論國際法對人為水下噪音規制的必要性與中國的立法完善*

張晏瑲 黃平偉

(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

一、問題意識

聲音是由物體振動產生的，在水中亦是如此，這就不難解釋聲音是人類進行海洋活動時所不可避免的副產品。這些紛繁復雜的聲音是否構成噪音是一個相對的概念：如聲吶對人類而言是有益的，所以自20世紀以來的傳統的“水下噪音”這一概念，是指包含海洋生物噪音在內的影響聲吶等水下設備工作性能的多種聲音。[1](P1)但這與本文所討論的“人為水下噪音”有所區別，對海洋環境而言，聲吶、爆破、航運、科研、工業活動等這些人類活動所導致的海洋環境、海洋生物等“不需要的、干擾系統正常功能”的聲音就是人為水下噪音。[1](P1)

人為水下噪音對海洋環境影響相當大，因為深海能見度不高，氣味辨識度也頗低，這凸顯了聲音在海洋環境中的重要作用。聲音作為一種能量形式體現在聲壓和質點運動兩個方面，大體上說，前者主要影響海洋哺乳動物，而后者通常為魚類和無脊椎動物所感知。[2]總的來看，魚類等海洋生物會通過發聲和聽覺進行覓食、求偶、溝通，進而保證其正常生存，更有甚者，海洋哺乳動物可以利用回聲定位獲得更多的信息，如感知外部環境等。[3](P342)因此，就不難解釋噪音對海洋生物的巨大危害。噪音不僅會掩蔽動物信號，而且造成聲損傷，進而影響其行為反應、改變其生活場所甚至威脅其生命。[4](P75-92)而這只是生物鏈的其中一環，經由連鎖反應還會破壞生態平衡，對海洋中的其他動植物及微生物造成不同程度的危害，[5](P9-12)甚至波及人類自身，阻礙漁業等產業經濟的蓬勃發展，損害水下活動人員的身體健康。但由于目前科學發展水平所限，可能還有其他未知的不利影響。可見，人為水下噪音危害巨大，不容忽視。

不僅如此，海洋還是聲音傳播的有力介質。一方面，聲速與海洋的水溫、鹽度、靜壓力等參數正相關，在這三個變量中，溫度對聲速的影響最大，而海水溫度又受季節變化、晝夜更替、緯度差異的影響。[6](P23-30)總的來說，海水中的聲速大體在1450—1540m/s的范圍內波動，略高于淡水中的聲速，遠高于空氣中的聲速。[7](P77)這些因素雖然對聲速的影響有限，但對聲能分布、傳播距離、傳播時間等聲傳播特性影響巨大。[6](P24)另一方面，由于海水水溫、鹽度、靜壓力等變量隨深度變化呈現出不同的物理屬性，[8]聲音傳播呈現水平分層的特征，近乎水平傳播的聲音會在聲速最低層上下波動。[9](P55)且聲波能量相對集中，不會接觸海面和海底，故損失小、傳播遠，[10](P24)尤其是較低頻聲音因海水吸收少，能夠進行遠程聲傳播。[11](P5、P10-14)另外，全球變暖導致的海水酸化進一步削弱了海洋吸收噪音的能力，[4](譯者序)使得情形更為糟糕。也就是說，在少數情況下，借助水下聲道，噪音可以橫跨海洋。傳播快、范圍廣等特性導致人為水下噪音問題愈加嚴重。

值得注意的是，近年來人為水下噪音問題日益突出。自19世紀末馬漢從軍事戰略角度提出《海權論》開始，各國逐漸將目光轉向了海洋這一領域；迄今為止，海洋又因其蘊含的豐富的自然資源(1)潘迎捷曾經指出：“海洋是人類賴以生存與發展的資源寶庫，蘊藏大量的生物資源、礦藏資源、風力資源、空間資源、水資源、海水化學資源和旅游等資源。”(意)馬可·科拉正格瑞著.海洋經濟 海洋資源與海洋開發[M].上海：上海財經大學出版社，2011.及其在通行貿易方面的便利程度吸引了越來越多的注意力。故各國紛紛制定國家海洋戰略，以中國為例，涵蓋發展海洋經濟、創新海洋科技、保護海洋生態、增強海洋軍事、維護海洋安全、完善海洋管控等諸多方面。[12]近年來人類著力研究海洋開發利用問題，例如海水淡化、海水養殖、工業用水、藥用醫用、提取物質、沉船打撈、交通往來、礦產勘探、能源開發、空間利用、旅游娛樂、動植物捕撈等等。[13](P1-265)立足國際層面，外大陸架資源的開發指日可待，21世紀海上絲綢之路的建設如火如荼。不難看出，人類在海洋中的活動日益頻繁，而其所帶來的人為水下噪音也將與日俱增。

