認知偏差、威脅建構與美國對中國海洋戰略的政策反應

韓獻棟 王二峰

（1. 中國政法大學，北京100088）

隨著陸地資源的日漸枯竭與海洋開發技術的發展和進步，海洋開發與利用逐漸引起了國際社會的重視，也使人類進入了深度開發和利用海洋的時期。 1992 年聯合國環境與發展大會通過的《21 世紀議程》將海洋列為重要的組成部分。 1994 年11 月，《聯合國海洋法公約》正式生效。 在此背景下，中國政府于1996 年發布了《中國海洋21 世紀議程》，包括戰略和對策、海洋與沿海地區的可持續發展、海洋生物資源保護和可持續利用、海洋環境保護、海洋防災減災，以及國際海洋事務等內容。①“中國海洋21 世紀議程”，中國人大網，2009 年10 月31 日，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/hdbhf/2009-10/31/content_1525058.htm。盡管內容很全面，但《議程》所提出的諸多事項在當時還基本停留在愿景的層次上。 在此之后，中國政府于2003 年編制印發了《全國海洋經濟發展規劃綱要》，認為“加快發展海洋產業，促進海洋經濟發展，對形成國民經濟新的增長點，實現全面建設小康社會目標具有重要意義”。①“國務院關于印發全國海洋經濟發展規劃綱要的通知”，中華人民共和國中央人民政府網站，2003 年5 月9 日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62156.htm。

經過“十一五”（2006—2010 年）期間的探索，2010 年10 月召開的中共十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》（下文簡稱《建議》）比較清晰地闡釋了發展海洋經濟的思路，規劃了中國海洋戰略的基本內容。 《建議》提出“發展海洋經濟，堅持陸海統籌，制定和實施海洋發展戰略，提高海洋開發、控制、綜合管理能力。科學規劃海洋經濟發展，發展海洋油氣、運輸、漁業等產業，合理開發利用海洋資源，加強漁港建設，保護海島、海岸帶和海洋生態環境。 保障海上通道安全，維護我國海洋權益”。②“中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議”，新華網，2010 年10 月27 日，http://www.gov.cn/jrzg/2010-10/27/content_1731694_2.htm。在此基礎上，繼2012 年中共十八大明確提出發展“海洋強國”這一戰略目標之后，2017 年召開的中共十九大又進一步提出了“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”的目標。 至此，現階段中國海洋戰略的內容和目標基本清晰。

在這一戰略目標的指引下，中國海洋經濟的發展取得了實質性進展。 據自然資源部的初步核算，2018 年中國海洋生產總值為83 415 億元，年增長率達到6.7%，對國內生產總值的貢獻率接近10%。③李海：“2018 年中國海洋經濟統計公報”，《中國海洋報》，2019 年 4 月 12 日， http://www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/201904/t20190412_2405025.html。與此同時，經過二十年的發展，中國的海上實力也取得了顯著增長。④David C. Gompert，“Sea Power and American Interests in the Western Pacific”， RAND， https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR151.html，訪問時間：2020 年10 月7 日。目前，中國軍事防務開支僅次于美國，在海洋力量方面，中國海軍也逐漸具備了由“近海”走向“遠海”的海洋能力。

從內容上看，中國的海洋戰略是一項綜合性議程，其基本框架可以概括為“一個目標、四個支撐”。 一個目標即“建設海洋強國”，四個支撐即“發展海洋經濟、創新海洋科技、保護海洋生態、維護海洋權益”。 而發展海洋經濟是這一戰略的核心內容。 在發展理念上，中國的海洋戰略則建立在和平與發展的目標導向之上。⑤葛紅亮：“中國‘海洋強國’戰略：觀念、基礎與方法論”，《亞太安全與海洋研究》，2017 年第4 期，第56 頁。中共十九大在提議加快建設海洋強國目標的同時，還提出了推動構建“海洋命運共同體”的發展理念。⑥習近平：“堅持和平發展道路，推動構建人類命運共同體”，新華網，2017 年10 月18 日，http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1018/c414305-29594530.html。2019 年7 月發布的《新時代的中國國防》白皮書也明確指出，中國的社會主義性質、走和平發展道路的戰略抉擇、獨立自主的和平外交政策、“以和為貴”的戰略文化傳統，決定了中國始終不渝奉行防御性的海洋戰略。⑦“新時代的中國國防白皮書”，新華網，2019 年7 月24日，http://www.mod.gov.cn/info/2019 - 07/24/content_4846890.htm。同時，中國還沒有制定全球海洋戰略的沖動和現實依托，⑧張一飛：“中國周邊海洋外交分析”，《江南社會學院學報》，2017 年第2 期，第13 頁。對于海洋主權之爭和海洋利益糾紛，中國也極力尋求與相關當事國通過外交談判與磋商，以和平方式予以解決。⑨石秋峰、王傳劍：“美國強化南海航行自由的邏輯及其批判性分析”，《亞太安全與海洋研究》，2018 年第4 期，第82 頁。

然而，面對中國海上力量的不斷壯大，美國戰略界依舊焦慮和擔憂。 美國的海軍力量超過世界其他主要大國海軍力量之和，⑩“Military Expenditure by Country in Constant 1988-2018 SIPRI 2019”， SIPRI， 2019， https://www.sipri.org/sites/default/files/Data%20for%20all%20countries%20from%201988%E2%80%932018%20in%20constant%20%282017%29%20USD%20%28pdf%29.pdf，訪問時間：2020 年5 月24 日。相比之下，中國的經濟實力轉化為軍事實力仍需較長時間，武器技術還比較落后，作戰經驗和作戰能力十分有限，軍事能力只是美國的10 ～20%，?Chad Manske，“Unrivaled： Why America Will Remain the World’s Sole Superpower”， Air University（AU）， January 24， 2020，https://www.airuniversity.af.edu/SSQ/Book-Reviews/Article/2065670/unrivaled-why-america-will-remain-the-worlds-sole-superpower/.但美國戰略界①所謂美國戰略界，主要是指由美國政府相關部門內長期從事實際工作的中高級業務官員及智庫中長期關注和研究美國東亞太平洋戰略與安全問題的專家組成的一個群體。 相關政府部門主要包括國防部、國務院和中情局等。 相關智庫主要包括戰略與國際研究中心、傳統基金會、卡耐基國際和平研究所等。仍然認為中國海軍由“近海”走向“遠海”的行為在“擠壓美國在亞太地區的活動空間，挑戰著美國主導的海洋秩序，甚至威脅到美國的海上霸主地位”，②See “Indo-Pacific Strategy Report： Preparedness， Partnerships， and Promoting a Networked Region”， U.S. Deparment of Defense， June 1， 2019， pp.7-9， https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/- 1/- 1/1/DEPARTMENT - OF - DEFENSE -INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF； Gina Harkins，“7 Things to Know about the Pentagon’s New Plan for a 500-Ship Navy Fleet”，Military News，October 7，2020，https://www. military.com/daily-news/2020/10/07/5-things-know-about-pentagons-new-plan-500-ship-navy-fleet.html.因而不斷加大對中國向海發展的打壓力度，致使中美間的海上“安全困境”日漸加深。 特朗普政府上臺后，更是將中國明確定義為“戰略競爭對手”，加大了對華遏制力度，從而使雙方在南海問題、臺海問題的海上較量和摩擦不斷增多，不僅加速了中美關系的惡化，還大大加劇了亞太地區海上安全局勢走向的不確定性。

