全球海洋塑料垃圾治理：進展、困境與中國的參與

崔 野

（1. 中國海洋大學，山東 青島266100）

一、問題的提出

隨著全球范圍內海洋開發強度的增大和人類不當用海行為的增多，塑料垃圾與微塑料問題已成為制約海洋可持續發展的嚴峻挑戰，被第二屆聯合國環境大會列為全球性重大環境問題之一。 自20 世紀70 年代以來，國內外學者開始對海洋塑料垃圾進行研究，產生了一系列研究成果。 在國內，學者們的研究視角大致集中在三個維度：一是從科學維度探討海洋塑料垃圾的危害，如對海洋生物的生態毒理效應、對海洋生態的影響等；①參見武芳竹、曾江寧等：“海洋微塑料污染現狀及其對魚類的生態毒理效應”，《海洋學報》，2019 年第2 期，第86-98 頁；李富云、賈芳麗等：“海洋中微塑料的環境行為和生態影響”，《生態毒理學報》，2017 年第6 期，第11-18 頁。二是從政策維度介紹全球主要國家和國際組織治理海洋塑料垃圾的舉措與實踐；②參見王菊英、林新珍：“應對塑料及微塑料污染的海洋治理體系探析”，《太平洋學報》，2018 年第4 期，第79-87 頁；李瀟、楊翼等：“歐盟及其成員國海洋塑料垃圾政策及對我國的啟示”，《海洋通報》，2019 年第1 期，第14-19 頁。三是立足于中國自身，探究我國海洋塑料垃圾和微塑料的污染情況以及中國的應對之策。①參見王佳佳、趙娜娜、李金惠：“中國海洋微塑料污染現狀與防治建議”，《中國環境科學》，2019 年第7 期，第3056-3063 頁；李道季：“海洋微塑料污染狀況及其應對措施建議”，《環境科學學報》，2019 年第2 期，第197-202 頁。國外學者對該問題的研究呈現出由科學議題擴展至政策議題的演進脈絡，但目前仍以科學研究為主，最新的調查數據與實驗結論不斷涌現，政策研究則大多局限在法學和政治學上。 在法學的視角下，國際上的許多討論都聚焦于制定塑料廢物管理的國際規則②See Ina Tessnow - von Wysocki， Philippe Le Billon，“Plastics at Sea： Treaty Design for a Global Solution to Marine Plastic Pollution”， Environmental Science and Policy， Vol. 100， No. 10，2019， pp.94-104； Karen Raubenheimer， Alistair McIlgorm， “Can the Basel and Stockholm Conventions Provide a Global Framework to Reduce the Impact of Marine Plastic Litter？” Marine Policy， Vol. 96，No. 10， 2018， pp.285-290.以及將《巴塞爾公約》應用于危險廢物的越境轉移控制上；③See Cristina A. Lucier， Brian J. Gareau， “From Waste to Resources？ Interrogating ‘Race to the Bottom’ in the Global Environmental Governance of the Hazardous Waste Trade”， Journal of World-Systems Research， Vol. 21， No. 2， 2015， pp.495 - 520； Sabaa Ahmad Khan， “E-Products， E-Waste and the Basel Convention：Regulatory Challenges and Impossibilities of International Environmental Law”， Review of European，Comparative&International Environmental Law， Vol. 25， No. 2， 2016， pp.248-260.在政治學的視角下，學者們重點分析了海洋塑料垃圾治理失效的深層原因，如政策注意力的不足、治理體系的零散等。④See Peter Dauvergne， “Why Is the Global Governance of Plastic Failing the Oceans”， Global Environmental Change， Vol. 51，No. 7， 2018， pp.22-31； Elizabeth Mendenhall， “Oceans of Plastic：A Research Agenda to Propel Policy Development”， Marine Policy，Vol. 96， No. 10， 2018， pp.291-298.

概言之，海洋塑料垃圾研究正在由單一的科學視角走向科學與政策的相融合，這是由于海洋塑料垃圾問題具有典型的復合性，它既是一個科學問題，也是一個政策問題，因而相應的研究應當沿著科學路徑與政策路徑共同推進。但相較而言，學術界關于該問題的研究更多地側重于科學或技術層面，而很少關注政策層面。這一現狀不僅會導致兩條研究路徑的失衡，也有可能誘發治理實踐中科學家與政策制定者的割裂。 另外，從現實角度來看，縱使國際社會已普遍認識到治理海洋塑料垃圾的緊迫性與必要性，但相關的治理資源、手段和能力仍不足以滿足需要，海洋塑料垃圾迅速增長的勢頭并未得到扭轉。 有鑒于此，本文以政策路徑為切入點，系統梳理全球海洋塑料垃圾治理的進展、經驗與困境，并分析中國在其中的角色定位和參與策略，以期彌補既有研究的不足，推動治理效果的提升。

二、全球海洋塑料垃圾治理的新近進展

塑料垃圾已遍及全球海洋，從近岸到公海、從赤道到極地、從表層海水到大洋深淵，都發現了塑料垃圾和微塑料。 海洋塑料垃圾造成的后果是全球性的，包括內陸國在內的所有國家都會受到其直接或潛在的危害。 為減少海洋塑料垃圾的數量，降低其影響，國際社會已在全球、區域和國家等層面采取了多項治理舉措，取得了長足的治理進展。