因此，面對人為水下噪音對海洋環境的惡劣影響，及早樹立憂患意識，明確法律解決途徑，已刻不容緩。很多國家和國際組織已經陸續意識到了這個問題，前者如美國、德國、澳大利亞，后者如國際海事組織(International Maritime Organization,以下簡稱IMO)、(2)國際海事組織簡要分析了航運過程中產生的噪音，說明了目前相關法律規范的缺失。參見國際海事組織.2013年136號工作組報告《可持續的海事航行(sustainable maritime navigation)》[EB/OL].http://www.imo.org/en/OurWork/Environment/LCLP/recentevents/Documents/PIANC report for SG37.pdf,2019-4-20.國際自然保護聯盟、(3)國際自然保護聯盟注意到了地震勘測活動所產生的噪音對海洋生物特別是鯨類的不利影響，為了研究這一問題，成立了地震勘測工作組(Seismic Survey Task Force (SSTF))，于2007年至2011年舉行了七次會議并出具了相關報告。2011年，該工作組更名為噪音專責小組( Noise Task Force (NTF) )，以表明其研究對象不限于地震勘測活動產生的噪音，而是不同來源的噪音。NTF迄今已舉行了十六次會議并出具了相關報告。參見IUCN[EB/OL].https://www.iucn.org/western-gray-whale-advisory-panel/panel/task-forces/seismic-surveys-and-noise-task-force,2019-12-6.國際捕鯨委員會(International Whaling Commission,以下簡稱IWC)(4)國際捕鯨委員會大會專門討論了人為水下噪音的問題。參見國際捕鯨委員會.第SC/65b/Rep03號報告(Report of the Joint Workshop on Predicting Sound Fields: Global Soundscape Modeling to Inform Management of Cetaceans and Anthropogenic Noise)[EB/OL].https://iwc.int/private/downloads/PIspDVaxPFbW481wN9FsuQ/noise_workshop.pdf,2019-2-24.此外，國際捕鯨委員會2018年提交給國際海事組織海洋環境保護委員會第72屆會議議程項目16的《有關水下噪音對海洋生物影響的進一步信息(Further information related to impacts of underwater noise on marine life)》這一報告闡述了航運、地震勘測等活動產生的噪音對海洋生物的危害，同時針對船舶提出了降噪的建議。參見IWC[EB/OL].https://iwc.int/private/downloads/TsFAGLE5I52oQACjvnxb0Q/MEPC_72_INF.9_Further_information_related_to_impacts_of_underwater_noise_on_marine_life_Internation.pdf,2019-4-20.和聯合國海洋事務和海洋法司(5)聯合國海洋事務和海洋法司針對性地討論了人為水下噪音問題，分析了其來源、危害和規制等。參見聯合國.第七十三屆會議上的秘書長報告[EB/OL].https://undocs.org/a/73/68,2019-5-23.等，紛紛開始重視噪音污染，并對其進行研究。

本文擬探討解決人為水下噪音的規制問題，通過梳理國際條約的規定，借鑒發達國家的立法，以尋求我國國內立法的發展方向。本文提出人為水下噪音的控制有賴于國際社會的共同努力：一方面，通過國際立法在一定程度上限制國家濫用海洋的權利，賦予各國在國家管轄范圍外海域控制噪音的義務；另一方面，利用國內立法約束境內法律主體進行海洋活動時產生噪音的行為，落實國家承擔的國際環保義務。不僅如此，還要發揮生物、物理、機械制造等不同領域與法學研究在控制人為水下噪音方面的聯動作用。單從法律視角而言，現有環保法律框架是初步規范的重要依據，未來針對海洋噪音立法將是解決問題的有力保障。

二、規制人為水下噪音的相關國際法依據

人為水下噪音對海洋環境尤其是海洋生物具有極大的危害性。最直接的便是噪音會掩蔽海洋物種之間進行交流的聲信號，并造成其物理性聽力損傷，進一步引起其行為反應的改變，危害海洋生物的生活乃至生存，最終波及生態系統的總體平衡，破壞海洋環境的穩定狀況。這嚴重影響了可持續發展目標(6)聯合國可持續發展目標14：保護和可持續利用海洋和海洋資源以促進可持續發展。的實現，急需國際法對人為水下噪音進行規制。總的來說，大多數與海洋、生物保護或環境保護相關的公約或協定由于通過時的科學技術水平所限，尚未意識到人為水下噪音的危害性及規制的必要性，但是其條文表述的概括性、原則性為現階段解決人為水下噪音問題提供了可能性，通過新的視角解讀原有法律規范是豐富公約內容的重要途徑，也是尋找法律依據的快捷方式。較少數直接涉及人為水下噪音的協定更具現實意義，這些文件不僅率先指明了解決問題的大致方向，而且為國際社會樹立問題意識產生了巨大的推動作用，為國際法的進一步發展奠定了基礎。由于人為水下噪音問題尚屬較新的議題，國際社會和主權國家對該問題不太了解，問題意識欠缺，因此，梳理與該問題相關的國際法依據，明確規制人為水下噪音的法律框架，十分有必要。