對于中國海洋戰略與海上力量的發展，擁有絕對海上力量優勢的美國為何充滿抵觸心理？ 從既有文獻來看，國內外學術界主要從結構現實主義、③參見［美］陸伯彬：“中國海軍的崛起：從區域性海軍力量到全球性海軍力量？”，《國際安全研究》，2016 年第1 期，第13 頁；楊震、杜彬偉：“基于海權視角：航空母艦對中國海軍轉型的推動作用”，《太平洋學報》，2013 年第3 期，第68 頁；Alexander Kamberov， “China’s Power Quest：Changing the World Order”，Harvard International Review， Vol. 35， No. 3， 2014， pp. 7-8； Lowell Dittmer and Mikael Weissmann，“China’ s Maritime Embroilments”， Asian Survey， Vol. 55， No. 3， 2015， p. 448.地緣戰略博弈、④參見祁懷高：“中美在西太平洋的海權博弈及影響”，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2019 年第3 期，第5 頁；鄭義煒：“陸海復合型中國‘海洋強國’戰略分析”，《東北亞論壇》，2018 年第2 期，第76-90 頁；Robert S. Ross，“Nationalism， Geopolitics and Naval Expansionism： From the Nineteenth Century to the Rise of China”， Naval War College Review， Vol. 71， No. 4，2018， pp. 10-44；Robert S. Ross，“The Geography of the Peace：East Asia in the Twenty-First Century”， International Security， Vol. 23， No. 4，1999， pp.81-118.國家戰略和利益護持的視角⑤參見張文木：“海權：中美戰略利益矛盾的焦點”，《學習月刊》，2004 年第3 期，第24 頁；何奇松：“中美海洋安全觀視角下的海洋安全博弈”，《太平洋學報》，2019 年第9 期，第47-55 頁；鄭義煒：“陸海復合特征下中國海洋戰略的轉型——兼論美國地緣戰略的影響”，《當代世界與社會主義》，2017 年第5 期，第175 頁。來探討中美海上互動關系，解讀中美海上沖突的形成以及未來中美亞太海上博弈的發展趨勢。 客觀的物質要素雖然是造成安全困境的深層根源，但并不是構成中美海上安全困境的唯一因素。 主觀的心理要素對安全困境具有弱化和強化功能，⑥朱翠萍、［美］科林·弗林特：“‘安全困境’與印度對華戰略邏輯”，《當代亞太》，2019 年第6 期，第26 頁。客觀的正面認知會避免和消解安全困境的發生，主觀的負面認知則會夸大威脅程度，進而強化雙方的安全困境。 從這個角度看，既有研究在一定程度上忽略了心理認知和威脅建構等因素在中美海上安全困境形成過程中所發揮的作用。

鑒于此，本文以美國對中國海洋戰略的心理認知為切入點，沿著“認知偏差—威脅建構—政策反應”這一路徑，剖析美國對中國海洋戰略如何從“選擇性認知”到“威脅建構”，進而傳導至實際政策的出臺，形成這一頗為閉合的邏輯鏈條的。

中美關系是當今世界最主要的雙邊關系之一。 海洋戰略領域是中美戰略關系的重要組成部分，也是雙方戰略“碰觸與對撞”的前沿地帶。理解美國對中國海洋戰略的認知及其政策反應，有助于制定合理的回應政策，有助于構建健康、理性的中美海洋合作關系，具有重大的現實意義。

一、認知偏差：美國對中國海洋戰略的“選擇性認知”

對于中國的海洋戰略，美國戰略界從中國海上力量的發展、海上行動、戰略意圖與發展理念等方面進行了觀測和解讀，基本反映了美國的整體認知。

美國戰略界普遍關注中國海上軍事力量的增長，并認為中國海上軍事實力的增長將會加劇亞太乃至世界范圍內的安全動蕩。 通過解讀中國2015 年的國防白皮書，不少美國專家認為中國的海洋戰略思想已經發生轉變，促使中國的海上力量以極快的速度發展。①See Sarah Quan， China’s Maritime Grand Strategy， Brigham Young University， 2019， pp.1- 10； Anthony H. Cordesman and Joseph Kendall， “Estimates of Chinese Military Spending”， Center for Strategic and International Studies， September 28， 2016， pp.7-11，https://www.csis.org/analysis/estimates-chinese-military-spending.美國美中經濟與安全審查委員會（U.S. -China Economic and Security Review Commission）2019 年向國會提交的國家戰略研究報告認為，在過去的二十年間，中國國防開支增長近八倍，其規模和增長率“遠遠超過印太地區其他任何國家，尤其是當前中國正在發展的現代化核武庫及導彈運載系統，其現有的軍事力量已經達到世界大戰以來的最大規模，北京正朝著實現‘世界一流’軍隊的目標邁進”。②“2019 Annual Report”， USCC， 2019， https://www. uscc.gov/sites/default/files/2019-11/Chapter%204%20Section % 201%20-%20Beijing%E2%80%99s%20%E2%80%9CWorld-Class%E2%80%9D%20Military%20Goal.pdf，訪問時間：2020 年5 月24 日。該報告還提出，在發展海軍力量方面，“中國近年來一直專注于擴大海軍并投資航母，預計在未來15 年內中國將建造數艘航母”。③“USCC 2017 Annual Report”， USCC，2017， https://www.uscc. gov/sites/default/files/annual_reports/2017_Annual_Report_to_Congress.pdf，訪問時間：2020 年5 月24 日。美國波士頓學院政治學系教授陸伯彬（Robert Ross）認為，“中國的地緣政治條件、充足的財力、科技資源和戰略條件足以支撐其建設一支‘強大海軍’，從而對美國在東亞的海上安全構成越來越大的挑戰”，他甚至還推測，“中國的現代化海軍規模將在十年內超越美國，或者與美國海軍力量相匹敵，對未來全球海洋秩序產生巨大影響”。 而伴隨著中國海軍的崛起，“東亞地區將極其不穩定，甚至會導致歐亞大陸大范圍安全動蕩”。④［美］陸伯彬，趙雪丹譯：“中國海軍的崛起：從區域性海軍力量到全球性海軍力量？”，《國際安全研究》，2016 年第1 期，第13 頁。美國國防大學中國軍事事務研究中心主任菲利普·桑德斯（Phillip C.Saunders）則質疑中國國防預算的透明度，認為美國國防部在向國會提交軍力報告時“應將中國的預算數字增加25%”。⑤同②。但是，也有部分專家持相反的看法，如馬歇爾·貝爾（Marshall Beier）就認為，海上軍事力量不應該以艦船“數量”為唯一的衡量指標，更為重要的是“質量”，即海軍素質和技術含量，并認為中國的海軍能力被嚴重高估了。⑥James Douglas， “Defensive Realism and China Maritime Strategy”， Victoria University of Wellington， 2012， p.15， http://researcharchive.vuw.ac.nz/xmlui/bitstream/handle/10063/2511/thesis.pdf，訪問時間：2020 年5 月24 日。馬歇爾的評估無疑是符合實際狀況的，陸伯彬與美中經濟安全審查委員會專家的評估明顯偏離了中國的實際。

針對中國的海上行動，雖然美國國內也有觀點認為中國的海上力量發展和海上行動實質上是防御性的，并不像想象的那么具有威脅性。⑦同⑥，第11 頁。但是，隨著近年來中美海上實力差距的逐漸縮小，中國“海上威脅論”的認知仍成為主流。美國戰略界時刻監測著中國海外基地的建設狀況、南海問題的政策動向及海島的開發和建設情況，認為中國正在通過投資海外港口建設，“謀求在海外建立軍事基地”。 美中經濟與安全評估委員會發布的報告明確表示，中國近年來向海發展更加積極主動，其中包括“在南海的島礁建設和作為海外貿易中轉基地的港口建設。”⑧“2017 Annual Report”， USCC， 2017， https://www.uscc.gov/sites/default/files/annual_reports/2017_Annual_Report_to_Congress.pdf，訪問時間：2020 年5 月24 日。