2.1 全球層面的治理進展

所謂全球層面的海洋塑料垃圾治理，是指由大部分國家或主要國家共同接受并施行的措施。 這些措施通常表現為靜態的規則，并可按照規范性和約束力的強弱分為三個大類。

一是以《巴塞爾公約》為代表的國際立法。條約、公約、協定等法律文書是國際法的基本表現形式和淵源，具有涵蓋面廣、約束力高、專門性強等特征。 在海洋塑料垃圾治理的國際立法中，以《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》（以下簡稱《巴塞爾公約》）最為典型。 該公約于1992 年生效，旨在管控發達國家向發展中國家出口危險廢物的行為。 后經發展，該公約日益重視海洋塑料垃圾和微塑料議題。 2017年，公約締約方大會第十三次會議將海洋塑料垃圾和微塑料納入工作計劃；2018 年6 月，挪威政府建議將固體塑料廢物由“不受公約管控的廢物”調整為“受公約管控的其他廢物”；2019年5 月，公約締約方大會通過了有關固體塑料廢物的附件修正案。 經過修訂，塑料垃圾的越境轉移將受到更加嚴格的限制，非法運輸行為被認定為犯罪行為，這有助于倒逼出口國加強塑料垃圾的回收處理和妥善處置，減少向海洋排放塑料垃圾的數量。 除《巴塞爾公約》之外，1972 年《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》及其1996 年議定書、1973 年《國際防止船舶造成污染公約》附則V《防止船舶垃圾污染規則》的2016 年修正案、2001 年《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等國際立法也涉及海洋塑料垃圾問題。

二是以決議和倡議為主的“軟法”。 軟法與條約、公約等強制性“硬法”相對，一般指沒有法律約束力但會產生實際效果的行為準則，①王菊英、林新珍：“應對塑料及微塑料污染的海洋治理體系探析”，《太平洋學報》，2018 年第4 期，第81 頁。包含決議、宣言、倡議、指南、行動計劃等類型。 軟法兼具靈活性與倡導性，提供了另外一種治理路徑，在治理效果上可能與硬法殊途同歸。②薛曉芃：“東北亞地區環境治理的路徑選擇：以中日韓環境部長會議機制為例”，《太平洋學報》，2020 年第3 期，第26 頁。全球海洋塑料垃圾治理中的軟法以重大國際會議、國家集團和行業性國際組織通過的文件為代表：其一，作為全球環境問題的最高決策機制，歷屆聯合國環境大會均將海洋塑料垃圾列為重要議題，與會各方在相互協商與博弈中形成了多份決議（見表1）。 這些決議中的絕大多數都不具約束力，但因其規格之高、成員之廣并占據國際道義的制高點，故而也會激勵國際社會將其付諸實踐。 其二，七國集團（G7）與二十國集團（G20）分別是由全球主要發達國家或/和新興國家組成的非正式國家集團，這兩個國家集團在近年來召開的峰會中也愈加關注海洋塑料垃圾問題，發布了若干會議文件。 2017 年7 月，二十國集團漢堡峰會通過《海洋垃圾行動計劃》；2018 年6 月，七國集團中的五個成員國同歐盟簽署《海洋塑料憲章》；2019 年6 月，二十國集團大阪峰會通過“藍色海洋愿景”倡議。 七國集團與二十國集團的成員國均為國際舞臺中的主要角色，其對待海洋塑料垃圾的正面態度無疑會產生極大的示范效應，帶動其他國家的效仿與行動。 其三，很多行業性國際組織在其主管或業務范圍內也積極倡導軟法性質的規則和倡議，如聯合國糧農組織為管理遺棄或丟失的“幽靈漁具”而制定的《負責任漁業行為守則》和《漁具標識自愿準則》、聯合國環境規劃署推出的《檀香山戰略：海洋垃圾預防與管理的全球框架》和“海洋垃圾全球伙伴關系”、國際海事組織發布的《應對船源海洋塑料垃圾行動計劃》等。

三是以專門性國際會議為平臺達成的自愿性承諾。 相比于公約、條約等硬法和宣言、倡議等軟法，由主權國家、私營部門和非政府組織等主體在專門性國際會議上作出的自愿性承諾更多地依賴于各方的自愿提出、自覺履行和自我監督，其約束力和強制性因而更加薄弱。 但這一方式也具有類型多樣、范圍廣泛、易于達成等優勢，特別是在海洋環境保護愈加成為全球共識的背景下，主動作出自愿性承諾已成為主權國家樹立良好形象、搶占道義高地的有效手段。在與海洋塑料垃圾治理有關的自愿性承諾中，大部分來自聯合國海洋大會和“我們的海洋”大會。 在2017 年召開的首屆聯合國海洋大會中，主權國家、政府間國際組織（IGO）、非政府組織（NGO）、企業、科研機構等共作出約1 400 項自愿性承諾，其中近一半與海洋污染有關。 “我們的海洋”大會由美國于2014 年發起，至今已連續舉辦六屆。 在2019 年的第六屆會議上，與會各方共作出370 項承諾，總預算達630 億美元，其中與海洋塑料垃圾防治有關的內容包括：挪威、瑞典和格林納達承諾支持在2023 年前建立防治海洋塑料垃圾的國際公約，由42 家大型跨國公司組成的“終結塑料垃圾聯盟”承諾在未來五年內投入15 億美元用于減少塑料生產等。 簡言之，自愿性承諾很可能在一段時間內成為國際社會解決海洋塑料垃圾問題的重要方式③于海晴、梁迪雋等：“海洋垃圾和微塑料污染問題及其國際進程”，《世界環境》，2018 年第2 期，第52 頁。和面向可持續發展進程的全球海洋治理重要機制。

2.2 區域層面的治理進展

“區域”是國際政治和全球治理研究中的核心視角之一。 在一般意義上，區域是指基于地理上的關系和一定程度的相互依賴而導致有限數量的國家聯系在一起。①Joseph S. Nye， Peace in Parts： Integration and Conflict in Regional Organization， Boston： Little， Brown and Company， 1971，p.vii.而在全球海洋治理研究中，區域一詞還有兩種不同的特定含義：一是由《聯合國海洋法公約》創立的“區域”制度，將其特指為“國家管轄范圍以外的海床、洋底和底土”；二是由聯合國環境規劃署實施的“區域海”項目，按照環境一體性將全球海洋劃分為18個“區域”。 本文是從經典意義和本源含義來理解區域的，即區域是指由地理因素形成的一定空間范圍內的國家集合體。 國家間治理能力和治理意愿的差異性使得由所有國家同時、同步推進海洋塑料垃圾治理的難度較大，區域層面的治理路徑以其目標一致、行動協同等長處，其治理效果往往更佳。 區域層面的海洋塑料垃圾治理以區域性政府間組織為主導，并以歐盟和東盟為代表。