(一)全球層面

就全球層面而言，目前尚未有專門規制人為水下噪音的公約，但在已有的國際法律框架下，對該問題的解決并非無跡可循。噪音作為一種對海洋環境，尤其是海洋生物有重大威脅的不利因素，諸多側重保護海洋動物的國際條約都可對其進行規范。

1、《聯合國海洋法公約》

提到有關海洋問題的國際法依據，首先考慮的便是作為“海洋憲章”的《聯合國海洋法公約》。遺憾的是，該公約并未直接提及人為水下噪音這一議題。因為公約早已于1982年在聯合國大會上通過，而國際社會至21世紀初才將目光投向這一問題，這一結果是法律的滯后性所不可避免的。[14](P186)但是，條約解釋又賦予了公約靈活性，以適應不斷出現的國際問題。也有學者主張“框架公約”是國際環境法超前性的必然結果。[15](P38-39)無論采用何種理解方式，公約第十二部分規定了海洋環境的保護和保全，而噪音作為影響海洋環境的重要因素亦受其規制。

具體而言，《公約》第192條明確了各國保護海洋壞境的一般義務。第194條和第196條概括指出了不同的污染來源，其中第194條還提出了各國采取防污措施時不得損害他國權益、不得妨礙他國活動的限制性要求，之后又以單獨的條文包括第207條、208條、209條、211條、212條進行了細化：(7)《聯合國海洋法公約》第196條、207條、208條、209條、211條、212條分別規定了技術使用導致的海洋環境污染、陸地來源的污染、國家管轄的海底活動造成的污染、來自“區域”內活動的污染、來自船只的污染、來自大氣層或通過大氣層的污染。要求各國在其國內制定法律規章、區域一級尋求協調、國際層面實現合作，以達到防止、減少、控制污染的目的，并注意與本公約或其他條約所確定的如通行便利、海底活動、國家豁免等權利的沖突。《公約》還有與之相關的輔助規定，如跨國合作和技術援助、環境監測與評價、執行和保障辦法等，從而更好地實現減少有害污染、保護海洋環境的目的。

這些條文規定了締約國進行活動時的環境保護義務或為達環境保護目的應承擔的從屬性義務，而人為水下噪音的防治作為環境保護的下位概念，同樣適用這些規定。

2、《生物多樣性公約》

1992年的《生物多樣性公約》在序言中已指明，生物多樣性備受威脅與人類活動密不可分，人為水下噪音同樣使海洋生物的多樣性遭到挑戰。為此，各國應在填補相關資料、知識空白的基礎上，減少包括水下噪音在內的環境污染，以應對這一關乎全人類利益的危機。各國在行使主權時負有不損害其他國家或國家管轄范圍以外地區的環境的責任；應就維護生物多樣性這一問題盡量謀求與其他國家或國際組織的合作；適當調整國家發展方略以兼顧生態問題、完善配套的國內法律規章制度等。該公約的一大亮點是注意到了發展中國家的特殊情況，即“經濟和社會發展以及根除貧困是發展中國家第一和壓倒一切的優先事務”，其經濟發展與生態保護之間的矛盾更為激烈，因此其他國家應在研究培訓、信息交流、科技合作、惠益分配、財政資金等諸多方面予以幫助，以達公約之宗旨。(8)這些內容體現在《生物多樣性公約》的序言、第3條、第5條、第6條、第12條、第17條、第18條、第19條和第20條中。

為達到《生物多樣性公約》之宗旨，須重視人為水下噪音這一隱患，從新的角度理解條文內容，賦予成員國控制噪音的義務，從而更好地實現保護生物多樣性的目的。

3、《執行1982年12月10日<聯合國海洋法公約>有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》

該協定制定于1995年，主要從確保魚類的數量和多樣性、保障漁業的可持續發展角度出發，“意識到有必要避免對海洋環境造成不利影響，保存生物多樣性，維持海洋生態系統的完整，并盡量減少捕魚作業可能產生長期或不可逆轉影響的危險”。其中，第5條(f)款規定，捕魚或其他人類活動盡量采用對環境無害的漁具和捕魚技術，從而減少污染。這種污染應當包括噪音污染，也就是說，人類應當在捕魚或其他活動中、在條件允許的情況下控制噪音向海洋環境中的排放，不致危害海洋生物。此外，第6條明確了保護海洋環境應適用預防性做法，即事前避免而非事后補救，這一點針對人為水下噪音亦有十分重要的意義。盡管質變不易，但是量變不難，水下噪音的產生實屬無奈，人類可以降低聲音的強度及持續時間等以減輕其惡劣影響。

4、《保護遷徙野生動物物種公約》

該公約又稱《波恩公約》，簽訂于1979年，意在維護包括海洋生物在內的遷徙物種的活動范圍，從而達到保護野生動物的目的。其明確了各國有必要且有義務采取行動，同時第3條第4款第1項進一步指明締約國應當“保護并在可能和適宜的情況下，恢復對防止此物種瀕于滅絕有重要作用的棲息場所”，這當然囊括了控制對洄游海洋生物有害的人為水下噪音的要求。