美國將中國的海外港口補給基地建設視為“塑造地緣優勢”。 2018 年6 月，美國海軍陸戰隊司令羅伯特·內勒（Robert B. Neller）就公開表示“中國正在下圍棋，并且已經在南太平洋地區部署了許多棋子，以謀取地緣戰略上的影響力”。⑨Stephen M. Walt，“The End of the American Era”，The National Interest， No. 116， Nov/Dec， 2011， p.14， https://www. jstor.org/stable/42896410？ Search=yes&resultItemClick=true&searchText=The + End + of + the + American + Era&searchUri =% 2Faction%2FdoBasicSearch% 3FQuery% 3DThe% 2BEnd% 2Bof% 2Bthe%2BAmerican%2BEra%26acc%3Don%26wc%3Don%26fc%3Doff%26group%3Dnone&ab_segments = 0%2Fbasic_SYC-5187_SYC-5188%2F5188&refreqid=fastly-default%3Ad1fee272916c9a48ae2ee 735bc49dddc&seq=1#metadata_info_tab_contents，訪問時間：2000年10 月9 日。“中國海軍強大后會像十九世紀的美國那樣，需求掌控制海權”。①Cynthia Watson， “China’s Military Power Projection and U.S. National Interests”， USCC， February 20， 2020， https://www.uscc.gov/sites/default/files/Watson _ Written% 20Testimony.pdf.持這種觀點的美國學者還包括約翰·霍普金斯大學國際問題研究院高級研究員大衛·蘭普頓（David Lampton）、布魯金斯學會高級研究員羅伯特·卡根（Robert Kagan），他們認為中國在世界上的聲音越來越大，影響越來越深遠，姿態也越來越自信。②［美］加里·J·斯密特主編，韓凝、黃娟、代兵譯：《中國崛起：美國未來的競爭與挑戰》，新華出版社，2016 年版，第13 頁。中國在南海正常的島礁建設被解讀為“軍事擴張”，海外貿易基地的建設被解讀為“塑造地緣優勢”。 美國戰略界對中國正常的海上與海外的活動進行了極為歪曲的解讀。

關于中國海洋戰略的意圖，雖然有意見認為中國發展海洋戰略并非追求海洋霸權，而是追求經濟利益，如亞當·麥克唐納（Adam P.MacDonald）就認為，新興的國內力量和不斷變化的國際環境是中國擴大參與海洋的動力，其目的是追求經濟繁榮。③Adam P. MacDonald， “China’s Maritime Strategy： A Prolonged Period of Formulation”， Canadian Naval Review， Vol. 8，No.4， 2013， p.10.甚至陸伯彬（Robert S.Ross）也認為，推動中國海軍發展的驅動力是“民族主義”而非“安全”，④Robert S. Ross， “China’ s Naval Nationalism： Sources，Prospects， and the U.S. Response”， International Security， Vol. 34，No. 2， 2009， p.46.但更多的專家則從政治現實主義視角出發進行解讀。 他們將中國定義為“修正主義國家”，視中國為最大的挑戰者和國際秩序的破壞者。 當前美國國內的主流觀點認為，“即使中國不謀求全球的霸權地位，也會塑造亞太至印度洋的地區主導地位，無論是前者還是后者，都會對美國的海洋輻射范圍和自由航行空間產生擠壓”。⑤“2019 Annual Report”， USCC， 2019， https://www. uscc.gov/sites/default/files/2019-11/Chapter%204%20Section%201%20-%20Beijing%E2%80%99s%20%E2%80%9CWorld-Class%E2%80%9D%20Military%20Goal.pdf，訪問時間：2020 年5 月24 日。在米爾斯海默（John Mearsheimer）和羅納德·歐洛克（Ronald O’Rourke）看來，中國日益增長的軍事實力直接或間接影響著美國及其盟友的權益。 他們將中國的海上經濟行為政治化和軍事化，視中國的“21 世紀海上絲綢之路”為“掠奪式經濟”，將中國在南海實行的政策視為“門羅主義”的翻版，將中國海外港口的建立視為謀求霸權的“珍珠鏈”。⑥See Leszek Buszynski，“Chinese Naval Strategy”，Institute for Regional Security， Vol. 8， No. 2， 2012， pp. 19-32； Ronald O’Rourke，“Some Options for the Navy”， Naval War College Review，Vol. 63， No. 4， 2010， pp. 24-37.軍事現實主義的觀察透鏡不但使美國戰略界對中國的海上行為進行了歪曲的解讀，而且還對中國海洋戰略的意圖進行了無端的臆想和猜測。

在中國海上力量的發展理念方面，雖然有部分美國學者關注其防御性和非傳統安全問題的應對性，如凱瑟琳·莫頓（Katherine Morton）就認為中國受歷史使命的推動，追求建立一個與其大國地位相一致的海上強國，中國領導人采取混合策略，在力求平衡國家利益的同時，主張采取務實的行動與鄰國，尤其是美國建立合作關系，并非追求海上霸權，而且也沒有確鑿的證據表明中國領導人有意建立以中國為中心的東亞海洋秩序。 中國之所以制定“反介入/區域拒讓”（A2/AD）的“海上防御”策略是擔心美國及其盟友進行戰略封鎖，因此，中國將注意力集中在防止外國部隊進入包括臺灣海峽在內的中國近海。⑦Katherine Morton， “China’s Ambition in the South China Sea： Is a Legitimate Maritime Order Possible？”， International Affairs，Vol.92， No.4， 2016， p.910.加貝·柯林斯（Gabe Collins）和安德魯·埃里克森（Andrew Erickson）也認為，中國的海洋戰略轉型可能激勵中國與其他海軍合作，對抗非傳統安全威脅。⑧Andrew S. Erickson，“America’s Security Role in the South China Sea”， Naval War College Review， Vol. 69， No. 1， 2016， pp.7-21.但是，也有學者質疑這種防御性戰略的持久性，如布熱津斯基（Brzezinski）就認為，美國在遠東地區面臨的“威脅”主要來自中國。⑨［美］茲比格紐·布熱津斯基著，中國國際問題研究所譯：《大棋局：美國首要地位及其地緣戰略》，上海人民出版社，2007 年版，第40-46 頁。阿什利·特里斯（Ashley J. Tellis）也認為，中國正在通過特定的話語體系隱藏自己的實力，通過短時期釋放的友善信號獲得長足的和平發展時間。①［美］加里·J·斯密特主編，韓凝、黃娟、代兵譯：《中國的崛起：美國未來的競爭與挑戰》，新華出版社，2016 年版，第35-45 頁。同時，美國戰略界也對中國海洋戰略的“和平發展”理念持懷疑態度，認為中國的海洋戰略具有“進攻性”和“排他性”，他們將中國的“海洋命運共同體”與“21世紀海上絲綢之路”視為中國的聲望戰略（Prestige Strategy）。②Robert S. Ross，“Chinese Nationalism and Its Discontents”，The National Interest， No.116， Nov/Dec， 2011， p. 47.美中經濟與安全審查委員會報告認為，在過去的二十年間，中國人民解放軍擴大參與境外人道主義援助和救災任務，其目的是“樹立良好的中國形象并提高人民解放軍的作戰能力，樹立在國際體系中‘負責任的利益相關者’形象”。③Matthew Southerland， “The Chinese Military’s Role in Overseas Humanitarian Assistance and Disaster Relief：Contributions and Concerns”， U.S. -China Economic and Security Review Commission，July 11， 2019， pp.1-2， https://www.uscc.gov/sites/default/files/Research/USCC%20Staff%20Report_The%20Chinese%20Military%E2% 80% 99s% 20Role% 20in% 20Overseas% 20Humanitarian%20Assistance%20and%20Disaster%20Relief_7.11.19.pdf.“中國通過模糊的言辭增加軍事效益，使其既達到‘擴大主權’的目的，又整體上‘保持和平’，這樣不僅能在國內贏得公眾的擁護，提高執政合法性，還能在世界舞臺上提高大國威望和負責任的大國形象。”④同③，第3 頁。