表1 歷屆聯合國環境大會通過的有關海洋塑料垃圾的決議

作為一體化程度最高的區域性政府間組織，歐盟較早便意識到海洋塑料垃圾問題的嚴重性并采取了相應的措施。 在塑料制品的源頭管控方面，歐盟于2018 年開始實施《歐洲塑料戰略》，計劃到2030 年歐盟市場上的所有塑料包裝將全部可回收利用；2019 年5 月，歐盟通過“禁塑令”法案，決定自2021 年起全面禁止歐盟國家使用一次性塑料餐具、塑料吸管等10 種一次性塑料制品。 據估算，該法案將解決歐盟70%的海洋塑料垃圾問題。 在海洋塑料垃圾的控制方面，歐洲區域尺度的海洋公約和政策舉措非常活躍，甚至成為一些國家海洋保護的政策支柱。②李瀟、楊翼等：“歐盟及其成員國海洋塑料垃圾政策及對我國的啟示”，《海洋通報》，2019 年第1 期，第15 頁。歐盟《海洋戰略框架指令》《廢棄物框架指令》《包裝和包裝廢棄物指令》及《保護地中海海洋環境和沿海地區公約》《波羅的海區域海洋環境保護公約》《東北大西洋海洋環境保護公約》等區域性政策和立法均對海洋塑料垃圾污染做了明確的規制。

東南亞地處東西方航線的交匯處，且沿岸多為發展中國家，人口眾多，廠礦密集，陸源排放和海上傾廢的疊加使其成為全球海洋塑料污染最為嚴重的區域之一。 東盟作為域內最具權威的政府間組織，近年來逐漸關注到海洋塑料垃圾問題。 2017 年11 月，東盟召開消減區域海洋垃圾大會，就現有海洋垃圾治理的國家政策、舉措和最佳做法交換了意見；2019 年3 月，東盟部長級會議發表首份海洋垃圾治理聯合聲明，呼吁各國開展合作，減少海洋垃圾；2019 年6月，東盟十國領導人在第34 屆東盟峰會上簽署《曼谷宣言》和《東盟打擊海洋垃圾行動框架》，誓言將共同采取從陸地到海洋的整體性措施，并加快制定防治海洋垃圾污染的國家法律和法規。 此外，東盟還在東亞峰會、東盟10+3 等框架下積極與周邊國家展開交流和合作，共同探討海洋塑料垃圾問題的應對之道。

總體而言，歐盟和東盟在治理海洋塑料垃圾的路徑上存在比較大的差異：歐盟及其成員國以制定具有約束力的法案、指令或條約為主，“硬法”的色彩明顯，且重視源頭治理；東盟則停留在召開會議、交換意見、發表宣言等非正式制度層面，側重于對現有塑料垃圾的清理。 這一方面是因為歐盟成員國之間的相互依存和一體化程度更深，易于達成統一的規范性準則；另一方面是由于歐盟擁有更強的物質資源、科技力量和政治權威在源頭上管控塑料制品，而東盟國家則以發展本國經濟為首要任務，與塑料有關的行業依舊在其國民經濟中占據重要地位，因而不可能像歐盟那樣嚴格限制塑料制品的生產與使用。

2.3 國家層面的治理進展

主權國家是海洋塑料垃圾治理的核心主體與行動落實者。 在國際社會的呼吁下，國家層面的海洋塑料垃圾治理正在迅速擴展與壯大，并通過多邊合作、雙邊合作、國家內部治理等三個層次提升著全球海洋塑料垃圾治理的成效。

多邊合作是指兩個以上的主權國家為解決共同關心的問題而開展的合作行動。 在海洋環境治理領域內，比較有代表性的當屬中國、日本和韓國的三國合作。 創設于1999 年的中日韓環境部長會議是三方進行多邊合作的有效機制，旨在落實三國首腦會議共識，治理區域性環境難題。 自該機制創建以來，每隔五年就會出現合作的進階①薛曉芃：“東北亞地區環境治理的路徑選擇：以中日韓環境部長會議機制為例”，《太平洋學報》，2020 年第3 期，第29 頁。，但無論在哪一階段內，海洋環境保護都是中心議題之一。 在2019 年底召開的第21 次會議上，三國發表聯合公報，提出為防止塑料垃圾排放入海，各方將推進妥善處理廢棄物、削減購物袋等行動，并將開展研究合作以查清海洋污染實際狀況。 李克強總理在2019年的第八次中日韓領導人會議上也強調三方要重視海洋塑料垃圾帶來的挑戰，加強監測方法和防治技術交流，深化海洋塑料垃圾對海洋生態環境、極地生態環境影響的科學研究。

國家間的雙邊合作是更為常見的一種方式，在實踐中得到普遍應用。 例如，印度與挪威于2019 年初簽署首個防治海洋污染的合作倡議，將支持地方政府實施可持續廢棄物管理等項目；在第四屆聯合國環境大會召開前夕，日本與挪威就形成統一的海洋塑料垃圾提案進行了深入磋商；中美積極促成兩國地方政府間的合作，簽訂了《中美海洋垃圾防治廈門—舊金山“姐妹城市”合作實施方案》等多個協議；中日將防治海洋塑料垃圾納入雙方海洋事務高級別磋商中，并于2019 年10 月在大連近岸黃海海域共同完成海洋垃圾聯合調查；中加發表《關于應對海洋垃圾和塑料的聯合聲明》，合作研究海洋微塑料監測技術等。 不難看出，雙邊合作涵蓋了議程設置、高層磋商、文件簽署、科學研究、項目支持等途徑，形式靈活而多樣。

