產業扶貧中的“行政外包制”及其影響

李小藝

(華東師范大學 政治學系，上海 200241)

一、政企合作中的產業扶貧實踐偏差

近年來產業扶貧由政企共同推動成為新時代國家在農村實施開發式扶貧的重要舉措，也為助推鄉村振興積累經驗。作為開發式扶貧，產業扶貧在政企力量的支持下成為反貧困的重要手段，并最終形成具有中國特色的扶貧道路。需要注意的是，政企合作下產業扶貧雖取得一定成效，但也存在較多不足，扶貧效果與政策預期出現了偏差。那么，政企合作下的產業扶貧何以出現各種偏差？概括起來，已有研究主要從結構主義和行動主義兩大視角做出了回應。

在結構主義視角下，產業扶貧偏差成因主要在于外部結構因素的制約。譬如，有研究認為，政企不平等的互動參與和互動不足是產業扶貧發展的主要瓶頸[1]。產業扶貧中政府和龍頭企業之間的互動只限于政府單方面的資金和政策支持，缺乏對龍頭企業的監管和懲罰措施，以致于出現諸多消極扶貧現象[2]。而在面對市場風險時，政府不得不將產業扶貧資金交由龍頭企業運作，盡管短期內可以實現脫貧任務，但長遠來看是不可持續的[3]。與此同時，地方政府和企業在各自的制度環境約束下，改變了產業扶貧中資訊和資源的交換傳遞方式，形成權力場域的固化，貧困戶被逐步邊緣化[4]。政府與市場的這種結構性約束導致貧困戶自我發展能力缺失，造成產業扶貧有形無實[5]。例如，梁晨[6]在武陵山區4個縣的研究顯示，地方政府以區域經濟發展和上項目為主要職能，產業扶貧被嵌入到公司治理模式之中，造成扶貧項目資金均投入到公司和大戶手中，出現“壘大戶”現象。還有研究表明，政企扶貧合作模式過于表層化，目標與行動偏離，未能激發貧困戶的內生動力和自我發展能力,因此需要矯正和轉變政企互動關系，形成精準互嵌型政企合作模式[7]。

在行動主義視角下，產業扶貧偏差成因則強調個體及其行動的影響。在行動范式下，貧困致因在于個體的能力、文化、思想和行為等內在因素[8]。產業扶貧的目的在于提升貧困戶的能力，形成可持續發展的增能效應。在阿瑪蒂亞·森的貧困理論中，“可行能力”是一個非常重要的貧困治理概念，它由功能和能力兩部分構成，既強調外部資源的幫助，也強調個體價值和觀念層面的改變，充分發掘主觀潛能[9]。而貧困文化更多表現為消極的人生觀和價值觀，個體往往持一種得過且過、好逸惡勞的心態，在思想和行為上以“等靠要”為直接表現[10]。從實踐來看，產業扶貧中政企等主體非但沒有幫助個體激發能力，反而形成利益共謀以此俘獲產業扶貧資源，加劇了產業扶貧的異化[11]。此外，林萬龍等[12]基于河南、湖南、湖北、廣西四省調研指出，產業扶貧中普遍存在的政企的救濟式幫扶模式無益于貧困人口可持續發展能力的提高，背離了“能力扶貧”的本質與初衷。因此，精準扶貧要真正踐行可行能力貧困觀，還面臨著體制、環境、政策等諸多障礙和矛盾[13]。

綜上所述，結構與行動兩大視角都對產業扶貧中的政企合作關系進行了反思，結構主義強調政企互動的邏輯及其結構性困境，而行動主義則考察了政企合力對于貧困戶個體能力提升的影響。事實上結構與行動有著很強的關聯性，二者并非相互排斥的關系，結構制約著行動，行動彰顯結構。基于案例分析發現，產業扶貧中地方政府普遍運用項目外包的方式，動員企業主動承接產業項目，因該動員機制具有跨邊界行動、剩余控制權激勵、官僚制規則等特征，與“行政外包”[14]相似，故本文稱之為“行政外包制”。這一概念旨在將基層產業扶貧偏差中政企互動的結構與行動融入到具體的運作機制中進行探討。在此概念基礎上，本文以G省P市(縣級市)Q社區產業扶貧為例(1)遵照學術慣例，文章對田野調查地點做了匿名化處理。文中事例均來自筆者的田野觀察。，試圖探析項目資源下鄉背景下，政企合作的具體運作機制及其運作的意外后果，為政企合作中產業扶貧偏差提供對策建議。

