鄉(xiāng)政府不能對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛進(jìn)行仲裁

湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳法規(guī)處(410005) 聶建剛

【案例】1997年，某村灰上田原土地承包責(zé)任人張某根去世后，其子張某強(qiáng)因不愿繳納農(nóng)業(yè)稅，便將灰上田退回村里。為落實(shí)該田責(zé)任范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)稅，村組人員商議將灰上田實(shí)行代耕，在征得張某雄的同意后，村組決定由張某雄代耕灰上田。2008年農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬登記造冊(cè)時(shí)，村組將灰上田登記在張某雄的名下，并向張某雄頒發(fā)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，同時(shí)明確承包期限從2008年9月15日到2028年9月14日。2017年，進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記時(shí)，張某強(qiáng)得知灰上田承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為張某雄，因此產(chǎn)生紛爭(zhēng)。2018年12月，張某強(qiáng)請(qǐng)求鎮(zhèn)政府進(jìn)行調(diào)解，但張某雄不同意調(diào)解方案。鎮(zhèn)政府為解決糾紛，于2019年1月8日做出了該鎮(zhèn)【2019】5號(hào)處理決定，確定灰上田的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸張某強(qiáng)。張某雄不服，遂于2019年1月25日向縣人民法院提起行政訴訟，要求撤銷該鎮(zhèn)【2019】5號(hào)處理決定，人民法院經(jīng)審理后支持張某雄的訴訟請(qǐng)求。

【評(píng)析】農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過訂立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同取得，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛系平等主體之間的民事糾紛。關(guān)于這一糾紛的解決方案，法律規(guī)定了多種途徑。新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)第55條規(guī)定,“因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴”。由此可知，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的處理只有調(diào)解的權(quán)力，農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)才有仲裁的權(quán)力。調(diào)解與仲裁的主要區(qū)別在于，任何一方不愿意調(diào)解，就不能強(qiáng)迫調(diào)解，調(diào)解達(dá)成的協(xié)議必須經(jīng)當(dāng)事人完全同意，有一方不同意就不能制作調(diào)解書；而仲裁具有準(zhǔn)司法的特征，仲裁中的某些程序和規(guī)則不允許當(dāng)事人以協(xié)議予以排除，更不允許當(dāng)事人單方隨意改變或終止仲裁程序，即使被申請(qǐng)人拒不到庭，且無須經(jīng)當(dāng)事人同意，仲裁庭仍有權(quán)依法繼續(xù)審理直到依據(jù)事實(shí)和法律獨(dú)立地做出裁決，并立即發(fā)生法律效力。

按照上述法律規(guī)定，該鎮(zhèn)政府在張某雄不同意調(diào)解方案、調(diào)解不能達(dá)成一致的情況下，做出了【2019】5號(hào)處理決定，實(shí)際上履行了仲裁的權(quán)力，已超越了行政職權(quán)，人民法院依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。