國家內部的治理是應對海洋塑料垃圾問題的根本著力點，事關最終的治理成效。 一般來說，主權國家會出于本國利益和國際公益的雙重考慮而采取若干治理措施，這些措施可分為三類：一是行使國家的立法與行政職能，制定約束力較強的法律或政策。 截至目前，全球已有60 多個國家和地區出臺了限制塑料使用的政策和法令，我國亦于2020 年初頒布了《關于進一步加強塑料污染治理的意見》。 二是鼓勵科學調查與研發活動。 如中國較早啟動了針對海洋塑料垃圾的科學考察，印度尼西亞政府實施了塑料垃圾攔截的研究項目等。 三是開展直接的清污行動。 如德國、荷蘭、英國等國正在執行海洋垃圾捕撈方案，意大利、西班牙、法國等國通過收集“幽靈漁具”來減少海洋塑料垃圾。

綜上所述，在全球、區域和國家層面的海洋塑料垃圾治理中，主權國家和政府間國際組織扮演著主導者的角色，但非政府組織、企業、科研機構、社區和民眾等非國家行為體也是治理海洋塑料垃圾的重要力量。 世界自然聯盟、全球塑料協會、東盟海洋垃圾知識中心、亞洲開發銀行等組織在各自的活動領域內不斷貢獻著資金、技術、人力、智識等資源，凸顯出非國家行為體對全球海洋塑料垃圾治理的補充與落實作用。

三、全球海洋塑料垃圾治理的經驗歸納

前文提及的多個層面的治理進展不僅在一定程度上減緩了海洋塑料污染的蔓延勢頭，也為后續治理實踐的深入提供了寶貴的經驗，這些治理經驗可以歸納為四條。

3.1 注重硬法與軟法的配合使用

如前所述，硬法和軟法分別有其獨特的優勢和適用場域，二者相互補充，互為依托。 合理地配合使用硬法與軟法，是在規制層面的一條有益經驗，具體包括四點內容。

一是借鑒《巴塞爾公約》修正案的做法，在其他位階更高的國際立法中增加限制海洋塑料廢物的條款，以實現硬法內容的與時俱進和約束力的增強。 例如，雖然《聯合國海洋法公約》規定成員國禁止向海洋傾倒船舶及陸源污染物，但并未明確針對塑料廢棄物①張嘉戌、柳青等：“海洋塑料和微塑料管理立法研究”，《海洋環境科學》，2019 年第2 期，第168 頁。，未來應適時將該議題引入至其修改進程之中。

二是在時機成熟時促進軟法向硬法轉化，將軟法中的目標、計劃、措施、責任等加以固定化和規范化，提升軟法的實施效果。 就目前來看，歐盟內的一些軟法文書，如《歐盟委員會西地中海藍色經濟可持續發展倡議》和《歐洲循環經濟中的塑料戰略》的制度化水平已達到國際機制的層次②劉瑞：“東南亞海洋塑料垃圾治理與中國的參與”，《國際關系研究》，2020 年第1 期，第137 頁。，下一步可考慮將其升級為區域性正式法律。

三是鼓勵政府間國際組織、非政府組織、科學團體等機構對各類硬法與軟法的執行情況進行科學、獨立的審視和監督，形成評估報告或政策建議。 在這方面，非政府組織“擺脫塑料”（Break Free From Plastic）和“國際環境法中心”（Center for International Environmental Law）已共同連續發布了13 期“塑料更新進展”（Progress on Plastics Update）研究報告，起到了良好的政策咨詢和實踐助推作用。③該系列研究報告的具體內容可查閱“國際環境法中心”（Center for International Environmental Law）組織的官方網站：https://www.ciel.org/reports/unea-progress-on-plastics，訪問時間：2020 年10 月12 日。

四是國家主體應在其國內治理中兼顧強制性措施與倡議性措施，既要將國際規制內化為剛性的法律法規，嚴格履行國際法規定的國家責任和執行義務；又要積極推行更多的柔性激勵政策，擴大環境稅收、價格補貼、公共采購、使用者付費、生產者責任制等經濟手段的應用范圍，通過“軟硬兼施”來促成生產者和消費者行為方式的轉變。

3.2 推動治理思路的跨界結合

海洋塑料垃圾議題兼具政治、經濟、科技、環境等屬性，多重屬性的復合決定了不可能從單一視角來解決這一問題，而是要多措并舉，實現不同治理思路的跨界結合，這是全球海洋塑料垃圾治理最為重要的經驗。

第一，環境目標與經濟目標的結合。 塑料垃圾是塑料制品的終端產物，而與塑料有關的行業在很多國家的經濟體系中仍占據重要地位，甚至是支柱產業。 在這種情形下，不應“一刀切”地要求各國都禁止塑料制品，而是要因地制宜地統籌環境與經濟、保護與發展的關系。一方面，國際社會應堅持“共同但有區別”的原則，適當顧及發展中國家的經濟發展訴求，結合各國的實際情況合理確定各自的治理任務、目標、期限、排放額度等；另一方面，要根據不同種類塑料制品的化學性質和有害程度區分其使用范圍，并有計劃、有步驟地推進塑料產業的轉型升級與迭代革新，發展清潔產業，增加綠色產品供給。

第二，政策路徑與科學路徑的結合。 圍繞海洋塑料垃圾的專業科學知識為議程設定與政策制定奠定了良好的基礎，①Joanna Vince， Britta Denise Hardesty， “Plastic Pollution Challenges in Marine and Coastal Environments： From Local to Global Governance”， Restoration Ecology， Vol. 25， No. 1， 2017， p.126.政策手段的實施要以先進的科學技術和設備研發為保障，而科技成果也需要由政策加以推廣和應用，這凸顯出政策路徑與科學路徑相輔相成的依存關系。 很多國家加大了對海洋科考和科研項目的支持力度，鼓勵使用替代材料等，便是這兩種治理路徑有機結合的表現。