二、“行政外包制”的概念與特征

(一)外包制與行政外包制

經濟學企業理論中的“外包”(Outsourcing)指企業為了降低成本、提高效率和資源重組等，將一些非核心業務下放給專業化的第三方來完成生產和服務。作為一種市場化工具，外包制表現為一種經濟激勵，涉及到發包方和承包方兩個利益主體的經濟互惠。即，作為承包方，能夠獲得相應的剩余索取權，尤其是在生產的收益分配和決策上有一定的自主性，但也需要完成發包方交付的任務；作為發包方主要是將具體的任務分包出去，只保留相應的監督和協調權力，既解決了生產成本和效率問題，又轉移了部分市場風險。

“行政外包制”沿襲了經濟學企業理論中關于外包制的特點，是指政企之間的項目外包關系。作為發包方的政府將項目及其附帶的責任、利益和剩余權力外包給企業，而作為承包方的企業則獲得相應的剩余控制權，通過市場運作完成政府發包的項目。行政外包制有別于純粹的外包制，它立足于政企雙方的視角，采取分工協作模式，在收益分配上形成雙向激勵，即政府對企業形成市場激勵，企業對政府形成業績激勵。行政外包制的一個重要特征在于其“行政性”設置，正如周黎安[14]所指出，行政性是發包人對承包人采取的一系列管控機制、晉升機制和官僚規則，這是基于內部層級間的監督和直接控制。但從產業扶貧的實踐觀察中發現，產業扶貧中的行政外包制將仕途、聲譽、官僚規則嵌入到了企業的運作中來，與市場形成嵌套效應，同樣體現了“行政性”設置。因此，行政與市場事實上已經形成了某種混合結構，行政外包的邊界越來越模糊化。歸納起來，行政外包制本質上是一種具有中國特色的地方政府行為，適合概括當前產業扶貧的實踐運作。換言之，產業扶貧本身面臨一定治理風險，地方政府往往選擇通過將項目外包給企業，與企業形成避責聯合體，最大程度分散和減少問責壓力。同時在強激勵驅動下地方官員將產業扶貧納入轄區政績競爭，通過項目外包將企業的市場競爭嵌入到政績競爭之中。如此，行政外包制下的“避責”與“邀功”就構成了政企聯合推進產業扶貧的實踐邏輯。

事實上，與“行政外包制”相關的一些問題已經受到一些學者的關注，研究主要涉及行政外包制的組織邊界、權力關系、外包績效等方面。如周黎安[14]區分了“行政內包”與“行政外包”，并通過“官吏分途”和“層級分流”對此做了詮釋；于洋等[15]討論了互聯網治理中的“政企發包”，他強調政企發包中存在不平等權力關系；姜曉萍[16]提出的“官僚式外包”是對官僚目標和公眾偏好的沖突概括。值得注意的是，政府購買服務與行政外包制不同，前者更多表征的是一種服務型外包，主體間的互動是一種對等的市場關系，強調“購買”的市場屬性較為明顯；而行政外包制是政府主導的政策實踐，政企外包關系夾雜更多意圖，兼具““行政性”和“市場性”兩重特征。總體上看，“政企發包”和“官僚式外包”以及政府購買服務等都暗含了產業扶貧中政企互動的一些典型特征，但仍然難以準確解釋產業扶貧中的政企關系形態。因此對產業扶貧系列現象的闡釋需要通過“行政外包制”做進一步厘清，才能達到更準確、更全面的解釋。

(二)嵌入產業扶貧情景中的行政外包制

為了更清晰地描述產業扶貧中行政外包制的特征，本文將其與周黎安的“行政外包”進行對比分析。周黎安主要從組織邊界、剩余控制權、激勵機制、官僚規則這幾個方面對“行政外包”與“行政內包”做了區分。他指出行政外包是政府向行政組織邊界之外的主體發包，發包方與承包方基于平等的契約關系展開合作，但承包方不受官僚規則的約束，被排除在仕途之外。從當前產業扶貧的實踐過程來看，我們發現，行政外包制的特征與周黎安的論述存在較大差異，主要體現在組織邊界、權力關系、激勵機制、工作模式和監督控制等方面。