如上所述，美國基于自身建立海洋霸權的歷史經驗和軍事現實主義的理論透鏡，對中國的海洋戰略從力量到行為，再到意圖和理念幾乎進行了全方位的夸大解讀和歪曲闡釋。 但是，海洋戰略是指與國家海上利益相關的國家力量所有方面的中長期發展方向與規劃，它是一個不斷發展變化的概念。 現代意義上的海洋戰略包括商業貿易的安全與保護，漁業，專屬經濟區的開發、保護、調節和防御，海防，國境安全，近海島嶼的保護，地區和全球層面海洋、海洋上空與海底利用等在內的關注和參與活動。⑤John B Hattendorf， “What Is a Maritime Strategy？”， Sea-Power Center-Australia， October 2013， p.7， https://navyvic.net/news/documents/Soundings_1.pdf.自二十世紀九十年代中后期開始發展的中國海洋戰略是一項以發展藍色經濟為中心，包括海洋資源開發、海洋生態環境保護，以及海洋權益維護的綜合性議程。 然而，在對中國海洋戰略的認識上，美國戰略界明顯出現了“選擇性認知”，這主要集中在中國的海洋安全戰略方面，關注點主要聚集于中國海軍力量的增長及其活動上，并將其擴展解讀為中國海洋戰略的全部，從而形成了認知上的偏差乃至錯誤認知。

美國針對中國海洋戰略的這種“選擇性認知”之所以成為主流，主要是以下原因所致：其一，源于國際體系的無政府狀態和國家意圖的不確定性。 在一個自助的國際體系內，當某行為體的經濟和軍事實力增強而有打破既有平衡之勢時，必然引起他國的不適。⑥崔建樹：“戰略研究、安全研究與和平研究——概念內涵、研究范式與學科議題”，《世界經濟與政治論壇》，2018 年第5 期，第100 頁。由于戰略意圖的不確定性，一國為了確保自己的絕對安全和國家利益不受威脅，往往將對手的戰略意圖做最壞打算，進而以對方的進攻意圖為標準，選擇更勝一籌的戰略和戰術措施，以備不時之需。這就導致決策者在不確定的國際條件下很容易發生錯誤知覺（mis-perception），并且大多數的錯誤知覺往往會夸大對方的敵意，將對方視為具有進攻意圖的對手，⑦封永平著：《大國崛起困境的超越：認同建構與變遷》，中國社會科學出版社，2009 年版，第85 頁。從而導致真實實力和意圖與認知實力和意圖之間存在部分或整體不相符的現象。 其二，中美戰略競爭大背景下產生的誘發定勢（evoked set）。 面對中國海上力量的發展和海上影響力的提高，尤其是中美海上軍事實力差距的縮小，美國對華的威脅感知越發強烈，美國戰略界對中國海洋戰略的認知發生轉向，逐漸從“客觀理性”向“主觀感性”的軌道上偏離，疑華、恐華情緒高漲。 在這種誘發定勢的影響下，對中國海洋戰略的理性認知成分越來越少。 其三，歷史因素作用下的“固有認知”和“刻板效應”。 歷史經驗也可以是沉重的負擔，它會使人們簡單機械地將現實與歷史相比，結果就會錯誤地認識現實。⑧［美］羅伯特·杰維斯著，秦亞青譯：《國際政治中的知覺與錯誤知覺》，上海人民出版社，2015 年版，第9 頁。海權爭霸的歷史、新舊海上霸主的交替往往伴隨著沖突和戰爭等歷史事實，使美國形成了根深蒂固的思維習慣，他們認為當前中美海上力量正按照當年英國與德國、繼而美國與日本那樣的方式發展，雖然中美兩國還沒有像英德那樣陷入一場不斷升級的海軍軍備競賽，但雙方海上競爭的邏輯是明顯的，那就是“一方的一舉一動就會觸動對方的反制”等。①David C. Gompert， “Sea Power and American Interests in the Western Pacific”，RAND Corporation，2013，p.70，https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR151.html，訪問時間：2020 年10月7 日。此外，美國海軍及其戰略界對自身利益的追逐也是一個重要的原因。

二、認知偏差下的威脅建構

隨著中美關系的惡化，美國國內對中國正面而客觀的認知逐漸被邊緣化，美國戰略界和學術界對中國海洋戰略的主流認知存在巨大的偏差和負面情緒，并在此基礎上構建著所謂的中國海洋戰略對美國的“威脅”。

第一，美國認為中國的向海發展將對其以“航行自由”為核心的海上安全戰略構成“挑戰”。 美國的“航行自由”源自海洋自由為原則的習慣國際法，其核心是海洋通道的通行無阻和公海的航行自由。 “航行自由”與強大的海上實力是美國主導海洋秩序的法理與力量支撐，是其長期追求的一項海洋秩序原則。 在美國看來，超出12 海里的領海主張、所有阻礙在美國認定為公海走廊的水域中航行的主張、所有要求軍艦事先通告或以任何形式限制軍艦通過的主張，以及一些基線的劃定和歷史性水灣或水域的主張都是過度的海洋主張，美國海軍和空軍將會進行有計劃的演習、穿行和飛越，以宣示美國的權利。②“U.S. Department of Defense Freedom of Navigation （FON）Program”， U.S. Department of Defense，February 28，2017，https： / /policy. defense.gov/Portals/11/DoD%20FON%20Program%20Summary%2016.pdf？ ver=2017-03-03-141350-380.因此，美國所主張的“航行自由”政策具有歷史延續性，實施區域具有全球范圍的普遍性。

然而，在人類歷史上最廣泛、最全面、最有影響的管理和規范海洋活動的國際公約——《聯合國海洋法公約》生效后，美國仍游離于此《公約》之外，依舊按照習慣法，主張其“航行自由”的合理合法性，它的主要考慮就是使其海外軍事部署不受他國海洋權利要求的約束，至少將約束降至最低。③牟文富：“美國在《聯合國海洋法公約》之外塑造海洋秩序的戰略”，《中國海洋法學評論》，2014 年第2 期，第213 頁。《聯合國海洋法公約》生效兩年之后的1996 年，中國批準了該《公約》。 在此前后，中國加強了涉海法律法規建設，陸續制定并頒布了相關法律法規，并發表了相關的政策聲明。④中國分別于1992 年、1996 年和1998 年制定并頒布了《領海與毗連區法》《涉外海洋科學研究管理規定》《專屬經濟區與大陸架法》等法律法規。 1996 年發布了《關于中華人民共和國領海基線的聲明》，宣布了中國大陸領海的部分基線和西沙群島的領海基線。 2012 年發布了《關于釣魚島及其附屬島嶼領海基線的聲明》，宣布了中國釣魚島及其附屬島嶼的領海基線。 隨后，中國又分別在2013 年和2016 年劃設了東海防空識別區，修訂了1984 年頒布的《中國海上交通安全法》。前述舉措及自2015 年前后開始的南海島礁建設都是中國在主權范圍內根據形勢發展的需要而進行的國家建設行為。 然而，在美國看來，中國的這些舉措和行為則“有礙于”其“航行自由”行動。