更為具體的是，《保護遷徙野生動物物種公約》于2017年第十二次會員國大會上有一項專門針對海洋噪音的議程。[16]其基于噪音給海洋生態系統帶來的不利影響，[17]附件2詳細討論了多種人類活動(9)附件2討論了軍用或民用的高功率聲吶、航運、地震勘測、工程建設、海上平臺作業、科學研究、影響較小的如聲學威懾裝置以及自然噪音等的影響和規制。的噪音影響程度及其監測、報告、審查制度，以期在國家層面上制定噪音標準，緩解這一問題。同時在附件3中大會敦促秘書處將噪音問題提請其他相關的國際組織注意，其中明確指出希望IMO最大限度地減少航運噪音，以降低對海洋生物的危害。盡管該文件尚不構成國際法依據，但是目前對人為水下噪音規定較為完整的報告之一，仍有很高的借鑒意義。

(二)區域層面

在世界范圍內，歐洲地區較早地注意到人為水下噪音問題，并對此進行了研究，其相關成果在法律制度上也有所體現。

1、《關于保護波羅的海、東北大西洋、愛爾蘭和北海小鯨類的協定》

該《協定》2003年的修正案第1條明確規定，欲保護動物及其所賴以生存的環境，應防止對其有影響的、尤其是聲學性質的重大干擾因素。雖然該《協定》所適用的地域范圍僅限于波羅的海、東北大西洋、愛爾蘭和北海地區，但這是為數不多的直接規制人為水下噪音的國際法律文本，具有里程碑式的意義。與之相關的，從2000年的第三次締約國會議開始，陸續有針對海洋噪音的決議被做出。(10)第三次締約國會議第4號決議較早地注意到了噪音對海洋生物的不利影響；第四次締約國會議第5號決議進一步明確了噪音的來源，并要求締約國采取具體的行動以應對這一威脅。現這兩個決議均已被廢除。在這些國際法律文件中寫到，預防性方法是解決噪音問題的有力途徑，[18]可以通過選定人類作業地址、規避生物活動時間、采用科學技術降噪[19]等方法控制動物所接觸的噪音水平。同時注意加強國家干預程度，引入審批程序以規范人類活動，各國還應注意與其他締約方或非締約方的合作，以減輕對生物的不利影響。[20]可以看出，這些國際法律文件較為完整地、具有針對性地對人為水下噪音問題進行了規定。

此外，與該區域相關的，2017年舉行的波羅的海議會第26屆年會同樣涉及了對人為水下噪音的討論，同時呼吁保護波羅的海海洋環境委員會負責協調工作，在區域層面上實現可持續發展，以達成《聯合國2030年議程》中與海洋有關的目標。之后，在第27屆年會再度重申了該問題的重要性。

2、《關于保護黑海、地中海和大西洋沿岸的鯨魚的協定》(the Agreement on the Conservation of Cetaceans in the Black Sea, Mediterranean Sea and contiguous Atlantic area,以下簡稱ACCOBAMS)

該《協定》同樣從保護鯨目動物出發，指明締約國在其主權范圍內履行其國際法上保護海洋環境的義務。雖然《協定》文本沒有明確提出控制人為水下噪音的要求，但是這是其應有之意，也是實現《協定》目的的重要保障，這一點在其嗣后實踐中也有所體現。值得一提的是，2015年其“ACCOBAMS地區的噪音熱點概況”調查項目成立，并成功繪制了一張“人為水下噪音地圖”，[21]這對人類了解噪音現狀、解決噪音問題具有重要意義。不僅如此，自21世紀初以來，締約國大會的決議再三強調了人為水下噪音的危害性及采取措施的必要性，[22]其中決議4.17還提供了一份“在ACCOBAMS地區解決人類噪音對鯨類影響的指南”，建議各國從不同種類的噪音來源入手，規制人類活動，極大地提高了可操作性。