具體來說，產業扶貧中的行政外包制與周黎安提到的行政外包都具有行政體制的委托代理關系、目標激勵以及控制考核等特點，但二者的區別主要表現在：一是組織邊界上，周黎安強調行政外包是政府向行政組織邊界外發包，強調發包方和承包方分屬兩個不同的權威體系，邊界較為明確；產業扶貧中的行政外包制在組織邊界上卻越來越模糊化，發包方與承包方形成結構與行動互嵌的關系格局。二是權力關系上，周黎安的行政發包以發包方與承包方的平等契約關系為基礎，而產業扶貧中的行政外包制表現為發包方政府與承包方企業的不平等契約關系。三是激勵機制上，周黎安強調了行政外包的經濟激勵而將晉升激勵排除在外；產業扶貧中政企互嵌的關系格局則在事實上將行政晉升激勵納入進來，形成政治與市場的雙重激勵。四是工作模式上，以往的外包關系強調國家作為主導控制方對承包方采取分類控制策略，由此造成政權的內卷化趨勢；而產業扶貧中的行政外包制形成了“雙向嵌入”的分工協作模式，政企雙方從游離型向互嵌型關系形態轉變，形成一種合作制組織。五是監督控制上，周黎安指出行政外包不受官僚規則的約束和程序控制，而是附加了很多類官僚的限制性條款；而產業扶貧中的行政外包制恰恰受官僚規則約束和程序控制，同時也包括其他的一些限制性設置，共同構成產業扶貧的程式化監控機制。

“行政外包制”是對周黎安“行政外包”的理論拓展，它是壓力型體制下政府行政任務分解的一種應對方式。面對基層產業扶貧的重任，一些地方政府往往將產業扶貧項目外包給企業，一方面希望能夠避免陷入基層事無巨細的具體事務中，有效降低政府治理成本和治理風險；另一方面通過資源重組強化政企聯動，以此推動轄區經濟發展和行政任務的嵌套落實。在當前的產業扶貧中，許多地方正存在著這樣一種建立在政府和企業之間的“行政外包制”。

三、“行政外包制”的運作機制：“強激勵—弱監控”驅動產業扶貧

產業扶貧中政府通過“行政外包制”與企業形成了復雜的外包關系：一方面政府依靠財政和金融等政策手段來激勵企業進行投資運作，并采取人事保障措施對領創龍頭企業的人員進行激勵，為產業扶貧提供動力；另一方面政府要求企業按照既定合約推進區域內脫貧任務，但產業扶貧受信息約束、監控技術與成本、“精英俘獲”[17]等多重約束，表現出弱監控特質。這形塑了行政外包制獨特的“強激勵—弱監控”機制，即政企外包呈現關系型合約治理、嵌入性分工協作、差異化政策激勵、程式化監督控制等特點，由此構成產業扶貧實踐邏輯。本文根據G省P市Q社區產業扶貧實踐樣態，考察行政外包制的具體運作。

(一)關系型合約治理

作為一種市場化工具，合約規范著經濟行動，對理解現實中諸種制度設計意義重大。受新經濟社會學影響，合約理論被進一步拓展，格蘭諾維特[18]從“嵌入性”視角指出，經濟行動被嵌入到了人際網絡之中，對市場的社會化建構意義重大。麥克內爾和威廉姆森[19]發展了這一觀點，提出了“關系合同”的概念，認為合同只有部分依靠法律，其余部分則依靠嵌入的人格化關系，且受有限理性和機會主義影響，合約會尋求最小成本的治理結構。此外，關系合同的形成還深受政治等因素的影響，合約治理結構的生成與選擇往往既依賴于各種非正式的社會關系網絡，也依賴于國家特定的政策和制度結構。