第三，科學家與政策制定者的結合。 國家行為體對于科學家群體的知識依賴是當前全球治理的重要特征。②趙隆：“北極漁業治理中的認知共同體因素：以國際海洋考察理事會為例”，《太平洋學報》，2019 年第11 期，第39 頁。科學家掌握治理海洋塑料垃圾的關鍵知識，政策制定者則握有資源，二者的結合才能使各自的優勢得到最大化的發揮。在2019 年的二十國集團峰會召開之前，二十國集團科學院向峰會提交了《沿海和海洋生態系統面臨的威脅及海洋環境保護——特別關注氣候變化和海洋塑料垃圾問題》的共同科學聲明并得到采納，成為“藍色海洋愿景”倡議的直接依據；聯合國環境大會、聯合國海洋大會也多次舉辦由科學家和政府官員共同參加的研討會或邊會，體現出國際社會日益重視科學家與政策制定者的能力結合。

3.3 強化非國家行為體的作用

全球海洋塑料垃圾治理之所以能夠在近幾年取得顯著的進步，除了主權國家和政府間國際組織的引導外，非政府組織、科研機構、學術團體、行業協會、企業聯盟、社區和民眾等非國家行為體的參與也不容忽視。 從這些參與實踐中可以提煉出三點經驗。

首先，吸納非國家行為體加入國際規制的制定過程中。 非國家行為體通常具有專業知識或地方性知識，代表某一群體的利益，所提出的建議或意見也更具針對性，是全球海洋塑料垃圾和海洋生態環境治理的重要智力來源。 如在國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性（BBNJ）養護與可持續利用協定談判中，共有6個非政府組織提交了協定草案建議，并在技術問題上發揮了專家作用。③Robert Blasiaka， Carole Durusselc， Jeremy Pittmand， “The Role of NGOs in Negotiating the Use of Biodiversity in Marine Areas beyond National Jurisdiction”，Marine Policy，Vol. 81，No. 7，2017，p.1.

其次，建立國家行為體與非國家行為體的合作伙伴關系。 非國家行為體在全球海洋塑料垃圾治理中的實質性參與，關鍵在于要同主權國家和政府間國際組織建立起開放包容、相互支持、互助互惠的合作伙伴關系，實現信息、知識和資源的聯通與共享。 由聯合國環境規劃署發起的“海洋垃圾全球伙伴關系”便是在這方面的有益嘗試。

最后，政府應當適度加大對非國家行為體的支持。 政府的支持是促進非國家行為體在全球海洋塑料垃圾治理中發揮更大作用的必要保障，這種支持既體現在資金和管理上，如適當投入財政撥款、優化內部治理結構、培養管理人才；也體現在政策和法律上，鼓勵非國家行為體在法律許可的范圍內自由活動。 例如，日本經濟產業省推動花王等160 家企業和團體成立“海洋清潔材料聯盟”，專門列出預算支持海洋可降解新材料的研發、微塑料檢測標準的制定以及海洋垃圾收集機器人的開發等。

3.4 善用會議東道國的身份優勢

對于有志于在全球海洋塑料垃圾治理中謀求引領地位的國家來說，舉辦高級別的國際會議并將自身的主張設置為會議議題，是一條便捷而有效的途徑。 在這方面，日本的做法具有極強的借鑒意義。 實際上，日本既不是最早倡導海洋塑料垃圾治理的國家，也沒有占據“限塑”的先機。 為扭轉這一弱勢局面，日本以舉辦2019 年的二十國集團峰會為契機，積極在二十國集團框架內醞釀海洋塑料垃圾治理議題，拋出日本方案。 最終，在日本的大力推動下，本屆峰會達成了“到2050 年塑料垃圾向海零排放”等共識，并將其命名為“大阪藍色海洋愿景”，日本也由此從全球海洋塑料垃圾治理的“追隨者”搖身一變為“先行者”。①王旭：“日本參與全球海洋治理的理念、政策與實踐”，《邊界與海洋研究》，2020 年第1 期，第66 頁。與之類似，法國通過舉辦巴黎氣候變化大會并促成《巴黎協定》的簽署，也在全球氣候治理中“名利雙收”。 日本和法國的經驗表明，充分利用重大國際會議主辦國的身份來設定議程、協調分歧并達成會議成果，是該國獲得治理話語權、提升國家軟實力和美譽度的重要方式。

四、全球海洋塑料垃圾治理的現實困境

科學路徑與政策路徑是應對海洋塑料垃圾問題的兩大策略，只有實現這兩條路徑的協同配合，方能取得最佳的治理效果。 但與客觀情勢和預期目標相對照，現有的治理進展難言完美，依舊在認知、科學與政治等維度面臨著諸多現實困境。

4.1 認知維度：基本認識存在爭議

全面掌握海洋塑料垃圾的基本知識是有效治理該問題的前提。 然而，科學界與實務界并未就這些知識達成完全一致，而是存在諸多爭議之處乃至截然不同的觀點。

其一，對海洋塑料垃圾污染現狀的爭議。摸清海洋塑料垃圾的底數、增量等基礎數據是整個治理過程的首要步驟，但即便科學家們使用了多種方法進行評估，也無法得出精確的數據，甚至相差懸殊。 在總量上，比較保守的結論是到2025 年，海洋塑料垃圾預計達到1.55 億噸；②王佳佳、趙娜娜、李金惠：“中國海洋微塑料污染現狀與防治建議”，《中國環境科學》，2019 年第7 期，第3057 頁。而荷蘭科學家認為在2017 年時就已經有1.96 億噸塑料沉入深海。 在增量上，科學家們只能給出一個籠統、寬泛的區間，即每年由陸地排放到海洋中的塑料垃圾約為400 萬～1270 萬噸，③Jenna R. Jambeck， Roland Geyer， Chris Wilcox， et al，“Plastic Waste Inputs from Land into the Ocean”， Science， Vol. 347，No. 6223， 2015， p.770.具體的數字則因不同的模型和方法而有較大的出入。 數據的缺乏以及抽樣方法的變化，使得很難準確估計出海洋塑料碎片的總量和主要來源國。④Fran?ois Galgani， Georg Hanke， Thomas Maes， “Global Distribution， Composition and Abundance of Marine Litter”， in Melanie Bergmann， Lars Gutow， Michael Klages， Marine Anthropogenic Litter，Springer，2015， p.32.

