力在如下方面予以改進(jìn)。

(一)科學(xué)優(yōu)化頂層法律設(shè)計(jì)

在頂層法律設(shè)計(jì)的優(yōu)化上需遵循“建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則，實(shí)現(xiàn)職能權(quán)責(zé)清晰”“多元性需求和規(guī)劃須依法形成”“全球海洋治理思維的引入”等基本思維。首先，針對(duì)多元布放行為，仍應(yīng)堅(jiān)持布放行為統(tǒng)一審批原則，但在統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、評(píng)估與審查等實(shí)施環(huán)節(jié)中科學(xué)厘定軍方與國(guó)務(wù)院、中央與地方的職能與權(quán)責(zé)。

其次，應(yīng)綜合考量布放審批本身呈現(xiàn)出技術(shù)性、保密性、產(chǎn)權(quán)性等多元需求。一方面，在對(duì)具體需求進(jìn)行論證、提報(bào)、審查時(shí)應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)進(jìn)行。應(yīng)當(dāng)綜合《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《海域管理法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律法規(guī)及我國(guó)的國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略和政策對(duì)其多元性需求形成科學(xué)且適當(dāng)?shù)姆山忉尅Ａ硪环矫妫瑧?yīng)當(dāng)充分了解歐盟于2013年提出的Maritime Spatial Plan信息系統(tǒng)建設(shè)指南和美國(guó)的Maritime Domain Awareness系統(tǒng)。前者對(duì)于海洋空間發(fā)展利用規(guī)劃、技術(shù)應(yīng)用的行政管理路徑以及其整體信息系統(tǒng)在涉及公海、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的法律保障規(guī)劃等均值得學(xué)習(xí)與借鑒。[5]后者則強(qiáng)調(diào)了海洋系統(tǒng)建設(shè)、海疆意識(shí)形成中軍方(特別是海軍)參與度的重要性，以及軍事法律規(guī)章同海洋法之間的沖突與調(diào)適，[6](P42)這些概念與內(nèi)容對(duì)于在我國(guó)海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)布放審批領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)軍民融合的機(jī)制化與法治化，均具有極高的參考價(jià)值。

第三，頂層法律設(shè)計(jì)優(yōu)化還應(yīng)體現(xiàn)出全球海洋治理的思維。黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)將“積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，不斷貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和力量”。當(dāng)今海洋治理主體的多元化和治理能力發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致海洋權(quán)益碎片化，海事議題分散化，海上安全叢林化。我國(guó)作為海洋大國(guó)，倡導(dǎo)構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體，只有主動(dòng)參與、引領(lǐng)全球海洋治理，才能最大限度地維護(hù)國(guó)家利益，回應(yīng)世界期許。一方面全球海洋治理是對(duì)一個(gè)國(guó)家海洋綜合能力的全面檢驗(yàn)，既要有引領(lǐng)海洋開發(fā)利用，提供海洋公共產(chǎn)品的技術(shù)能力，又要有協(xié)調(diào)各國(guó)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共同利益最大化的組織水平。另一方面，全面參與全球海洋治理，可加強(qiáng)國(guó)內(nèi)海洋治理能力建設(shè)，倒逼國(guó)內(nèi)海洋管理體系改革，促進(jìn)國(guó)內(nèi)海洋事業(yè)發(fā)展與法治化的進(jìn)程。[7]

(二)關(guān)鍵問(wèn)題的建章立制

相較我國(guó)，近鄰韓國(guó)、日本的涉海法律法規(guī)非常完備，尤其是日本頒布《海洋基本法》作為全國(guó)涉海法律法規(guī)的指導(dǎo)性優(yōu)先法，同時(shí)出臺(tái)了多部諸如《海洋構(gòu)筑物安全水域設(shè)定法》等相關(guān)基礎(chǔ)性法律作為其國(guó)內(nèi)海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)布放審批的規(guī)范依據(jù)。鑒此，我國(guó)加快制定具有宏觀指導(dǎo)性的“海洋基本法”和解決海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)及其布放審批問(wèn)題的專門法律法規(guī)迫在眉睫。