產業扶貧中地方政府和企業之間形成關系依賴與合約治理格局。從結構上看，這種合約關系被嵌入在特定政策和社會關系網絡之中，形成一體化合約治理結構。具體表現為：第一，依托正式關系的合約設置。2019年G省出臺了《鼓勵支持有關人員到貧困地區領創龍頭企業或合作社助力按時高質量打贏脫貧攻堅戰的實施方案》，該方案將政府主導和市場機制相結合，引導企事業單位中的優秀人員到農村領創龍頭企業或合作社助力脫貧攻堅和鄉村振興(2)事實上，在G省出臺《鼓勵支持有關人員到貧困地區領創龍頭企業或合作社助力按時高質量打贏脫貧攻堅戰的實施方案》之前，就已經存在政府指派企事業單位人員到農村領創龍頭企業的情況，這些企業有一部分屬于政府平臺公司。。市鎮兩級政府負責領創人的推薦和審核工作，再由P市人社局和組織部門牽頭與龍頭企業建立項目外包關系，制定人才需求目錄和設置扶貧崗位。政府與龍頭企業簽訂合約并約定好雙方任務分工、攻堅目標、任務期限、報酬及退出條件等，以明確雙方權利義務，保證項目順利實施。這種依托體制內人員領創龍頭企業承擔國家資源下沉的扶貧模式，構建了新型政企外包關系，使扶貧工作具備了較強的組織能力。第二，依賴非正式關系的合約偏好。除了依托體制內人員領創，政府還積極尋求與社會精英和經濟精英領創的龍頭企業合作。鄉村社會存在著基于血緣和地緣的各種復雜的關系網絡，合約的簽訂與執行往往依賴于這些非正式關系的隱性運作。本地企業與地方政府通常建構起擬親性關系網絡，地方政府也會充分利用干部人脈資源與這些企業建立合約關系[20]。因此，關系發包和屬地發包是行政外包制中最常見的兩種情況，目的是降低市場的不確定性和其他風險。自2017年以來，P市Q社區入駐的7家企業均為本地企業，并與政府官員有長期穩定的合作關系。這種發軔于科層的政府權力嵌入鄉土關系倫理情景，權宜性吸納“關系”“人情”等資源，增強了權力運作的彈性[21]。

(二)嵌入性分工協作

產業扶貧中的政企外包依靠多元目標的嵌入性分工協作，從以往游離型向嵌入型合作關系轉變，形成一種既非市場也非行政的中間形態。政企嵌入性分工協作體現了“雙向嵌入”[22]特征，即企業在制度、資源和政策支持方面嵌入于政府，而政府的政策意志和目標、權力關系則嵌入到企業的運作當中，共同推動政策變現。政企的雙向嵌入內含了政治激勵和市場約束，促進政企形成互惠性交換模式[23]。嵌入性分工使政企發包邊界越來越模糊化。

行政外包制作為一種體制性分工協作，在面臨高度復雜性和不確定性環境下，采取任務嵌入和權力嵌入的雙重整合機制，對政企不同任務進行調節和整合。產業扶貧中政企合作往往以扶貧扶志和技能培訓相結合的形式推進，由政府負責扶貧扶志教育，企業負責技能培訓，實現“能力扶貧”的本質和初衷。自2017年以來，Q社區共組織了7次不同產業的技能培訓，其中包括依托本地資源，由市屬平臺公司經營的核桃產業、刺梨產業，還包括依托引進的外來制造業自帶產業，如電子產品加工(耳機和數據線)、手工編織(藤編)等。這些產業由政企共同負責，政府將扶貧任務嵌入到企業的產業中，同時也為企業提供政策和資源支持。為了增強產業扶貧的組織能力，政府還積極動員企事業單位人員到農村基層領創龍頭企業，積極培育和促進企業的發展，以配合政府的工作。這在客觀上形成“行政吸納服務”的政企關系模式,即強調政府對企業的組織和服務吸納，企業對政府資源依賴的“支持”與“配合”[24]。在培訓方式上采取課堂培訓和實務培訓兩種方式進行，課堂培訓以扶貧扶志為主，實務培訓以專業技能為主。此外業務培訓還設立了專項培訓補貼，由政府和企業共同負擔，以動員“貧困戶”積極參與(Q社區每次組織和動員人數在120人左右，事實上有部分為非貧困戶)。自2017年起，社區每年都有兩到三次的固定培訓計劃，參與的大部分貧困戶年齡在50～60歲之間。不難看出，行政外包制整合了政企資源分散和功能差異問題，形成一種半嵌入性合作[25]。這種嵌入通過任務(行動)和權力(結構)的整合，形塑了一個邊界越來越模糊的政企分工協作形態。