其二，對海洋塑料垃圾危害程度的爭議。毫無疑問，海洋塑料垃圾是有害的，但它們會產生何種危害？ 危害的范圍有多廣？ 程度有多深？ 科學家們對這些問題有著不盡相同的看法。 特別是在微塑料問題上，這種分歧更加明顯。 例如，在微塑料的生態影響方面，有學者認為微塑料有能力改變種群結構，對生態系統健康和生物多樣性產生損害；⑤Stephanie L. Wright， Richard C. Thompson， Tamara S.Galloway， “ The Physical Impacts of Microplastics on Marine Organisms： A Review”， Environmental Pollution， Vol. 178， No. 7，2013， pp.483-492.但也有學者指出在實際環境中，尚沒有直接證據表明海洋微塑料對生態系統造成了影響。 在微塑料與人體健康的關系方面，多數科學家認為目前無法證實微塑料會對人體健康產生直接危害；但部分學者持相反觀點，主張微塑料可能會對人體健康造成威脅。

其三，對海洋塑料垃圾治理緊迫程度的爭議。 治理的緊迫程度是指應將海洋塑料垃圾問題置于何等級別的政策議程中，是將其視為需要盡快解決的優先議題，或只是普通的常規議題。 聯合國環境大會將海洋塑料垃圾和微塑料列為全球性重大環境問題，賦予其極高的政策優先級，呼吁全球緊急應對；但也有學者指出海洋塑料污染被政府和媒體過度放大，并不如過度捕撈或氣候變化等問題那樣緊迫，所以應優先解決其他海洋問題。①Richard Stafford， Peter J. S. Jones， “Viewpoint-Ocean Plastic Pollution： A Convenient but Distracting Truth？” Marine Policy， Vol. 103， No. 5， 2019， p.187.

盡管海洋塑料碎片現象已被國際社會廣泛認為是一個問題，但在認知上的巨大差異阻礙了政策的產生與實施。②Elizabeth Mendenhall， “Oceans of Plastic： A Research Agenda to Propel Policy Development”， Marine Policy， Vol. 96， No.10， 2018， p.291.這些關于海洋塑料垃圾基本問題的認知爭議，可能會動搖各方主體的治理決心和意愿，為逃避治理責任或采取消極態度提供借口。

4.2 科學維度：科技水平有待提升

不同于海洋塑料垃圾在近幾年才進入到全球海洋治理的主流政策議程中，科學界很早便對這一問題展開了跟蹤研究。 但科學路徑存在研發周期長、應用成本高等短板，加之現有科技發展水平的相對不足與滯后，這些都對全球海洋塑料垃圾治理帶來了某些障礙。

首先，國際社會缺乏統一的監測、檢測與評估海洋塑料垃圾的方法和標準，各國往往自行選取或認定，所得出的結論相差甚遠，這是造成海洋塑料垃圾底數不清的深層原因之一。 技術標準的不一致，導致在不同地點、不同環境中獲取的監測數據無法用于全球層面的橫向比較，也難以進行準確的環境生態風險評估。 盡管國內外已經發布了一些研究方法和分析技術指南，但不同環境介質中塑料樣品的采集、分析及鑒定技術方法仍需要進一步的探討和完善，研究結果的可比較性低。③李道季、朱禮新等：“海洋微塑料污染研究發展態勢及存在問題”，《華東師范大學學報》（自然科學版），2019 年第3 期，第182 頁。

其次，海洋塑料垃圾的源匯過程與作用機制尚不明晰。 從全球尺度來看，海洋塑料垃圾的實測重量僅占模型估算值的1%，大量海洋塑料垃圾的來源、遷移途徑、輸運過程、降解過程、特性變化、在海洋食物網中的傳遞等均未得到確證。 此外，塑料垃圾在海洋環境中的最終歸趨、塑料垃圾與其他污染物的影響機理、塑料的復合毒性效應等問題也都有待探明。 這些未解難題不僅制約了實質性管控措施的采用，也禁錮了對公眾關切問題的深入回應。

最后，相關的技術研發尚不成熟。 技術與科學相伴而生，科學研究的相對滯后也在一定程度上限制了技術研發的進程。 塑料污染問題成為頑疾的根本原因在于技術創新行為推動無力，從而導致回收、降解塑料在經濟、技術上不甚可行。④鈄曉東、趙文萍：“深海塑料污染國際治理機制研究——人類命運共同體的深海落實”，《中國地質大學學報》（社會科學版），2019 年第1 期，第67 頁。例如，很多企業或科研機構正在研發可替代傳統塑料的藻類基生物塑料或其他新型材料，但可降解的生物材料并不適用于所有產品，其真正的生物降解性仍是未解決的問題。⑤Oluniyi Solomon Ogunola， Olawale Ahmed Onada，Augustine Eyiwunmi Falaye， “ Mitigation Measures to Avert the Impacts of Plastics and Microplastics in the Marine Environment： A Review”， Environmental Science and Pollution Research， Vol. 25，No. 10， 2018， p.9303.且相比于價格低廉的塑料制品，這些新型材料的生產成本更加高昂，市場前景有限，難以在短期內大規模地商業化應用。 再如，國際社會尚未發明出能夠高效收集和清理海洋塑料垃圾的裝備，而多是依靠傳統的打撈方法，費時費力，效率低下。 例如，由荷蘭非營利組織“海洋清潔”率先推出的大型海洋塑料垃圾收集浮管“威爾森”也在啟用不久后便故障頻發，被迫終止作業。