總的來說，上述公約或協定是規制人為水下噪音的重要國際法依據，即便在問題研究的初期可以有這些成果，實屬難能可貴，但仍需意識到，迄今為止并無專門調整該問題的開放性條約。不僅如此，現階段在環境保護領域起到重要作用的一些公約，由于歷史局限性還將噪音污染這一形式排除在其調整范圍之外。例如，《國際防止船舶造成污染公約》及其附件可以說是規范航運業活動、避免或減少其造成污染的重要公約。然而公約第1條規定，其僅調整船舶所排放的有害物質或含有這種物質的廢液而造成的污染，而聲音作為一種能量形式則不包括在內的。《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》及其《議定書》也有類似局限性。《公約》第1條指明其意在“防止因傾倒廢物及其他物質污染海洋”，《議定書》第2條擴大為“防止、減少并在可行時消除傾倒或海上焚燒廢物或其他物質造成的海洋污染”這一目標，即便如此，噪音污染仍不在調整范圍之內。欣慰的是，IMO對此問題有所彌補，大會以決議形式創設了特別敏感海域制度。(11)2005年第24屆會議上通過了A.982(24)號決議，即經修訂的《特別敏感海域鑒定和指定指南》。特別敏感海域制度是在公認的具有生態、社會經濟或科學價值的地區，經過審批、評估等程序設立的，通過限制航行或其他方式達到保護目的的脆弱區域。參見：http://www.imo.org/en/OurWork/Environment/PSSAs/Pages/Default.aspx,2019-12-6.其在傳統海洋自由原則與新興環保主義之間側重保護后者，[23]借助減少人類活動的預防性手段，有力地減弱了特定海域內的人為水下噪音。此外，IMO又于2014年發布了《減少商船水下輻射噪音及其對海洋生物不利影響指南》，以此帶動了船舶噪音立法的進一步發展。[24]整體而言，人為水下噪音作為一個較新的問題，其國際法依據尚不充分，仍需進一步完善，這有待于國際社會的共同努力。

三、規制人為水下噪音的國家實踐

國際法在法律層面上人為地將海域劃分為國家管轄范圍外和國家管轄范圍內的海洋這兩個部分，以明晰沿海國和其他國家控制海洋的權力、利用海洋的權利，但是海域連續不間斷的特點決定了規制人為水下噪音需要集國際法和國內法之合力，這是全球治理理論在生態環境領域的一種表現。一方面，國際社會是由主權國家組成的，國際公約的通過與生效也離不開各個國家的締結，國際法的實施更需要國家積極主動地承擔責任，無論是直接適用還是轉化適用，都存在著國際法與國內法的銜接問題；另一方面，國際法與國內法之間存在著相互促進的良性互動機制，先進的立法例對公約的制定會產生極大的幫助作用，同時國際公約還可以推動法治落后國家的立法進程。因此，關注主權國家的立法現狀是必要的。目前，規制人為水下噪音的實踐大體集中在發達國家，因此本文將就一些不同地區的主要發達國家的立法現狀進行討論。

(一)美國

美國較早注意到噪音問題并對其進行立法，其在20世紀60—70年代一直處于領先位置。[25]盡管當時的目光主要集中在陸上噪音，但現在美國對人為水下噪音的研究及立法調整，亦走在世界前列。早自20世紀末起，美國國家科學研究委員會陸續以報告的形式介紹了海洋噪音對海洋哺乳動物可能產生的影響。[4](前言)以此為依據，1995年美國在《海洋哺乳動物保護法》框架下設定的保護海洋哺乳動物的聲音閾值，[26]可以說是全球范圍內較早的實踐。

再者，《國家海洋保護法》從保護海洋生態的角度出發，亦注意到噪音的危害性，并以Sec.402專條規定了國家海洋噪音污染研究基金，以期通過該基金深化對水下噪音影響的研究，開發降低噪音的替代技術。此外，一些側重保護海洋生物的法律對此也有所規定，如《國際保護鯨類法》Sec.2，Sec.4，Sec.5反復強調，海洋噪音是鯨類面臨的威脅之一，減少船只產生的噪音、特別是商業航運的附帶噪音，對保護鯨類和其他海洋生物、減少其死亡率具有重要意義，同時還要注意IWC、IMO在這方面起到的作用。又如《保護露脊鯨法》，其雖未直接提及噪音危害，但是Sec.2要求盡量減少人類活動對北大西洋露脊鯨的影響，也就意味著降低人為水下噪音對海洋生物的不利影響。

不僅如此，美國國會的部分決議也對人為水下噪音進行了規定：例如，第112屆國會通過的H.Res.714決議指明，美國應當預防或是減輕包括水下噪音在內的對鯨類的威脅，從而實現養護海洋環境的目的；同時，第115屆國會通過的H.Res.244也有類似的規定，有所區別的是，該決議旨在支持日本停止捕鯨活動并加強鯨類保護。另外，國會還通過了一些決議實現對海軍的撥款，便于進行科研，以降低戰斗機引擎噪音；(12)See 107th Congress (2001-2002), S.Amdt.2421; 115th Congress (2017-2018), S.Amdt.3830 to S.Amdt.3695.同時研究低頻主動聲吶對海洋生物的影響也是美國海軍的一項重要任務，[4](譯者序)這些都對解決人為水下噪音問題有所助益。

(二)德國

德國地處歐洲，位于北海和波羅的海沿岸，其作為歐盟的成員國有其特殊性，即國內法律制度還要受到歐盟立法的約束。因此，本文討論德國規制人為水下噪音的實踐時，將主要依照時間順序，從德國國內法層面和歐盟法視角綜合評述。