(三)差異化政策激勵

“晉升錦標賽”體制[26]反映的是政府內部官員的激勵機制和行動邏輯，而行政外包制體制面對政府和企業兩個不同主體，其激勵結構的設置變得更加復雜。差異化政策激勵中的“差異化”寓意政治與市場的雙重激勵：一方面行政外包制仍保留晉升錦標賽模式，對基層領創人員采取人事保障政策激勵，激發其行動動力；另一方面，上級政府對基層龍頭企業實行產業政策激勵，為其開拓產業市場提供基礎保障。

行政外包制中，地方政府的差異化政策激勵主要表現在兩個方面：其一，人事保障政策激勵。根據G省《鼓勵支持有關人員到貧困地區領創龍頭企業或合作社助力按時高質量打贏脫貧攻堅戰的實施方案》規定，P市對到農村領創龍頭企業助推產業扶貧和鄉村振興的體制內人員采取基本保障和人事保障相結合的政策。其中，基本保障是指在領創期間保留領創人原有編制崗位、社會保險和工資福利不變，領創人工齡也連續計算，由此解除了領創人的后顧之憂。通常，領創人與龍頭企業會簽署三年協議以完成規定扶貧任務，并由上級政府審核通過后方可提請返回原單位。而人事保障政策主要是對產業扶貧成績優異的領創人，從政治榮譽、選拔任用、職稱評聘、薪酬待遇等政策上進行激勵。對考核為“優秀”的還可獲取龍頭企業或者合作社的股權、獎金等作為獎勵。此外，對非體制內精英或“半體制化”的村干部領創的龍頭企業進行考核，連續兩年考核為“合格”或以上，可按規定報考定向招錄的“基層項目人員”公務員職位，也可以視領創人的學歷、年齡、技術等，對符合事業單位引進條件的可直接推薦，并報市黨委、政府研究同意。顯然，地方政府正是通過精英吸納、組織吸納、職能吸納等方式將多元化精英并入體制內，實現了體制擴容[27]。其二，產業政策激勵。產業扶貧項目外包給企業以后，P市政府綜合運用財政政策和金融政策保障企業順利推進產業扶貧項目實施。通常，財政政策包括政府投資、財政補貼、稅收優惠等，而金融政策是與企業投資密切相關的銀行信貸資源配給，二者配合推進產業政策的實施[28]。如Q社區精品水果產業由市農業農村局投資并流轉土地2101畝，帶動農戶進行股份化經營，政府根據產業項目完成情況再給予企業財政補貼。區別于水果產業的政策激勵模式，2017年以來政府為引進的幾家企業主要提供貼息貸款，幫助其擴大投資規模，吸納更多貧困戶就業。按項目規定，企業每帶動一位貧困戶，銀行就提供4萬元貼息貸款，這也解釋了Q社區為什么會出現非貧困戶也被廣泛動員到基層培訓和手工業制造中來。因此，處于激勵名單中的企業相比其他企業，能夠充分利用“政治關系”獲取更多的項目資源和市場收益。

(四)程式化監督控制

為“完成”上級政府下達的行政任務，下級政府往往形成了一套“以不變應萬變”的固定程序，謂之“程式化”[29]。產業扶貧中政府出于對行政績效、責任規避、職位晉升的考慮，企業則為尋求更多政策支持和市場資源，決定了政府監督控制的程式化行事邏輯。這一邏輯下，政府按照既定規則和程序完成對企業產業扶貧推進的監控，重在扶貧過程的完成而不重視結果是否有效。而且程式化監督控制存在以檢查頻次來確保效果，但程式化的檢查并沒有解決信息不對稱、關系俘獲、形式主義等問題。