4.3 政治維度：治理體系不盡完善

作為全球海洋治理的一個新興議題和實踐領域，全球海洋塑料垃圾治理的體系化建設還不盡完善，治理的手段、資源、意愿等無法完全滿足治理目標的需求。

第一，治理規制的供給不足。 當前全球海洋治理面臨的最大挑戰是公共產品的供給與需求不相匹配，尤其是條約、公約等制度性公共產品的數量不足。⑥崔野、王琪：“全球公共產品視角下的全球海洋治理困境：表現、成因與應對”，《太平洋學報》，2019 年第1 期，第62 頁。這種不足在海洋塑料垃圾治理中突出體現為硬法建設的滯后，即直到現在也沒有一套具備強制性、權威性和全面性的國際立法與治理機制，軟法在應對海洋塑料垃圾污染的全球努力中占主導地位。①Joanna Vince， Britta Denise Hardesty， “Plastic Pollution Challenges in Marine and Coastal Environments： From Local to Global Governance”， Restoration Ecology， Vol. 25， No. 1， 2017， p.124.即便《巴塞爾公約》修正案增加了嚴格限制塑料垃圾越境轉移的條款，但其畢竟不直接作用于海洋塑料垃圾的管控與處置，實施效果不免受限。

第二，治理需求與治理資源的分布失衡。科學研究表明，東南亞海域的塑料垃圾污染情況極為嚴重，且這些塑料垃圾中有相當一部分來源于過往船只的傾廢以及發達國家向沿岸國家的越境轉移。 這要求沿岸國家與域外發達國家應共同承擔起治理責任，調動各種資源向這一地區集中，以解決海洋塑料垃圾問題中的主要矛盾。 然而，全球海洋治理的政治屬性使得應然的期待并未轉化為實然的舉措：一方面，該海域沿岸多為發展中國家，可運用的資金、裝備、技術、人力等資源十分有限，且發展經濟與保護環境之間的張力巨大，致使其難以在海洋塑料垃圾治理上充分投入；另一方面，治理資源更為豐富的美國、歐盟等海洋強國距離這一海域較遠，且出于自身利益的考量，他們更加關注本國或本地區海域的治理，未能對這些治理資源薄弱的國家提供實質性援助。 治理需求與治理資源之間的失衡，導致對重點海域的治理舉步維艱，而這又加重了全球海洋塑料垃圾問題的嚴峻程度。

第三，治理意愿的動搖與減弱。 包括海洋塑料垃圾議題在內的全球環境治理已成為國際政治舞臺中的“主流話語”和“政治正確”，很多國家對此作了正向的宣示和表態。 但在這些宣示的背后，其真實的治理意愿還有待進一步的考察。 特別是當國際公益與國家私利相互沖突時，其參與全球海洋塑料垃圾治理的意愿就會急速減弱，這一點可以從美國和日本拒絕同其他七國集團成員國簽署《海洋塑料憲章》中看出。 而在非國家行為體之中，海洋塑料垃圾治理的共識基礎也并不牢固，不乏反對之聲。 隨著傳統塑料行業經濟和政治力量的不斷增強，他們對國家法規和社區行動的持續抵制正在加劇。②Stephanie Foote， Elizabeth Mazzolini， Histories of the Dustheap： Waste， Material Cultures， Social Justice， Massachusetts： MIT Press， 2012， pp.199-225.換句話說，治理意愿的動搖與減弱是一個事實上存在但又隱藏于國際政治主流話語之下的潛在因素，在規劃全球海洋塑料垃圾治理的未來圖景時不可忽視這一因素的影響與掣肘。

總之，認知、科學與政治等多重困境削弱了各類主體間的治理合力，給全球海洋塑料垃圾治理增添了阻滯。 而如何消除這些困境，實現科學路徑和政策路徑的彼此配合，將是擺在國際社會面前的重大課題。

針對山洪災害防治縣級非工程措施建設項目建設、運行管理工作的實際需要，河南省防辦組織各市、縣水利局運行管理部門的技術人員，針對計算機基礎知識、網絡運行維護、預警設備運行維護、業務系統應用等進行了多次培訓，累計達520多人。這些人員都成為了各地的骨干力量，不僅為下一步工程建設打下了良好基礎，還為進一步推進水利信息化、促進水利現代化積蓄了力量。

五、全球海洋塑料垃圾治理中的中國參與

我國是塑料制品的生產和使用大國，同樣面臨著海洋塑料垃圾問題。 隨著海洋實力的快速增強與海洋強國戰略的縱深推進，中國已成為全球海洋治理中的重要一員，在解決全球海洋問題、維護國際海洋法治、構建海洋命運共同體等方面發揮著關鍵作用。 而在海洋塑料垃圾治理領域，中國的參與亦是不可或缺。 綜合考量實力、形勢與目標等因素，筆者認為中國應以全球海洋塑料垃圾治理的踐行者、推動者和引領者為角色定位，并在這一定位下強化自身的參與程度。 全球、區域和國家層面不僅是梳理海洋塑料垃圾治理進展的分析視角，也是中國參與全球海洋塑料垃圾治理的三大抓手。 中國應在這三個層面共同發力，以實際行動回應國際社會的期待，為全球海洋健康作出更大貢獻。

5.1 立足自身：加大國內治理力度

中國的海洋塑料垃圾治理行動應首先立足于自身，加大國內治理力度，這是踐行者角色的直觀體現和首要要求。

我國內部的海洋塑料垃圾治理亦應當堅持科學路徑與政策路徑的協同配合，雙管齊下。就科學路徑而言，一是應加強對海洋科考和技術研發的支持力度，在項目分配、機構設置、人員配備等方面適度傾斜，探清海洋塑料垃圾及其與海洋生態系統的作用機理；二是應建立國內統一的海洋塑料垃圾監測、分析和評估技術標準，改進數據的精確性與可比性；三是應鼓勵海洋清污設備和清潔替代材料的試驗性研發，以搶占未來技術市場中的有利地位；四是科學界應著力在國際高水平期刊中發出中國聲音，以堅實的科學研究駁斥惡意抹黑中國和夸大中國責任的言論，為我國的海洋塑料垃圾污染現狀與治理成效“正名”。