中美兩國對專屬經濟區內的“航行自由”和“飛越自由”的適用性和解釋、對中國基于歷史性權利劃定的九段線的性質都存在較大分歧。其中，為了不受束縛，美國主張更寬泛的“航行自由”，⑤劉琳：“美國在南海的‘航行自由行動’探析”，《當代美國評論》，2018 年第1 期，第87 頁。并提出了“國際公域”概念，它將中國專屬經濟區內的去軍事化、直線基線劃分規定及防空識別區內事先通報的規則都視為“過度的海洋主張”。 而中國則反對美國借“自由航行”之名，行不受國際法約束的自由橫行之實，尤其反對美國對中國島礁建設進行干擾和破壞、大搞軍事測量和情報搜集等侵犯中國主權的行為。⑥何奇松：“中美海洋安全觀視角的海洋安全博弈”，《太平洋學報》，2019 年第9 期，第57 頁。面對中國日益增強的海洋軍事能力和維權行為，美國擔心中國海上力量強大后，“過度的海洋主張和強勢的海洋行動會擴大領海的管轄范圍，進而阻礙美國在南海和東海地區的‘航行自由’行動，甚至擔心在軍事危機爆發時期，中國會控制海上通道，阻遏美國在關鍵海域的軍事投放和活動空間”。①“Indo-Pacific Strategy Report： Preparedness， Partnerships，and Promoting a Networked Region”， U.S. Department of Defense，June 1，2019， https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/- 1/1/DEPARTMENT - OF - DEFENSE - INDO - PACIFIC -STRATEGY-REPORT-2019.PDF.因此，南海近年來成為美國“航行自由行動”的重點區域。

雖然美國也自稱不接受任何威脅或削弱以規則為基礎的國際秩序的政策或行為。②同①。但在“航行自由”問題上，美國所謂的“規則”實際建立在其不受任何約束的“航行自由”慣例的基礎之上，而不是以國際社會普遍公認的國際法為基礎。 當中國依據國際法原則行使主權時，美國便認為“阻礙”了其“航行自由行動”，尤其是中國海上力量有所發展的時候，美國認為“中國的海上力量正在改變著地區海洋格局”，認為“中國的崛起對美國造成體系壓力并威脅到美國的海上霸主地位”，認為“中國最終會與美國爭奪海洋水域的管轄權、海洋資源的歸屬權及海洋通道的控制權等”。③See Chad Sbragia，“China’s Military Power Projection and U.S. National Interests”， The U.S. -China Economic and Security Review Commission， February 20， 2020， p.4， https://www. uscc.gov/sites/default/files/Sbragia_Written%20Testimony_0.pdf； Cynthia Watson， “China’s Military Power Projection and U.S. National Interests”， USCC， February 20， 2020， https://www.uscc.gov/sites/default/files/Watson_Written%20Testimony.pdf.不難看出，美國海軍不斷加大在中國南海巡航的頻度和規模，其主要目的就是彰顯所謂的“航行自由”慣例的合法性與延續性，將美國的“航行模式”和“航行規則”常態化，進而弱化中國在南海地區海上行動帶來的實際和法律上的影響。

第二，美國認為中國海洋戰略的發展會“抵消”其海上影響力，乃至“動搖”其海上霸主地位。 長期以來，美國憑借壓倒性的經濟和軍事實力，一方面，長期享受著霸權地位帶來的經濟、政治和軍事利益；另一方面，也通過提供公共產品獲得廣泛的國際影響力，即所謂霸權光環附帶的榮耀、尊重和威信。 考察美國海洋戰略的發展過程可以發現，一直以來，美國是不區分海洋戰略和海軍戰略的。 在美國看來，海洋戰略的主要關注點是軍事要素，即通過使用武力控制海洋中的人類活動，其主要組成部分就是針對反對者確立控制，然后使用控制，從而為實現更廣泛的海洋政策目標作出貢獻。④John B Hattendorf， “What Is a Maritime Strategy？”， Sea-Power Center-Australia， October 2013， p.7， https://navyvic.net/news/documents/Soundings_1.pdf.

近年來，隨著“21 世紀海上絲綢之路”倡議和“海洋命運共同體”理念的提出，中國海軍積極參與了沿線海域的安全護航、維和及人道主義援助等海上非傳統安全領域的國際合作，提供了公共產品，從而獲得了國際輿論贊譽。 尤其通過“21 世紀海上絲綢之路”建設，中國加強了與沿線國家的全方位合作，不但使眾多國家在經濟上受益，而且還增進了彼此間的互信，改善了國家間關系，甚至與中國存在領土爭端的國家與中國的緊張關系也逐漸緩和。 對此，美國卻認為中國正在通過經濟利益“籠絡”他國，擔心中國海上影響力的提高，尤其是中國聲勢浩大的海上經濟建設和人道主義援助，長此以往會“侵蝕”美國霸權的影響力。⑤“2019 Annual Report”， USCC， 2019， https://www. uscc.gov/sites/default/files/2019-11/Chapter%204%20Section%201%20-%20Beijing%E2%80%99s%20%E2%80%9CWorld-Class%E2%80%9D%20Military%20Goal.pdf，訪問時間：2020 年5 月24 日。

冷戰后，美國戰勝蘇聯成為世界霸主，其海上霸主優勢是美國經濟增長和世界霸權的重要戰略支撐，美國不允許任何一個國家挑戰其海洋霸主地位，通過設定主要假想敵，迫使自身制定戰爭計劃，進而爭取海軍建設資源，這已經成為美國海軍建設的傳統。⑥陳永：“假想敵與美國海軍建設”，《世界經濟與政治》，2017 年第12 期，第75 頁。因此，美國把防止出現類似蘇聯那樣能與美國抗衡的國家和國家集團作為全球戰略的核心打擊目標。 而由于“重陸輕海”的歷史傳統，中國海軍起步晚、裝備差，因而原不在美國認定的“威脅”名單之中。 但經過二十多年的發展，中國的海上力量和海軍建設取得了重要進展。 在美國看來，中國海軍武器裝備的現代化進程，正在打破中美之間的海上力量平衡，當代中國海權戰略路線正朝著馬漢海權論的“商業—基地—艦隊”三段式戰略邁進。①劉新華：“美國學術界關于中國海權問題的研究”，《美國研究》，2014 年第2 期，第89-90 頁。中國海軍的活動范圍“不僅僅局限于中國沿海地區，而且已經開始沖破第一島鏈向外擴展，關注重心逐漸從‘近海’轉移到‘公海’”。②“2017 Annual Report”， USCC， 2017， https://www. uscc.gov/sites/default/files/annual_reports/2017_Annual_Report_to_Congress.pdf，訪問時間：2020 年5 月24 日。美國戰略界普遍認為，“中國軍事力量的強大意味著具備了挑戰美國霸權地位的物質基礎，中國近年來在亞太地區的做法已經危及美國在亞太地區的勢力范圍，并且中國正試圖通過壯大軍事力量支配整個東亞地區，獲取與美國同等的國際聲望和國際地位”。③Chad Peltier， “China’s Military Power Projection and U.S.National Interests”， The U.S. -China Economic and Security Review Commission， February 20， 2020， p.10， https://www.uscc.gov/sites/default/files/Peltier_Written%20Testimony.pdf.美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）就公開宣稱，中國正在南海地區建設“海上帝國”，④Michael R. Pompeo， “U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”， U.S. Department of State， July 13， 2020， https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-thesouth-china-sea.前國防部部長羅伯特·蓋茨（Robert Gates）也曾公開表示中國的軍事力量，尤其是海軍的發展，正在沖銷美國的海上優勢，一定程度上會“阻斷”美國海上力量的投放能力，⑤“Indo-Pacific Strategy Report： Preparedness， Partnerships，and Promoting a Networked Region”， U. S. Department of Defense，June 1，2019， https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/- 1/1/DEPARTMENT - OF - DEFENSE - INDO - PACIFIC -STRATEGY-REPORT-2019.PDF.從而會“動搖”美國的海上霸主地位。