產業扶貧中的程式化監督控制體現為三個階段內容：一是合約文本程式化，由P市人社局和組織部負責對各單位推薦的領創人進行考核，并簽訂領創合同，規定領創人的權責。然后對龍頭企業的性質和資質、產業化扶貧方案、預期收益等進行評估。在筆者所調研的Q社區，政府在合同中約定了企業應該履行的社會責任，如企業要對建檔立卡的貧困戶有明顯帶動，覆蓋面要廣及人數要實；企業產業規劃要符合轄區長遠利益，并如期完成扶貧任務，中途不得無故撤銷合同；作為承包方企業在利用國家財政扶貧專項資金時，還須遵循專款專用和報賬制，政府對此有權監督檢查。按照合同方案，政府和企業必須在規定時間內完成合同約定的一系列指定動作，合約文本就構成了產業扶貧初始階段的程式化工作要求。二是任務檢查程式化，政府對企業扶貧任務推進的檢查成為行政外包制的重要組成部分，為了應對上級政府的監督檢查，Q社區入駐企業會同村級組織做了兩方面準備。首先是書面材料的準備，如Q社區從2017年到2019年共制有7本臺賬，承接了來自政府4個部門的7個產業項目，每個項目涉及考核指標多達30項，展示了產業進展和貧困戶帶動情況，確保產業扶貧的規范性與合法性。其次是接待上的準備，根據迎檢需要分為內業組、外業組和向導組三個小組。其中，內業組負責提供匯報材料、迎檢資料和產業扶貧臺賬；外業組負責政策宣傳，提高貧困戶認可度，在檢查期間負責“重點對象”的維穩工作，清除不和諧雜音；向導組負責給檢查組帶路，熟悉轄區產業推進情況，建檔立卡貧困戶帶動情況，回答檢查組相關問題，盡量繞開“難說話”農戶。事實上，在經歷了上級政府(P市政府)多次任務檢查后，Q社區入駐企業和村級組織逐漸摸索出一套固定模式。三是驗收考核程式化，P市政府組織領創考核小組進行年度考核，根據合約量化考核指標，分別對領創人和領創企業進行考核。考核結果分為“優秀”“合格”與“不合格”三個檔次，并在全縣或全鎮范圍通報獎懲，一并納入人事考核機制。考核的具體內容分為業績考核和聲譽考核兩項內容，當領創人和領創企業在兩項考核指標上均達到產業扶貧要求，即為“優秀”，只滿足業績考核的只能算合格，而業績不達標直接判為不合格。產業扶貧的這一程式化考核體系，作為上級黨政部門推行行政任務的控制機制，對產業扶貧主體行為的監督意義有限。

四、“行政外包制”運作的意外后果：政企分利共謀

產業扶貧中的“行政外包制”兼具了科層與市場的雙重理性。項目的執行嵌入在政治生態、市場競爭、鄉土環境及參與各方利益的動態博弈中。周雪光[30]曾將基層政府間政策執行現象概括為“共謀”，而行政外包制的運作邏輯區別于周雪光的政府間“共謀”，它將政府行政事務和企業的經濟發展捆綁在一起，嵌入了政治交易和市場交易的政企分利邏輯，在“強激勵—弱監控”機制下，導致許多意外后果：目標替代、選擇性應付和考核虛化。

其一，產業扶貧中的目標替代。所謂“目標替代”是指產業扶貧項目通過行政外包后，在落地過程中目標發生扭曲，由此出現扶貧偏差。在強激勵作用下，各種扶貧項目成為基層政府完成業績考核和實現領導意志的重要手段。項目進村后產生的利益激勵進一步助長了政企之間的共謀。在關系合同下，因信息不對稱和多次交易的存在，政府和企業會頻繁再締約，企業不斷要求獲取更多政策優惠，在官場競爭動力的疊加下，政府被“套牢”只能選擇加碼跟進，為企業提供資源支持。例如，僅2019年Q社區就申報了多達30個產業項目，包括興建加油站、退耕還林、打造新品水果產業(櫻桃)和養殖業(黑山羊)等，只不過大部分都沉沒了。但在內容競爭、時間壓力等因素下，產業扶貧“大干”“快干”已經成為一種普遍行為，這種重復低效、不計成本的產業現象，有學者稱之為“積極的惰性”[31]。政企間這種利益交換的層層加碼使產業扶貧變得更加復雜，已逐漸脫離了扶貧本質目標。