就政策路徑而言，當務之急是嚴格執行《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，按期完成工作目標，并適時將“禁塑令”引入至位階更高的法律或法規之中，增強其約束力與強制力，從而在源頭上減少塑料垃圾的數量。 在塑料制品的使用與回收方面，應探索或擴大塑料瓶罐的押金退還制度、垃圾分類制度的實施范圍，以促進塑料制品的集中處置，控制塑料垃圾的入海量。 在海洋塑料垃圾的管控上，應盡快制定防控海洋塑料垃圾和微塑料污染的頂層設計或專項行動計劃，并在沿海地區內推行“灣長制”、海上環衛制度、藍色海灣整治、“廈門模式”等行之有效的治理方式。 通過建立起源頭嚴防、過程嚴管、末端嚴控的完整閉環，提升我國的海洋塑料垃圾治理實效，夯實參與區域和全球海洋塑料垃圾治理的基礎。

5.2 強化周邊：改善區域治理成效

我國毗鄰的東亞海域和東南亞海域是全球海洋塑料垃圾污染的“重災區”，治理壓力極為繁重。 于中國而言，應當在周邊海域的塑料垃圾治理中扮演好推動者的角色，以區域治理成效的改善來消解全球海洋塑料垃圾治理中的主要矛盾。

東亞海域的環境治理機制比較成熟和健全，海洋塑料垃圾治理已進入到區域海洋合作之中。 下一步，中國應細化實施方案，及早啟動實質性的多邊治理行動，如實施海洋聯合科考和海上聯合執法、打造示范項目等。 其次，中國可參考區域海洋環境治理中分立與綜合相結合的“地中海模式”，推動相關國家共同制定具有約束力的區域公約，為海洋塑料垃圾治理增添硬性保障。 此外，中國還應積極協調域內國家同聯合國環境規劃署、西北太平洋行動計劃（NOWPAP）、東亞海環境管理伙伴關系計劃（PEMSEA）等國際組織的合作關系，適當引入國際組織的力量并吸納俄羅斯和朝鮮的參與，以拓展區域環境治理網絡，匯聚多方治理合力。

相較而言，東南亞海域的塑料垃圾治理尚處于起步階段，面臨著資金不足、技術受限、合作匱乏、政策分歧等困境。 為此，中國一方面應妥善協調區域內各國的治理目標，凝聚各方共識，在“洋垃圾”、海上傾廢等關鍵問題上形成相對一致的政策，并將海洋環境治理合作從南海爭端中剝離出來，使其免受政治波動的影響；另一方面，中國應發揮好區域大國作用，將海洋塑料垃圾治理納入“一帶一路”建設海上合作、中國—東盟海洋環境保護合作機制等框架中，充分運用中國—東盟海上合作基金，在力所能及的范圍內加大對東盟國家的資金、技術或設備援助，鼓勵我國自然資源部第四海洋研究所等面向東盟的海洋科研機構擴大與東盟國家的科技交流，助推東盟國家治理能力的提升。

5.3 帶動全球：優化國際規制體系

以硬法和軟法為核心的國際規制體系是全球海洋塑料垃圾治理的主要手段，但硬法數量的不足與軟法效力的有限嚴重制約著這一體系的順暢運轉。 鑒于這一現狀，中國應秉持超前意識，對海洋塑料垃圾治理的國際立法早做準備，盡早啟動前期的立法調研、需求分析、意向溝通等工作，以引領未來的國際立法進程。 在這方面，中國可參照《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》的立法要義，倡導將應對海洋塑料垃圾污染的主導舉措從廢物管理和產品禁令轉變為塑料行業的循環材料流，提高新造塑料和現有塑料的回收率，并爭取將中國方案上升為國際規范。 同時，中國需更加主動地作出自愿性承諾，支持國際組織的軟法創設活動，切實履行與自身地位和能力相匹配的治理責任，為軟法的推行作出表率。 此外，中國還應積極引導國內的非政府組織和學術科研機構走出去，有序加入國際交往與合作中，增強非國家行為體在軟法的制定、執行、監督和評估中的作用。

客觀地講，海洋塑料垃圾治理的政策地位并不如氣候變化、海洋安全維護、深海資源開發等議題那么突出，但政策注意力的缺失也使中國面臨著難得的機遇，中國可以通過多種途徑提升該項議題的政策優先級。 在這些途徑之中，最為便捷的當屬參考日本的做法，利用重大國際會議東道國的身份將海洋塑料垃圾議題列入會議議程之中，并促成實質性成果。 計劃于2021 年5 月在昆明舉辦的《生物多樣性公約》第15 次締約方大會是一個極好的契機，中國可在此次會議上將海洋塑料垃圾治理與海洋生物保護連結起來，推動各方明確海洋塑料污染物的控制性指標并將其納入公約。 另外，中國還可以將海洋塑料垃圾治理列為21 世紀海上絲綢之路、藍色伙伴關系、海洋命運共同體等倡議的重點合作領域，通過“一攬子”合作計劃來倒逼各國加強對海洋塑料垃圾問題的重視程度和治理意愿。

總而言之，全球海洋塑料垃圾治理是一個新興而緊迫的議題，國際社會雖已在多個層面采取了多項措施，但既有的治理資源、能力和效果仍與預期目標相去甚遠。 這印證了全球海洋塑料垃圾治理將是一個持續的過程，不會一蹴而就，也不會一勞永逸，需要各方主體的協同參與，久久為功。 作為一個負責任大國，中國有意愿、有責任、也有能力在全球海洋塑料垃圾治理中扮演好踐行者、推動者和引領者的角色，為促進全球海洋的可持續健康發展、構建海洋命運共同體貢獻出中國智慧和中國力量。