三、美國的政策反應

心理認知基礎上的“安全—威脅”構建與國家的對外政策選擇具有聯動性。⑥Jurgen Haacke，“The Concept of Hedging and Its Application to Southeast Asia：A Critique and a Proposal for a Modified Conceptual and Methodological Framework”， International Relations of the Asia-Pacific， Vol.19， No.3， 2019， pp.375-417.通過對中國海洋戰略的“選擇性認知”及建立其上的威脅建構，中國被美國定義為海上霸權地位的“挑戰者”與海洋秩序的“破壞者”，從而為美國出臺相應政策奠定了合理性和必要性基礎。 從美國的政策反應看，美國正在通過推出既包括輿論渲染，更包括軍事和外交層面的一系列“組合拳”，以圖阻礙中國“向海”發展的進程。

在輿論上，美國主要是惡意炒作和渲染所謂的中國“海上威脅論”。 從目前這一政策的發展動向看，炒作與渲染的主體已經不再局限于學術界和政策分析界，而是政府高官直接站上前臺，相關部門也通過發布正式的報告，進行系統的渲染和輿論炒作。 例如，美國政府高官多次就中國設立三沙市、中國在南海島礁的陸域吹填活動，以及中國對南海島礁和相關水域擁有主權權利的合法性提出質疑，⑦鐘振明、徐成：“‘航行自由’概念與南海問題上的中美分歧”，《同濟大學學報（社會科學版）》，2017 年第6 期，第56 頁。美國政府的一些高級官員甚至呼吁“凍結中國在有領土爭端島嶼上的土地開墾活動”。⑧Matthew Southerland， “U.S. Freedom of Navigation Patrol in the South China Sea： What Happened， What It Means and What’s Next”， The U.S.-China Economic and Security Review Commission，Issue Brief November 5， 2015， p.1， https://www.uscc.gov/sites/default/files/Research/US%20Freedom%20of%20Navigation%20Patrol%20in%20the%20South%20China%20Sea.pdf， 訪問時間：2020 年12 月17 日。

同時，美國政府相關部門也通過不斷發布中國軍力報告，塑造中國軍力擴張會造成“區域力量失衡，破壞地區安全秩序”的輿論氣氛。⑨Michael R. Pompeo， “U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”， U.S. Department of State， July 13， 2020， https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-thesouth-china-sea.例如，美國國防部2019 年5 月發布的《中國軍力報告》就嚴重歪曲了中國的戰略意圖，并夸大中國軍力水平，其目的是向亞太地區散布“中國威脅論”，制造中國周邊的緊張氣氛。 同年6月，美國國防部發布的《印太戰略報告》更將中國指責為“修正主義國家”，認為中國“使用軍事力量試圖實施實際控制的爭議地區不限于南海地區；在東海，中國也使用海上執法船只和飛機巡航，這些行為不僅危害了貿易的自由流通，而且威脅了其他國家的主權，削弱了地區穩定。”①“Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships，and Promoting a Networked Region”， U. S. Department of Defense，June 1，2019， https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/- 1/1/DEPARTMENT - OF - DEFENSE - INDO - PACIFIC -STRATEGY-REPORT-2019.PDF.美國利用掌握話語權和議題設置的優勢，將中國“21 世紀海上絲綢之路”的經濟建設、海外投資與海上安全議題聯系在一起，將中國“共建共治共享”的經濟合作視為“資本殖民主義”，將中國的造島活動視為“過度的軍事化行為”，并將其對中國海上力量崛起的疑慮情緒傳遞給中國周邊國家，進而弱化中國與周邊國家的政治互信。 美國借助國際話語權的主導地位，大肆渲染“中國威脅論”，勢必加劇地區緊張局勢。

在軍事上，美國在加大了海軍建設力度的同時，還提出一系列新的戰略理念。 2020 年7月，時任美國國防部長馬克·埃斯珀（Mark Esper）公布了一項名為“戰斗力量2045”（Battle Force 2045）的美國海軍建設方案，計劃于2035年建立一支擁有355 艘軍艦的艦隊，并將其作為邁向2045 年擁有500 艘軍艦的過渡步驟。②James Holmes， “Battle Force 2045： The U.S. Navy’s Bold Plan for a 500-Ship Fleet”，CSBA，October 7，2020，https://csbaonline.org/about/news/battle-force-2045-the-u.s-navys-bold-planfor-a-500-ship-fleet.在海軍戰略的發展理念上，美國提出了諸如“決策中心戰（Decision-Centric Warfare）”“分布式殺傷（Distributed Lethality）” “遠征前進基地（Expeditionary Advanced Base）”等一系列新概念。 其中，“決策中心戰”是一個要求地面部隊承擔反情報、反監視、反偵察和反瞄準（Counter-ISRT）的新任務，并為海上打擊或反水面戰（ASUW）、針對陸地目標的打擊戰（STW）、反潛戰、海陸打擊與水雷戰（MIW）、防空導彈防御（AMD）和海上安全行動（MSO）等長期任務尋求新戰術的概念。③Bryan Clark and Timothy A. Walton， “Taking Back the Seas： Transforming the U.S. Surface Fleet for Decision- Centric Warfare”， Center for Strategic and Budgetary Assessments， 2019， p. ii，https://csbaonline.org/research/publications/taking-back-the-seas-transforming-the-u.s-surface-fleet-for-decision-centric-warfare，訪問時間：2020 年9 月18 日。“分布式殺傷”指的是通過分散而不是集中海軍力量，并依靠新的武器、傳感器、訓練和戰術來擊敗潛在的敵人，從而確保美國未來對海上的控制。 “遠征前進基地”則是集監視和偵察（Surveillance and Reconnaissance）、空中攔截和導彈防御（Air Interdiction and Missile Defense）、艦隊支援和戰損修復（Fleet Support Activities， Battle Damage Repair）等為一體的監視系統。 “遠征前進基地行動”（Expeditionary Advanced Base Operations，簡稱EABO）是一種未來海軍作戰概念，其目的在于使美國海軍運用21 世紀的海軍作戰技術，以新的能力應對“反介入/區域拒讓”（A2/AD）威脅，并綜合了一種新的作戰方法，以創造一種確保海軍作戰優勢的新手段。 這一概念的設計旨在擊敗對手企圖執行反介入和既成事實的策略，通過占據毗鄰敵海的關鍵海域，進而創建一個強大的現代化戰斗形式，以威懾敵人的侵略，進而形成不成比例的戰斗結果，取得壓倒性的優勢。④“Expeditionary Advanced Base Operations （EABO） Handbook”， Center for Strategic and Budgetary Assessments（CSBA），June 1， 2018， pp.5-7， https://mca-marines.org/wp-content/uploads/Expeditionary- Advanced - Base - Operations - EABO - handbook -1.1.pdf，訪問時間：2020 年9 月18 日。隨著美國政府的換屆，這些戰略理念是否會得到延續尚需觀察，但其實施效果如何無疑是值得懷疑的。 歷史經驗證明，強行謀求單方面的軍事優勢是很難獲得成功的。

在這些新戰略概念的指導下，美國強化了在亞太地區的海上力量部署，加大在南海、東海地區的軍事活動。 美國戰略界估計，在2022 年美國會“失去對南海局勢的主導權”、2024 年會“丟掉”臺灣地區，并逐漸喪失在亞太地區的信譽和地位，甚至在與中國開戰之時美國會輸掉戰爭。⑤Thomas G. Mahnken，“Forging the Tools of 21st Century Great Power Competition”， Center for Strategic and Budgetary Assessments， 2020， https://csbaonline.org/uploads/documents/CSBA8211_（Dragon_against_ the_Sun_Report）FINAL.pdf.為了防止這一前景的出現及應對中國海上力量和海洋影響力的增強，美國國防戰略委員會報告呼吁美國加強軍力，支持特朗普“以實力促和平”的強硬方案。①Alexander Gray and Peter Navarro， “Donald Trump’s Peace through Strength Vision for the Asia-Pacific： How the Republican Nominee Will Rewrite America’s Relationship with Asia”， Foreign Policy， November 7，2016， http://Foreign policy.com/2016/11/07/donald-trumps-peace-through-strength-vision-for-the-asia-pacific/.