日本的《海洋基本法》雖然篇幅較小，但仍在第21條中規(guī)定：“由于我國(guó)四面環(huán)海，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大部分主要資源依賴進(jìn)口，開發(fā)和利用海洋資源、確保海上運(yùn)輸安全等以及維護(hù)海洋秩序?qū)ξ覈?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可欠缺。因此，國(guó)家應(yīng)采取必要措施，確保我國(guó)的和平與安全以及海上安全和治安。”[8]可知此條款從宏觀上勾勒出日本海洋治理需要海上構(gòu)筑物及其信息系統(tǒng)的輔助的實(shí)際需要。再譬如第26條“由于孤島對(duì)保護(hù)我國(guó)領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、確保海上交通安全、開發(fā)與利用海洋資源、保護(hù)海洋環(huán)境等方面具有重要作用，所以，國(guó)家應(yīng)采取必要措施，以保護(hù)孤島、海岸等，確保海上交通安全、完備開發(fā)與利用海洋資源的設(shè)施、保護(hù)周邊海域的自然環(huán)境、完善居民的生活基礎(chǔ)設(shè)施。”也從側(cè)面反映出了日本長(zhǎng)期對(duì)于孤島的保護(hù)將會(huì)日益依賴于以海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)為代表的“開發(fā)和利用海洋資源的設(shè)施”。[8]我國(guó)未來(lái)“海洋基本法”立法時(shí)，極有必要明確海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)的戰(zhàn)略價(jià)值及布放和管理的中國(guó)基本立場(chǎng)。

早在2007年4月20日，日本就通過(guò)了《海洋構(gòu)筑物安全水域設(shè)定法》，此法在世界范圍內(nèi)都毫無(wú)爭(zhēng)議地占據(jù)著領(lǐng)先地位。[9]該法雖然只有短短的7條，但對(duì)日本海上構(gòu)筑物所應(yīng)處的安全水域以及與其相關(guān)的各類事宜的審批機(jī)構(gòu)作出了規(guī)定。我國(guó)在制定此專門法律時(shí)，第一，應(yīng)明確厘定符合我國(guó)國(guó)情的海上構(gòu)筑物的定義、性質(zhì)、地位；第二，明確我國(guó)海上構(gòu)筑物的建設(shè)主體、使用主體以及申請(qǐng)審批的程序和審批機(jī)構(gòu)；第三，明確我國(guó)海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)的定義、性質(zhì)、地位；第四，明確我國(guó)海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)的布放主體、使用目的以及申請(qǐng)布放程序和審批機(jī)構(gòu)；第五，借鑒日本和其他國(guó)家的立法例，尊重和遵守國(guó)際法尤其是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》以及區(qū)域間海洋合作協(xié)定的基礎(chǔ)上作出相應(yīng)調(diào)適。

另外，海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)的建設(shè)本身及其具體的布放行為都需要高標(biāo)準(zhǔn)、高規(guī)格的海洋科技支撐，故其審批過(guò)程中評(píng)估審查環(huán)節(jié)需要制定明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在全球海洋科技突飛猛進(jìn)的大趨勢(shì)下，我國(guó)必須提前做好以海洋科學(xué)技術(shù)為核心的科技法律立法工作，并逐步與我國(guó)的海洋法律體系相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)。

(三)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹執(zhí)行

習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中將軍民融合發(fā)展，與其他六大戰(zhàn)略確定為經(jīng)國(guó)緯政、全面建成小康社會(huì)的國(guó)家戰(zhàn)略。其基本要義在于加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)重大工程、重大計(jì)劃、重大項(xiàng)目，統(tǒng)一調(diào)動(dòng)所需的人、財(cái)、物等創(chuàng)新資源，形成整體合力，構(gòu)建一體化的國(guó)家戰(zhàn)略體系和能力。

海洋是踐行軍民融合深度融合戰(zhàn)略的天然領(lǐng)域。俄羅斯海洋法律制度凸現(xiàn)了強(qiáng)烈的軍民融合戰(zhàn)略思維的印記。《俄羅斯聯(lián)邦大陸架法》中多次像第4章第19條那樣提及：“以下情形之一，可拒絕發(fā)放建造和使用海上構(gòu)筑物(海上人工島嶼、裝置、設(shè)施)及其附屬各類型系統(tǒng)(裝置、設(shè)施)的許可證：1、對(duì)國(guó)家國(guó)防、軍事安全等構(gòu)成任何程度威脅……”[10](P262)這表明了現(xiàn)階段俄羅斯海上構(gòu)筑物及其附屬系統(tǒng)的審批通過(guò)必須考量國(guó)防和軍事安全、利益的要素，值得我國(guó)在未來(lái)立法時(shí)予以參考、借鑒。

軍民融合發(fā)展離不開政府和市場(chǎng)的良性互動(dòng)，應(yīng)該遵循“國(guó)家主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的基本原則。海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)對(duì)于“智慧海洋”、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)而言具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性的特征，需要中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并在組織體制、計(jì)劃規(guī)劃、機(jī)制建設(shè)、政策扶持、資金引導(dǎo)、服務(wù)配套等方面給予強(qiáng)有力的統(tǒng)籌指導(dǎo)，集中力量打破軍民二元體系的壁壘。市場(chǎng)運(yùn)作突出市場(chǎng)在資源配置的主導(dǎo)地位，激發(fā)各類民事主體參與系統(tǒng)布放的活力。

