論海島生態的國際環境法保護

林燦鈴 林 婧

（1. 中國政法大學，北京100088）

海島是發展海洋經濟、利用海洋資源的海中基地。 它既有陸地特征，也有海洋特征，雖然總體自然稟賦不高，卻也不乏獨特的資源優勢，例如珍稀物種資源、獨特景觀資源、港址資源以及區位優勢等。 是以，海島在經濟社會可持續發展、全球海洋治理以及國家海洋權益維護方面具有重要的地位和特殊的價值。

海島生態危機是氣候變化背景下的全球性挑戰。 根據《生物多樣性公約》第八次締約方會議決定（CBD/COP8，2006）提供的數據，海島加陸域中的島嶼大致共有10 萬多個，它們的土地及專屬經濟區面積的總和超過了地球總面積的六分之一。 其中，我國的海島數量就有11 000余個。①國家發展改革委、國家海洋局：《海島海水淡化工程實施方案》，中國政府網，2017 年12 月12 日，http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/12/content_5246261.htm。然而，世界上大多數海島面積較小、地理結構比較簡單、資源較為單一、物種較為貧乏，生態一旦受損便很難恢復，這可能直接削弱海島對于全球整體的生態涵養和資源供給的貢獻。 尤其在氣候變化引發海平面上升、海洋生態惡化、氣候災害增多、物種加速滅絕、淡水資源危機、土地荒漠化、森林植被破壞的大背景下，海島的生存和發展面臨更大挑戰。 是以，無論對世界還是對中國來說，海島的生態保護均不應被忽視。

隨著2010 年我國《海島保護法》的施行，我國海島保護與合理開發利用有了法律依據。2015 年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出要“確定近海海域海島主體功能，引導、控制和規范各類用海用島行為”。2017 年6 月，國家發展改革委、國家海洋局聯合發布《“一帶一路”建設海上合作設想》，強調“保護海島生態系統”。 2017 年11 月我國修訂的《海洋環境保護法》重申對海島應采取嚴格的生態保護措施。 2019 年，中國首次提出了“海洋命運共同體”重要理念，倡導國際社會共同保護海洋生態環境，題中之義自然也包括保護海島生態環境。 這不僅需要我國的倡導與踐行，還需要借助國際合作與國際環境法的力量，應對海島生態危機、加強海島生態保護。

當前有關海島的研究分布于海洋學、地理學、環境科學、生態經濟學、管理學、歷史學、法學等諸多學科領域，就海島研究的法學文獻來講，既有國內法上對海島的權屬與管理、特定海島建設的法律舉措、無居民海島立法等主題的研究，也有國際法上對海島主權爭端解決的建言獻策。 但從國際環境法的角度對海島生態保護加以研究的成果較少。

國際環境法是在利用、保護和改善環境方面協調國家意志（但不限于國家）的、調整國際環境關系的法律規范的總稱。①林燦鈴等著：《國際環境法理論與實踐》，知識產權出版社，2008 年版，第1 頁。它涵蓋國際環境條約、國際組織（會議）環保宣言或決議等國際法律文件及國際習慣中有關利用、保護和改善環境的內容。 面對國際法對海島生態危機應對不足的現狀，更需要拓展、夯實國際環境法，對其善加運用，從而促進海島生態保護國際法治的進步。

一、海島生態面臨的危機

除了與陸地類似的生態破壞問題以外，海島生態危機還呈現出一些獨特的形態，它是近岸陸域與海域污染的重合，其原因通常是自然因素與人類活動的疊加，自然因素中也包含了人類活動間接影響的痕跡，例如人類活動至少是加劇了氣候變化，從而又引發海平面上升，侵蝕海島。

1.1 海水倒灌

海水倒灌海島，主要有三個方面原因：一是超量開采地下水。 因人們生活、生產用淡水需求的增加，超量開采地下水必然導致地下水位下降、淡水壓強減小，若地形、地貌、水文條件合適，就可能致使海水倒灌。 二是人為將海水引上海島時發生意外。 海水養殖、海鹽場生產需要人為將海水引上陸地，海水的滲透壓增加，若操作不當也可能令海水倒灌。 三是氣候變化所致的海平面上升。 海平面上升可能導致海島被淹沒或海島面積縮小、可利用空間減小，農田、林地等被淹沒，海島物種加速滅絕，威脅海島的生物安全甚至是海島本身的存續。