為了遏制中國，美國調整了戰略部署，在中東、阿富汗等地實施戰略收縮，并制定了圍堵中國的系列政策，以集中兵力部署在亞太地區，通過密集的軍事部署圍堵并威懾中國。 此前，奧巴馬政府時期就通過“亞太再平衡”戰略的實施，將60%的海上力量部署到亞太地區，并試圖構建“亞洲小北約”。②Gregory B. Poling， “China’s Military Power Projection and U.S. National Interests”， Statement before The U.S.-China Economic and Security Review Commission， February 20， 2020， p.9， https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/congressional_testimony/200220_Greg_Poling_Testimony.pdf.特朗普政府沿襲并強化了奧巴馬政府時期的對華遏制政策，曾力圖整合國內資源，擴大海軍軍艦建造規模，目標是從當時的276 艘發展到350 艘，并將美國海軍60%的艦船和6 艘航母部署在亞太地區，打造封鎖中國的航母艦隊群，形成對華強有力的威懾效應。③“美國國防部長：2020 年六成美國軍艦將調往亞太”，央視 網， 2013 年 6 月 2 日， http://news.cntv.cn/2013/06/02/ARTI1370119030127210.shtml。同時，在中國周邊地區建立起一整套封鎖中國的“島鏈”，從北至南形成威懾中國的海上閉環。 目前美國的“印太戰略”已經得到日本、印度和澳大利亞的響應。 2020 年10 月，美日印澳四方在日本舉行了四國外長會議（Quad）。 同時，美國正在試圖說服韓國等國家加入，尋求所謂的“Quad+”，但是相關國家反應謹慎，這也從一個側面反映出美國擴大推進“印太戰略”所面臨的一些困難。

同時，美國還簡化了“航行自由”行動程序，將其在所謂的“國際海域”內常態化和固定化，通過增加和提高在南海地區的航行頻率和強度彰顯存在，消抵中國的主權聲索效應。 據公開資料統計，2018 年美國海軍在南海地區開展了5 次闖島式“航行自由行動”，而2019 年則為8次，提升了60%。④“2019 年美軍南海軍事活動不完全報告”，南海戰略感知態勢計劃，2020 年3 月28 日，http://www.scspi.org/zh/yjbg/1585362708。美國擅闖中國南海海域的頻率大幅增加，單邊巡航的行為也嚴重侵犯中國主權，成為誘發中美海上沖突的不確定性因素。

為了加強遏制中國的聲勢與所謂的“合理性”，美國還通過聯合地區盟國與構建地區軍事安全網絡，加大了在南海地區的聯演聯訓活動力度。 近年來，美國聯合菲律賓、日本、澳大利亞等盟國及新加坡、越南、印度等合作伙伴的軍演頻繁舉行。 據不完全統計，僅2019 年，美國與中國周邊國家開展大大小小軍演演習活動達85 次，無論是演習的頻率還是規模都達到新高度，增加了亞太安全局勢的不確定性。⑤“2019 年美軍在南海及周邊地區的軍事演習”， 南海戰略態勢感知計劃，2019 年12 月11 日，http://www.scspi.org/zh/yjbg/1576076828。

在外交上，美國通過構建多層次的同盟與合作伙伴網絡化體系，對中國的向海發展進行封堵。 美國2018 年發布的《國防防務戰略》明確表示，互助互利的聯盟和伙伴關系對美國的戰略非常重要，它給美國提供打擊“競爭對手”和“敵人”的非對稱戰略優勢，⑥“Summary of the 2018 National Defense Strategy Sharpening the American Military’s Competitive Edge”， U. S. Department of Defense， 2018， https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf，訪問時間：2020 年7月9 日。為打造這種非對稱戰略優勢，美國通過“拉+推”相結合的外交方式謀劃部署。 通過近年來不斷的運作，美國的亞太聯盟體系正從“雙邊”“三邊”向“四邊”和“多邊”的網絡化體系轉變，通過美韓、美日、美澳，以及美印軍事聯盟與合作體系，構筑了一條封鎖、進而限制中國海上行動的島鏈。⑦Jesse Barker Gale and Andrew Shearer，“China’s Maritime Silk Road： Strategic and Economic Implications for the Indo-Pacific Region”， Center for Strategic and International Studies （CSIS） ，March 1， 2018， p.31， https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/180404_Szechenyi_ChinaMaritimeSilk-Road.pdf.

在南海、東海問題上，美國曾標榜對領土主權爭議問題不持立場，但實際上卻慫恿、支持菲律賓、越南等國家搶占南沙島礁、將南海爭端提交國際仲裁法庭等，這些做法激化中國與周邊國家間的矛盾，使菲律賓、越南等南海周邊國家在南海問題的態度上越發強硬。①Kristien Bergerson， “China’ s Efforts to Counter U.S.Forward Presence in the Asia Pacific”，The U.S.-China Economic and Security Review Commission， March 15， 2016， pp.10-11， https://www.uscc.gov/sites/default/files/Research/USCC%20Staff%20Report%20on%20China%20Countering%20US%20Military%20Presence%20in%20Asia.pdf.近年來，美國政府逐漸放棄對南海領土主權爭議的中立立場，公開否認中國對南海島礁以及相關海域主權聲索的合法性。②蔣琛嫻、鞠海龍：“論美國實施極端南海政策的客觀條件”，《和平與發展》，2020 年第5 期，第1 頁。《南海各方行為宣言》是中國與東盟各國就解決南海問題，保持南海地區和平與穩定，增進中國與東盟各國政治互信而簽署的重要政治文件。 為了推進和落實這一政治文件，中國與東盟正在磋商擬定“南海行為準則”。 然而，美國的軍事和外交介入會嚴重干擾這一進程，也使南海問題更加復雜。 在東海釣魚島問題上，繼主張《美日安保條約》適用于釣魚島之后，駐日美軍司令凱文·施耐德（Kevin Schneider）又公開表示會盡全力幫助日本解決釣魚島局勢，美國通過同盟承諾換取日本“追美制華”，這無疑會加大地區的不穩定性。

除此之外，美國還不斷通過打“臺灣牌”牽制中國，在加大對臺灣地區軍售力度的同時，還不斷派遣航母和軍艦穿過臺灣海峽。 美國國會也通過出臺“臺灣旅行法”“國防授權法案”等涉臺法案插手臺灣問題，縱容“臺獨”活動，從而嚴重干擾和阻礙了兩岸和平統一進程。③邢廣梅、汪晉楠：“美國南海‘航行自由行動’與軍艦無害通過問題研究”，《亞太安全與海洋研究》，2020 年第1 期，第85 頁。美國對臺的種種做法嚴重觸碰到中國對臺政策的“紅線”，使得“一個中國”原則逐漸“空心化”。④李巖、達巍：“中美在亞太地區的安全矛盾：演變與邏輯”，《國際安全研究》，2020 年第2 期，第6 頁。