海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)布放審批應(yīng)該堅(jiān)持“需求牽引、問(wèn)題導(dǎo)向”的思維，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)的實(shí)際需求兼顧為著力點(diǎn)。竭力避免重復(fù)申請(qǐng)、重復(fù)審批、重復(fù)布放，精準(zhǔn)把握制約布放審批中各類重難點(diǎn)問(wèn)題，促進(jìn)軍地海洋信息系統(tǒng)向高質(zhì)高效融合轉(zhuǎn)變。

另外，軍民融合發(fā)展亦是戰(zhàn)略工程，是系統(tǒng)中的系統(tǒng)，中央統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局，地方、軍隊(duì)、科研院所、企事業(yè)單位等加強(qiáng)協(xié)作，共同推進(jìn)。海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)布放是軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的絕佳范例，中央具有決策、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等職能，通過(guò)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，從根本上優(yōu)化、提升信息系統(tǒng)軍民融合的效率和實(shí)效，打破以往軍地、軍民間的人為性體制隔閡的同時(shí)，重視前期規(guī)劃、過(guò)程實(shí)施、成果應(yīng)用和效果評(píng)價(jià)等全過(guò)程的交流貫通與深度融合，從而最終實(shí)現(xiàn)“共建共享，協(xié)調(diào)發(fā)展”的愿景和效益、效率要求。

(四)布放審批機(jī)關(guān)與程序的法定性

在海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)布放的審批機(jī)關(guān)和程序問(wèn)題上，俄羅斯海洋法能夠?yàn)槲覈?guó)提供很好的參考范例。

首先，《俄羅斯聯(lián)邦大陸架法》(《俄羅斯聯(lián)邦專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法》與《俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)海與毗連區(qū)法》均有下述之同質(zhì)性規(guī)定)第1章第4條對(duì)海上構(gòu)筑物(海上人工島嶼、裝置、設(shè)施)及其附屬(含信息)系統(tǒng)(裝置、設(shè)施)作了符合俄羅斯國(guó)情和表達(dá)方式的釋義：“海上構(gòu)筑物(海上人工島嶼、裝置、設(shè)施)是指根據(jù)設(shè)計(jì)文件在俄羅斯聯(lián)邦大陸架建造的固定設(shè)施(人工設(shè)施結(jié)構(gòu))，它有填充的、堆積的、加樁的和(或)其他非漂浮支撐底座，在最大潮汐時(shí)能露出海平面。以及根據(jù)設(shè)計(jì)文件在俄羅斯聯(lián)邦大陸架建造的固定的或漂浮的(水下)鉆探裝置(平臺(tái))、海洋漂浮(移動(dòng))平臺(tái)、海洋固定平臺(tái)和其他設(shè)施以及水下設(shè)施(包括鉆井)。”(1)Federal Law "On the Exclusive Economic Zone of the Russia", Article4 Basic Terms:……Artificial islands shall mean properties (artificially established structures) stationarily fixed in accordance with the project documentation for their establishment at the place of location in the Exclusive Economic Zone that have alluvial, filled-up, piled and/or other non-floating supporting foundations projected above the water surface at maximum tidal range……俄聯(lián)邦海上構(gòu)筑物附屬系統(tǒng)的法定定義則如下：“裝置、設(shè)施是指根據(jù)設(shè)計(jì)文件在俄羅斯聯(lián)邦大陸架建造的固定的或漂浮的(水下)鉆探裝置(平臺(tái))、海洋漂浮(移動(dòng))平臺(tái)、海洋固定平臺(tái)和其他電子信息設(shè)施以及水下設(shè)施。”(2)Federal Law "On the Exclusive Economic Zone of the Russia", Article4 Basic Terms:……installations and structures shall mean fixed and floating (movable) drilling rigs (platforms), offshore floating (mobile) platforms, offshore fixed platforms, and other properties, as well as submarine structures (including boreholes) pliantly or stationarily fixed in accordance with the project documentation for their establishment at the place of location in the exclusive economic zone of the Russian Federation.