早期德國立法亦集中在航空、陸路運輸和工業活動噪音等領域，例如《聯邦排放控制法》的規定。及至21世紀，解決水下噪音問題成為德國的環境目標之一。[27]為此，德國在立法層面有所作為，其著眼于水下噪音對海洋環境的威脅，意識到規避人為水下噪音是保護鯨類和海豚等動物不可或缺的方面，而完成環境影響評估報告是現階段的重要舉措。[28]歐盟第2008/56/ EC號指令，(13)歐盟的指令實為立法性質,是所有歐盟國家必須實現的目標。參見[EB/OL].2019,https://europa.eu/european-union/eu-law/legal-acts_en,2019-12-6.即《海洋戰略框架指令》，為了實現保護海洋生態系統、可持續利用海洋的目標，要求建立海洋環境政策領域的集體行動框架，并且在附件1中明確指出要確保人為水下噪音不會對海洋環境產生不利影響。之后，歐盟第2013/53/EU號指令，第22條又對船舶噪音進行了規定，同時附件1以發動機功率作為區分標準確定了三檔不同的最大聲壓級，提供了噪音排放的基本要求。不僅如此，歐盟《2020年環境行動計劃》重申了保護生物多樣性對生態的重要性，并將保護自然資源作為歐盟環境領域的第一個優先目標，其中提到了水下噪音是到2020年實現良好環境狀況的重大阻礙因素。[29]至2015年，德國綠黨提議在世界范圍內保護海洋，要求國家采取行動，包括應當減少水下噪音，以阻止生物多樣性的喪失。[30]其后，德國又于2017年依據《海洋戰略框架指令》，為波羅的海制定了環境目標，旨在避免海洋生物遭受人為因素的影響。[31]

可見，在德國，國內行動和歐盟舉措相互推動，在兩個層面的綜合作用下就人為水下噪音對海洋環境的影響做了較為完善的規定。

(三)澳大利亞

澳大利亞四面環海，因此，保護海洋環境對于該國來說尤為重要。人為水下噪音作為影響海洋環境的重要因素之一，經歷了一個發展過程。起初，澳大利亞注意到了在軍事活動領域產生的噪音對潛艇速度和聲吶系統等功能的限制，[32]后又擴展到對生態環境的影響。[33]人為水下噪音對海洋生物存在不利影響這一點率先被學界發現，并對其進行了研究；而國家實踐跟進的腳步相對較晚，在這一方面，澳大利亞參議院環境與通訊常設委員會扮演了重要角色。

麥克弗森先生等人是呼吁解決人為水下噪音問題的積極倡導者，其主張被參議院環境與通訊常務委員會所采納，并形成了2014年管理大堡礁的報告，重點在控制商業航運噪音的第23個建議。[34]之后，在2017年關于澳大利亞大海灣石油或天然氣生產的報告中再次提到了噪音問題，并將噪音來源擴大到交通運輸、地震勘測和資源勘探等不同領域。[35]而澳大利亞2017年的《海洋保護(防止船舶污染)修訂(極地規則)條例草案》是在立法上針對人為水下噪音問題的嘗試，雖然停留在問題意識層面沒有深入探討，但亦是不小的進步。此外，盡管《保護環境和生物多樣性法》未直接規定噪音問題，但在實踐中亦應當予以考慮。因為水下噪音嚴重危及海洋生物的多樣性，一旦忽視這一威脅，就很難達到立法目的，法律尚未提及，僅是由于人類認識有限，但隨著科學研究的進步，國家不應回避而應控制水下噪音以保護環境及生物多樣性，這樣才符合立法本意。同時，一些非官方機構，如澳大利亞動物組織、海洋保護協會同樣十分關切水下噪音污染，這在一定程度上推動了問題的解決。

四、對我國的借鑒意義

雖然我國早在2011年就已經宣布中國特色社會主義法律體系已經形成，但是我國現行立法仍存在很多不完善之處，同時科學技術的迅猛發展也對法律規范提出了新的挑戰，人為水下噪音就是一例。梳理我國對人為水下噪音的立法現狀，是借鑒國際立法和其他國家實踐的必要前提。在此基礎上，結合我國自身的特點學習國際條約或國家立法規制的先進之處，尤其是實體內容的規定。通過發揮行業部門對立法進程的推動作用，落實專門針對海洋噪音的法律出臺，從而實現取長補短、完善我國立法、控制人為水下噪音的目的。

(一)我國的立法現狀

在國際法層面上，就上述提及的條約而言，我國是《聯合國海洋法公約》《生物多樣性公約》和《執行1982年12月10日<聯合國海洋法公約>有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》的締約國，因此根據條約必須信守的原則，[36](P272-273)應當積極履行保護海洋環境、養護海洋生物的國家義務。但我國不是對人為水下噪音規定較為詳盡的《保護野生動物遷徙物種公約》《關于保護波羅的海、東北大西洋、愛爾蘭和北海小鯨類的協定》和《關于保護黑海、地中海和大西洋沿岸的鯨魚的協定》的締約國。國際法作為一個各國利益妥協的產物，兼之尊重各國主權的要求，往往具有規定較為模糊的特點。海洋法、國際環境法亦是如此，其原則性地確立了各國應當承擔的義務與責任，而無具體的行為準則和可量化的操作標準。國家的海洋環境保護義務有賴于其國內法的進一步規定。