其中，海平面上升導致海島被淹沒是當前最亟需加強應對的危機。 例如，南太平洋島國圖瓦盧（Tuvalu）由珊瑚礁組成，海平面上升以致島上許多坑洞已遭海水灌入，居住面積越來越小，一些居民已遷移美國和新西蘭等國。②“圖瓦盧—安全防范—自然災害”，中國領事服務網，http://cs.mfa.gov.cn/zggmcg/ljmdd/dyz_658636/twl_660064/，訪問時間：2020 年9 月16 日。又如，美國的荷蘭島（Holland Island）已淪為幾片沼澤地，夏普斯島（Sharps Island）等已不復存，大福克斯島（Great Fox Island）至2019 年僅剩0.1 平方公里，而丹吉爾島（Tangier Island）從1850 年以來損失了大約65%的土地。①NASA Earth Observatory， “Great Fox is Disappearing”， December 2， 2019，https://earthobservatory.nasa.gov/images/145927/great-fox-is-disappearing.當然，海平面上升令海島損失的不僅僅是島陸空間，也致使海島水源、土壤鹽化，作物無法生長，進而影響海島產業發展甚至海島居民生存。

1.2 岸線侵蝕

海島岸線侵蝕的自然原因包括海平面上升、海洋動力作用增強以及島陸沉降等；人為原因則源自不當的填海造陸、填海連島、修造港口、修堤修橋、開通隧道以及對海島岸線截彎取直等工程建設，還有圍墾灘涂、濫伐紅樹林、非法開采海灘砂礦和珊瑚等開發活動。

一則，海島岸線的改變會破壞原本可能形成港口的岬角、海灣或錨地條件。 優良的港口要求避風條件較好、海域水深適中、地質為泥質或沙質、浪小流緩、錨位足夠，這都同海島岸線狀況存在直接或間接的聯系；二則，自海岸沖刷或刨挖下來的泥沙可能被搬運至他處海域傾倒，致使航道阻塞；三則，岸線侵蝕對生物的棲息、繁殖與遷徙可能產生不利影響。

例如，位于我國廣西防城港市東南海域的山心沙島，海島東面島體本就常年被海水侵蝕，又因其被定位為工業交通用島，欽州灣兩岸工程建設活動增多造成海岸水動力環境改變，導致岸線蝕退極為嚴重；與1996 年海島普查時面積約11.2 公頃相比，截至2018 年，山心沙島的面積已縮減至4.1 公頃。②“為遷徙水鳥‘打造’一片凈土——探訪廣西防城港市山心沙島生態島礁項目”，防城港市海洋局網/轉自《中國海洋報》，2018年3月5日， http://www.fcgs.gov.cn/hyj/dtxx/201803/t20180305_56090.html。還如，位于我國廣東湛江市徐聞縣東南海域的羅斗沙島及其附近海域，由于非法采砂現象猖狂，以致羅斗沙島生態環境破壞嚴重③徐聞縣人民政府：“關于禁止在羅斗沙島及附近海域采砂的通 告”，徐聞縣人民政府網，2010年7月2日， http://www.xuwen.gov.cn/xxgk/zfxxgklm/gsgg/content/post_443706.html。；加之羅斗沙島本就屬于泥沙島，其穩定性很大程度上取決于泥沙來源④李曉敏等：“羅斗沙島動態變化的遙感監測”，《海洋學研究》，2013 年第2 期，第57 頁。，單是非法采砂就可能造成該島的滅失。 可見，岸線侵蝕不利于海島的生存及作用發揮。

1.3 資源過度開發

海島資源過度開發也是海島生態面臨危機的重要原因。 海島中基巖島的巖石、礫石、暗灘沙石通常是建筑的優良材料，若遭無節制的采挖，就會造成沙灘面積縮小、砂質劣化、地質地貌景觀破壞。 拾撿海岸貝殼、珊瑚、鵝卵石、生物標本等也是對海島生態的破壞。