在特朗普政府推進“印太戰略”的大框架下，美國通過輿論渲染、軍事介入和外交操作，激化中國與周邊國家之間的海上爭端與矛盾，使南海和東海問題更加復雜，試圖以攪亂中國和平發展的周邊安全環境為抓手，實現干擾、阻止中國推進海洋強國戰略發展進程的目的。

四、余 論

中國的海洋戰略盡管包括了海洋安全的成分，但就現階段的總體特征而言，仍是一項以發展藍色經濟為中心的綜合性議程。 而美國戰略界對其進行了選擇性解讀，形成了偏差性認知，并以此為基礎建構了“中國的海上威脅”，進而傳導至實際政策制定過程中，從而形成了“偏差認知—威脅建構—政策反應”這樣一個在邏輯上頗為閉合的鏈條。 在這種狀況下，中國任何合理的政策反應都會進一步強化美方的認知偏差，推動其進一步建構“威脅”，并強化政策反應，從而使這一邏輯鏈條完成循環，形成閉合，自洽性也更強，體現在現實中，就是中美間的海上安全困境愈發深化。

中美之間進入戰略競爭的關系狀態是美國戰略界對中國海洋戰略進行選擇性解讀，進而形成偏差認知的基礎性背景。 但是，從細節處考察，美國戰略界，尤其是海軍戰略界對自身利益的追逐也是重要的驅動因素。

2007 年美國海軍發布了《21 世紀海上力量的合作戰略》 （A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower）報告，這標志著美國新海洋戰略的提出。 在此之前，美國只有海軍戰略，而沒有海洋戰略，或者說，美國的海洋戰略就是海軍戰略。 美國之所以沒有更早地發展出海洋戰略，主要是由美國的戰略偏重軍事安全的內在邏輯所致，冷戰時期，美國戰略的內在邏輯限制并引導美國的海軍戰略偏離了海洋戰略。⑤Peter D. Haynes， American Naval Thinking in the Post-cold War Era： The U.S. Navy and the Emergence of a Maritime Strategy（1989-2007）， Naval Postgraduate School， PhD， June 2013， p.5.而美國的新海洋戰略曾被認為包含了可促進與中國合作的諸種關鍵要素，如對沖突預防的強調呼應了中國戰略文化中的眾多要素，保障全球海洋公域的既定目標與中國的戰略利益高度兼容，對人道主義行動的強調為雙邊通過合作建立相互信任提供了機會等。⑥Andrew S. Erickson，“New U.S. Maritime Strategy： Initial Chinese Responses”， China Security， Vol. 3， No. 4， 2007， pp.43-44.然而，美國的涉海戰略并沒有真正實現從海軍戰略向海洋戰略的轉型。 在冷戰時期形成的，單純以海軍將領有限的專業經驗解決運營、采購與合理化前沿部署艦隊等相關問題的海軍戰略①Andrew S. Erickson， “New U.S. Maritime Strategy： Initial Chinese Responses”， China Security， Vol. 3， No. 4， 2007， p.8.得到了延續。這其中既有國際實力結構變動與美國調整整體戰略的背景，也有諸如國防預算分配等具體事項上的原因。 在金融危機中于2009 年上臺執政的奧巴馬政府針對中國制定并實施了“亞太再平衡”戰略，特朗普政府則在此基礎上延續并將之擴大為“印太戰略”，在這樣的背景下，美國海軍不可能不“有所作為”。 同時，從部門利益出發，爭取更重要的位置和更多的預算也是重要的原因。 進入二十一世紀后，美國發起的伊拉克與阿富汗戰爭大大提升了美國陸軍、海軍陸戰隊的重要性和地位，美國海軍只是邊緣性地參與了這兩場戰爭，從而使美國海軍的重要性至少在10 年期間內被削弱。②同①，第12 頁。2003 年和2004 年美國陸軍的預算授權總額（TOA）分別增長了37.8%和12.7%，而海軍在2003 年只增長了18.9%，2004 年還出現了4.5%的負增長。③“National Defense Budget Estimates for FY 2006”， U. S.Department of Defense， 2006， https://comptroller. defense. gov/Budget-Materials/Budget2006/，訪問時間：2020 年9 月25 日。2013 年之前，美國海軍的預算一直落后于陸軍，但是從奧巴馬政府第二任期開始的2013 年起，美國海軍的預算開始超越陸軍。 2015 年美國海軍制定了一項優化艦隊反應計劃（Optimized Fleet Response Plan），旨在加強海軍力量的前沿部署和前沿駐屯（forward-deployed and forwardstationed），該計劃促使美國海軍的基礎預算一直保持了相對于陸軍的優勢，充足的預算也使得美國海軍在亞太地區的所謂“航行自由”、訓練及聯合軍演等活動更加頻繁。

總之，在中美進入戰略競爭的背景和環境下，中國海洋戰略的經濟性、合作性被美國戰略界選擇性忽視，軍事安全性被放大。 戰略競爭的需要及部門利益的驅動造成了美國對中國海洋戰略的選擇性認知，并在這種偏差認知的基礎上，構建了中國海洋戰略對美國的“威脅”。選擇性認知和建構出的威脅不但為美國相關部門帶來了利益，反過來也產生了促使其采取政策行動的動力。 而中方針對美方行動的反制又進一步為美方強化偏差認知和進一步構建威脅提供了合理性，從而形成了一個并不容易化解的循環。

未來一段時間內，中美之間圍繞遏制與反遏制、孤立與反孤立的海上博弈將會持續，中國從“蔚藍”走向“深藍”的海洋戰略進程也注定不會一帆風順，周邊海上安全環境與局勢的發展在美國的軍事外交介入下也會愈發具有不確定性。 針對這種情勢，中國需要向美國闡明中國海洋戰略的經濟性與合作性，盡可能促使美方形成整體性認知，弱化偏差認知，并呼吁建立中美之間的海上危機管控機制。 針對美國的進攻性，要善于運用“斗爭+妥協”藝術，努力維持并營造和平的發展環境。 與此同時，中國還需加快與東盟國家制定“南海行為準則”的談判進程，為周邊國家提供更多的海上公共產品，加強周邊國家對“海上命運共同體”理念的認同，緩解其因中國海洋力量的壯大而產生的疑慮情緒，從而消解美國的遏制政策所帶來的壓力。

目前美國已經進入政府換屆期，2021 年1月20 日，拜登政府即將上臺執政。 雖然美國戰略界對中國海洋戰略的認知存在一定的共識，從而在某種程度上影響著美國的對華政策，使其具有一定的延續性。 但是，隨著政府換屆和人事上的更替，新政府將不可避免地會對包括對華政策在內的外交政策進行評估。 實際上，特朗普總統再選失敗伊始就已經有所反省并進行了相應調整。 大選結束六天之后的11 月9日，特朗普總統就宣布解除了主導強硬對華政策的國防部長埃斯帕（Mark Esper）的職務，并任命了經驗難說豐富的國家反恐中心主任克里斯托弗·米勒（Christopher Miller）代理防長一職。拜登政府執政后，在施政重心上，將會優先考慮內政領域，彌合國內分歧，克服疫情，重振經濟，這些都是拜登政府的當務之急。 在對外領域，與更強調炫示軍事力量的特朗普政府相比，拜登政府可能會更加重視外交手段的使用。 雖然拜登政府會在很大程度上延續特朗普政府依據2017 年《國家安全戰略報告》、2018 年《國防戰略報告》和《國家軍事戰略報告》制定的戰略計劃， 但帶有強烈“政治素人” 總統的個人干預、偏好出爾反爾的“不武手法”及喜好交換等色彩的外交范式將轉換為由業務部門中高級官員與專家主導的務實外交。 而這些都有可能為中美關系的重塑在客觀上創造出一定的機會。