在我國國內立法中，《民法總則》第9條確定了公民進行民事活動時的綠色原則；《環境保護法》第2條、第4條、第5條和第42條載明了保護環境是我國的基本國策，同時明確規定了保護海洋、防止噪音的義務和保護優先、預防為主的原則；《海洋環境保護法》第94條指明了海洋環境污染損害包括對海洋環境產生有害影響的能量，即人為水下噪音作為一種海洋污染形式受該法規制；《軍隊環境噪音污染防治規定》第10條提及了部隊艦船聲響信號需要按照規定使用。然而，《環境噪音污染防治法》作為一部專門規制噪音污染的法律卻把人為水下噪音排除在適用范圍之外。總的來說，我國海洋噪音立法略顯粗糙，較為零散，且呈現出針對性不強、可操作性不高的特點。

(二)我國的立法完善

立足于我國的立法現狀，借鑒國際公約和其他國家實踐，為我國指明立法完善的方向。

首先，明確先污染后治理的老路是走不通的，噪音作為一種能量形式而非物質污染，具有無形性、易擴散等特點，一旦進入海洋環境中便覆水難收。只有預防性方法才是解決人為水下噪音問題的重要原則[37]和主要途徑，即從源頭上控制噪音的產生。但這不意味著完全禁止海上活動，而是政府結合實際情況和現實需求，在比較社會總經濟利益與環境污染后果之后做出的抉擇，[38]在一定程度上規范人類活動產生的水下噪音。一方面，國家可以直接設定人為水下噪音限值，并對違者處以警告、罰款或責令停業、搬遷等不同程度的行政處罰，增加其違法成本以迫使其遵守法律；[38]另一方面，政府可以通過征收排污費或環保稅的方式，使企業加大環保成本的投入，也就是將這部分花費內化為優化生產設施、降低噪音排放的支出。

其次，在解決問題之前的準備階段中，科學研究具有不可或缺的作用。繪制海洋噪音地圖是反應人類活動現狀的重要途徑，而認清噪音污染的強度和范圍有利于人類針對性的采取措施，因地制宜，著重在噪音嚴重的地區緩解人為水下噪音。這是符合經濟學上的邊際效益遞減規律的，對提高環保效率十分有幫助。同時，基于人為水下噪音對海洋生物的危害尚不明朗的現實，重視科學研究使其結果清晰化，從而可以對癥下藥，以作為采取規制措施、避免不良后果的切入點。此為許多國家和國際組織共同努力的方向，因此注意與其他國家的合作、發揮國際組織的紐帶作用，實現信息交流、情報交換、成果共享，可以大大加快人類認識自然的進程，奠定解決水下噪音問題的基礎。

再次，從規范水下噪音對海洋環境影響的法律淵源來看，我國現階段對海洋噪音進行單行立法的可能性不大。考慮到水下噪音來源廣泛，橫跨多個行業，兼之主管部門對其負責的行政事務專業經驗豐富，因此落實緩解噪音的具體措施要依靠部門主導立法，即制定行政法規或部門規章。其中包括制定不同行業的噪音標準以降低噪音排放，限定人類活動的時間地點規避生物(特別是具有洄游特性的生物)活動，完善相關海上活動的登記備案或審批程序等內容。[2]需要指出的是，由于航運業具有國際性，交通運輸部在制定規章時應將我國根據國際公約承擔的義務考慮在內。此外，還有學者主張，降低人類活動頻率、提高載體運轉功率也是削弱人為水下噪音的可行方法。[39]另外，重視先進技術在降低噪音方面的重要作用，盡管這項措施成本略高，但是長遠來看收益還是較為可觀的，因而國家應當提供資金大力支持科學研究，支持環保事業。水下活動可以分為兩類，一類是有意產生聲音的，如地震勘測和軍事聲吶，應通過替代技術控制噪音；另一類是無意發出噪聲的，如航運和打樁，可發展源安靜方法降低噪音。[26]采用現代技術減少噪音主要是針對后者而言的，變頻器、[40]隔振措施、[41]阻尼材料、水性涂料[42]等都是降噪的可行途徑，即便如此，設備的定期維護亦不可忽視。[26]

最后，在實施環節，考慮到沒有人為水下噪音的特定受害者可以提起訴訟要求停止侵權、請求損害賠償以及公益訴訟尚不普及這一客觀情況，所以海事、海洋、漁業等相應部門明確行政執法權責、加大管理監督力度、依法進行違法懲戒尤為重要。此外，還要支持環保組織和動物保護組織的發展，通過政府向NGO購買服務、減免稅收等方式為非政府組織提供活動資金，以發揮其在環保事業中的重要作用，推動海洋環境保護的進程。[43]同樣，行業自律組織在約束其會員行為方面亦扮演了不可忽視的角色。政府管理和社會組織監督的雙軌執行體制，多元主體參與的環保制度，是解決海洋噪音問題的有力保障。