其次，根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦大陸架法》第1章第5條之規(guī)定，(俄羅斯聯(lián)邦政府擁有)“建造、允許和調(diào)節(jié)建造、使用人工島嶼、裝置和設(shè)施的特權(quán)。俄羅斯聯(lián)邦對(duì)人工島嶼、裝置和設(shè)施行使管轄權(quán)，包括海關(guān)、財(cái)務(wù)、衛(wèi)生和移民法律法規(guī)以及涉及安全的法律法規(guī)的管轄權(quán)。”同時(shí)，根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦大陸架法》第2章第6條之第18款規(guī)定“(俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家機(jī)構(gòu)有權(quán))調(diào)節(jié)人工島嶼、裝置和設(shè)施的建造與使用活動(dòng)”；第19款規(guī)定“(俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家機(jī)構(gòu)有權(quán))調(diào)節(jié)和制定鋪設(shè)水下電纜和管道用于勘探大陸架和開發(fā)礦物資源或使用人工島嶼、裝置和設(shè)施以及遷往俄聯(lián)邦境內(nèi)的條件”；第20款規(guī)定“(俄羅斯聯(lián)邦有權(quán))確定在大陸架鋪設(shè)水下電纜和管道的路線與條件”。由此可見，俄羅斯聯(lián)邦在其大陸架法、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法和領(lǐng)海與毗連區(qū)法中闡述清楚了其聯(lián)邦政府對(duì)于海上構(gòu)筑物及其附屬各類系統(tǒng)(含信息系統(tǒng))的專屬權(quán)限。

第三，根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦大陸架法》第4章第17條之規(guī)定，在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)申請(qǐng)報(bào)批建設(shè)、使用海上構(gòu)筑物(海上人工島嶼、裝置、設(shè)施)及其附屬各類系統(tǒng)時(shí)，所呈請(qǐng)的待審批材料應(yīng)按照以下順序予以完整性提供，包含：“1、申請(qǐng)人和負(fù)責(zé)人信息；2、建造目的和用途；3、在動(dòng)工建設(shè)和使用時(shí)計(jì)劃使用的船舶和其他漂浮設(shè)備的信息；4、所設(shè)計(jì)工程的技術(shù)方法和設(shè)備；5、所建造海上構(gòu)筑物及其附屬裝置、設(shè)施的地理坐標(biāo)；6、雙方參與施工的法人和自然人信息；7、開工和完工時(shí)間；8、開始使用和結(jié)束使用的時(shí)間；9、環(huán)境后果描述，包括海洋環(huán)境、礦物和水生物資源；10、預(yù)防或減少對(duì)海洋環(huán)境和自然資源造成損失的措施；11、預(yù)防和處置事故的措施信息；12、涉及施工目的、方法和設(shè)備的其他信息。”[11](P259)這些規(guī)定清晰地對(duì)俄聯(lián)邦海上構(gòu)筑物各類系統(tǒng)(含信息系統(tǒng))的布放程序，特別是前期的布放申請(qǐng)要素作了詳細(xì)的規(guī)定。

最后，同樣是依據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦大陸架法》第4章第17條之規(guī)定，海上構(gòu)筑物(海上人工島嶼、裝置、設(shè)施)及其附屬各類系統(tǒng)(含信息系統(tǒng))的建設(shè)、使用、布放主體應(yīng)“至少在預(yù)計(jì)開工前6個(gè)月向俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)和俄羅斯聯(lián)邦政府授權(quán)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)；外國(guó)申請(qǐng)者通過(guò)外交渠道提交申請(qǐng)。”[12](P102)該項(xiàng)條款通過(guò)完全法定的形式和路徑規(guī)制了俄聯(lián)邦境內(nèi)海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)附屬各類系統(tǒng)(含信息系統(tǒng))布放的最終審批程序，時(shí)間預(yù)置與審批機(jī)關(guān)。

四、結(jié)論

21世紀(jì)是“海洋的世紀(jì)”。一個(gè)重要的共識(shí)是人類進(jìn)入了“全球海洋治理”的新階段。這一概念內(nèi)涵豐富、范圍寬廣，必然對(duì)各國(guó)以及國(guó)際社會(huì)的海洋事務(wù)產(chǎn)生深刻影響，極大推進(jìn)我國(guó)全力謀求由“海洋大國(guó)”向“海洋強(qiáng)國(guó)”的轉(zhuǎn)變。“智慧海洋”建設(shè)是我國(guó)推進(jìn)“海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”的重大工程，海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)又是“智慧海洋”建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。進(jìn)行偉大事業(yè)、建設(shè)偉大工程需要遵循法治思維和法治手段，以海上構(gòu)筑物信息系統(tǒng)布放審批為問(wèn)題導(dǎo)向，踐行軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家有益經(jīng)驗(yàn)，厘清布放審批的內(nèi)涵和構(gòu)成要素，通過(guò)基本性或基礎(chǔ)性法律法規(guī)建章立制，明確布放審批的體制、機(jī)制和程序，無(wú)疑具有重大的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。