其二，產業扶貧中的選擇性應付。伴隨目標替代出現的是產業扶貧中的一種非正式組織現象，可概括為“選擇性應付”。一方面應付行為是有選擇而不是無條件的，事實上產業扶貧不會、也不能一概都采取應付的辦法來敷衍行事，它經歷了一個動態選擇的過程。在此過程中，企業會根據收益和成本、基層資源稟賦選擇性承接來自政府的產業扶貧項目，而這又會進一步影響產業創新的形式。通常，來自政府的政策激勵，如人事激勵、財政政策、金融政策等向領創企業傾斜，目的是激發其進行自主創新，提高產業的市場競爭能力與扶貧效果。但囿于基層資源稟賦不足和成本問題，導致許多企業難以進行實質意義上的自主創新，反過來選擇“跟隨創新”[32]的應付形式,表現為產業扶貧“隨大流”和“跟風”特點。在這種模式下，產業扶貧的創新策略轉為追逐短期利益，并發政府尋租行為，不僅政府強激勵下扶貧成效遠未達到預期，還導致政企之間處于一種不良鎖定狀態。如筆者調研時發現，無論是精品水果產業還是手工制造業都難以維持而不得不在各種“爛尾”中草草收場。但貧困戶能夠獲得一年兩個月的業務培訓“收入”(每月1800元)也算完成了扶貧任務。迫于政績需要，政府往往選擇默許接受，以致出現政府、企業和農戶集體化應付行為的鎖定效應。

其三，產業扶貧中的考核虛化。在晉升錦標賽體制下，政企共謀的出現導致形式上的強控制變成了事實上的弱監控、弱懲罰，考核必然虛化。盡管上級政府在合約里通過“行政性”設置框定了企業的運作空間，然而在執行過程中，由于信息約束、監督技術與成本、精英俘獲及市場環境等限制，對企業的控制不免流于形式。且“行政性”設置越多，企業越難形成自主創新，于是基層就出現了唯文本、唯程序、唯數字的不注重效果的程式化監控。更為關鍵的是，根植于“強激勵”扶貧情景中的地方政府和領創人將扶貧競賽嵌入到企業的市場競爭中，不僅加劇了政企共謀，還造成產業扶貧陷入“成本持續走高，收益持續遞減”的怪圈。現實中，不少基層領創人和領創企業采取輪番上馬各種低效產業就是有力佐證。對于企業來說可以繼續獲得稅收優惠、低息貸款、財政補貼等好處，而對基層政府官員和領創人員來說則創造了其晉升的“資本”。

五、結論與討論

文章以“行政外包制”概括了基層產業扶貧實踐。行政外包制的核心內涵在于地方政府通過項目外包方式與企業共同推動扶貧項目下鄉，動員和整合行政與市場資源，使企業成為政府完成行政任務(公共服務)的幫手，從而增強地方政府治理能力。行政外包制是對行政任務的外包，是壓力型體制下一種獨具中國特色的政府行為。其中“行政性”設置是其典型特征，具體表現為組織邊界、權屬關系、工作模式和控制手段的行政屬性。同時，行政外包制的“強激勵—弱監督”機制，驅動政府和企業按照關系型合約治理、嵌入性分工協作、差異化政策激勵、程式化考核管理等，實現產業扶貧項目的落地落實。但在科層與市場雙重理性驅動下，政企之間形成了分利共謀的治理邏輯，導致產業扶貧出現目標替代、選擇性應付、考核虛化等形式主義問題。行政外包制理論可以很好地解釋當前產業扶貧中的政企外包關系，具有獨特內涵和工具性價值。

具體而言，行政外包制的主要理論與現實價值為：其一，作為一種分析框架，行政外包制理論揭示了項目外包中政企互動機制與邏輯，區分和拓展了周黎安“行政外包”的理論內涵。周黎安更傾向于將行政發包界定為政府向行政組織邊界外的主體發包，將官僚規則和晉升激勵排除在外，而產業扶貧中的“行政外包制”理論給我們提供了更為寬泛的視野，呈現出政治和市場的雙重屬性，即行政外包制在組織邊界、權力關系、激勵機制、工作模式和監督控制上并沒有嚴格的界限，而是逐步走向融合，形成一種互嵌性合作的關系形態。其二，行政外包制的具體運用對研究中國農村基層治理邏輯的轉型有所裨益，它有利于揭示基層治理實踐中出現的“分利秩序”“積極的惰性”等現象。當然，行政外包制也蘊含著非常重要的政策意義，中國農村基層產業扶貧應該強調政府與市場的分工協作，政府應加強平臺搭建，不斷完善項目運作的制度和政策環境，同時鼓勵地方政府與企業之間從分利共謀走向公益合作。