總之，解決人為水下噪音對海洋環境的影響離不開國家法律的規制，因此立法的完善就顯得尤為重要。為此，在厘清噪音分布及危害的基礎上，我國尚需從基本原則、具體措施、實施監督等不同環節出發，全方位、多角度地規范人類活動以減少噪音，保護海洋生物及海洋環境。

五、結論

目前可以肯定的是，人為水下噪音對海洋環境存在不利影響，主要體現在噪音會干擾海洋生物的生活習性、危害水下動物的生命健康、破壞海底世界的生態平衡等方面。但是，生物界、法學界或各國乃至國際的問題意識仍有待加強。人為水下噪音作為一個新興課題，究竟會以何種方式、在何種程度上對海洋哺乳動物、魚類、無脊椎動物等產生副作用，仍有許多不為人類所知悉的地方，亟待現代科學進行研究。

這不單是一個學科的任務，也不僅是一個國家的問題，而是事關海洋命運共同體的重大使命，需要全世界各個國家齊心協力、合作攻堅。在此基礎上，實際解決人為水下噪音問題亦是如此，單靠一國之力是無法完成的，全球共進才是良策。但是，這不意味著各國的具體環保要求一致，基于發達國家和發展中國家的經濟發展水平、科學技術能力、地理位置因素各不相同這一客觀事實，各國應當根據其實際情況有差異地積極承擔國家責任、履行環保義務，同屬國際環保法分支的《巴黎協定》確立的共同但有區別的責任原則對人為水下噪音問題的解決提供了極好的思路。同時，發達國家還要在科學知識、先進技術等方面對發展中國家進行援助，以落實可持續發展的目標。

而人為水下噪音根據其產生地點不同，可以分為國家管轄范圍內產生的噪音和國家管家范圍外產生的噪音。對前者進行規制會與國家主權產生沖突，取決于國內立法的利益衡量；對后者進行規范會與公海自由發生矛盾，需依賴國際公法的協調約束。可見，國際法與國內法在解決噪音問題上相輔相成、共同作用，而且國際法的實施最終要通過國內法的規定來落實，二者聯系密切。國際法與國內法是解決海洋噪音的兩只手，缺一不可。又因其作用對象具有同一性，國際法與國內法、國內法之間均可互相借鑒，日趨完善。

要承認的是，無論是國家立法還是國際條約，針對人為水下噪音的規定大都處在一種初步探索的階段，呈現出規定不全面、要求不具體、措施不清晰、監督不明確的特點，從而導致可操作性不強的結果。而立法或締約周期長、程序冗雜、利益博弈矛盾大，因此，利用已有的國內或國際環保法律框架，賦予進行水下活動的當事人以控制噪音的新的環保義務。同時，發揮現有國內機構、國際組織在實施、管理、監督方面的作用，對緩解人為水下噪音之于海洋環境的不利影響十分重要。然而，這僅是權宜之計，不等于放棄對海洋噪音進行專門立法。換言之，即便未來相關法律或條約出臺，仍脫離不了現有體制而單獨運作。解決海洋噪音，并非從頭開始，而是對國內或國際環保法的新發展。

考慮到人為水下噪音對海洋環境中的生命體在多大程度、哪些方面上產生影響尚不明朗，兼之噪音來源的可移動性、傳播過程中能量損耗等影響因素，在科學認定不算清晰的基礎上，國際公約和國內立法對人為水下噪音問題的規制不宜太過具體。量化的方式不如概括性的義務承擔，以便于今后的調整和修改，這是法律穩定性和可預期性的要求，但又與規范的適應性和可操作性產生了矛盾。為求在二者之間尋求平衡，今后在制定專門規范人為水下噪音的公約時，可以借鑒IMO的默認生效制度。以《海員培訓、發證和值班標準國際公約》為例，若修改公約的原條款，需經三分之二的締約國接受方能生效，耗時較久，確保公約的穩定性；而其技術附則采用默認規定的方式，只有足夠數量的締約國抵制時才不發揮效力，否則修正案可以在較短時間內生效，符合法律的適應性。[44](P9)規制人為水下噪音的國際公約亦可采用公約條款和技術附則二分的方式，分別規定原則性內容和細節化要求，并采用不同的修改條件；國內立法同樣如此，以中國為例，可以在《海洋環境保護法》中概括性地提出規制人為水下噪音的要求，確立相應的法律框架，再通過委任性規范授權國務院某一部門制定行政法規細化標準。法學僅能解決規制人為水下噪音的基本原則、主要途徑和法律后果等內容，至于噪音限額等具體指標則有賴于與科學技術相適應的行業標準，之后由法律予以確認，使之成文化。

總的來說，從法律制度上規制人為水下噪音、保護海洋生態環境任重而道遠，需要各個國家和國際組織在已有法律框架下通過合作予以解決，最終實現人類社會的可持續發展。