典型例子是瑙魯因島上磷酸鹽礦遭受掠奪性開采而面臨毀滅。 原得益于長期以來都是海鳥跨赤道遷徙的主要途經站與棲息地，大量鳥糞年復一年堆積于瑙魯，并在赤道高溫環境下被分解形成豐富的磷酸鹽；又在堿性地下水的作用下，形成了各種含磷巖石的富礦。 瑙魯在20 世紀被殖民的期間，作為制作磷肥重要原料的磷礦被德國、澳大利亞、英國、新西蘭、日本等國不計后果地瘋狂開采，絕大部分出口到澳大利亞和新西蘭。 這種情況直到瑙魯實現國家獨立后也仍在繼續，瑙魯政府依舊未顧及太多可持續發展的問題，繼續大肆開發磷酸鹽礦，全體國民也坐享其成。⑤參見趙少峰編著：《列國志·瑙魯》，社會科學文獻出版社，2017 年版，第81-83 頁。開采過程中，瑙魯的原始植被大面積毀損，開采活動產生的有害物質引起礦區地表土壤結構形態的變化，鳥類逐漸喪失了棲息地和食物來源。⑥參見費晟：“瑙魯資源環境危機成因再探討”，《學術研究》，2008 年第6 期，第136 頁。而今，毀滅性開采磷酸鹽礦的惡果在瑙魯全面顯現，不僅磷酸鹽礦幾近枯竭，海島土壤也無法耕種，連作建筑用途亦無可能，海島生態已然遭到不可逆轉的破壞。

除此之外，海島清潔能源的利用，未必就不會對生態造成破壞。 例如，風電場所需風電機組、集電線路、檢修道路等工程施工架設，不僅會造成植被面積減少，嚴重影響植物種類（多樣性）及分布，還會造成大面積地表裸露，水土流失風險增大。⑦參見趙冬、薛博：“風力發電項目建設應注重環境影響控制措施”，《能源與節能》，2020 年第2 期，第73-74 頁。海風發電也不例外地會對海島生態產生不利影響，除了海島植被將遭受破壞，動物也會為噪聲和磁場所干擾、驅離。

1.4 陸源與海源的雙重污染

海島生態系統兼具陸地生態系統與海洋生態系統的特征，其承受的污染也涵蓋陸源污染與海源污染。 陸源污染包括工業廢水和生活污水的排放、垃圾傾倒、農業面源污染等。 近岸島、陸連島所遭受的陸源污染相對更嚴重，一些海島被作為垃圾傾倒場所。 海島本身不良的生活生產模式對外界環境尤其是對海洋的污染，也相當于陸源污染，尤其多數海島還處于粗放型經營的階段內，內生性陸源污染尚未及有效控制。

海源污染則包括海水養殖業污染、海洋傾廢、港口船舶污染物泄露等，使海島近海環境污染和海島周圍海域富營養化逐漸加重。 例如，海島近岸海水養殖的污染，可能來自養殖自污染、藥物污染、底泥富集污染、海洋生物基因污染等多方面；①王媛、劉述錫：“海水養殖對海島生態系統脆弱性影響評估初探”，《大連海洋大學學報》，2017 年第3 期，第350-351 頁。如果采用高密度網箱養殖方式，其產生的殘餌沉降、魚糞沉積和其他代謝廢物排放以及海產加工廢水、油污排放等，更會導致養殖水體富營養化程度和混濁度增加；②王福表：“網箱養殖水污染及其治理對策”，《海洋科學》，2002 年第7 期，第24-26 頁。而沉積到海底的養殖廢物則會造成底棲生物多樣性下降。③冷悅山等：“海島生態環境的脆弱性分析與調控對策”，《海岸工程》，2008 年第2 期，第61 頁。此外，海島岸線受波浪作用頻繁，雖然可能承接到海浪從大陸架帶來的豐富餌料，但垃圾也會被海浪推向海島。

二、海島生態危機的國際法應對

由于海島生態危機主要源自不當的人類活動以及氣候變化，能夠對其進行管理或規制的國際立法主要包括《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）體系、《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）體系、《生物多樣性公約》（CBD）體系等重要的國際公約體系，其涵蓋了海島生物多樣性保護、對小島嶼發展中國家（SIDS）生態保護的援助以及涉島的海洋保護區規劃等議題。

2.1 明確海島生態保護為國際社會發展目標

國際社會對于海島保護的關注可以追溯至聯合國教科文組織于1971 年發起的一項政府間跨學科的大型綜合性的研究計劃——“人與生 物 圈 計 劃” （ Man and the Biosphere Programme，MAB），其將“島嶼生態系統的生態和合理利用”列入其14 個研究項目之一。 之后，國際法逐漸對海島生態保護做出一些規定。

1982 年《聯合國海洋法公約》第208 條和第214 條規定，沿海國應避免其管轄下的人工島嶼污染海洋環境。 但對于天然島礁的建設活動及其環保要求未作特別規定，那么就應當適用該公約有關海洋環境保護和保全的一般性規定。

聯合國環境規劃署（UNEP）1995 年發起的《保護海洋環境免受陸上活動污染全球行動計劃》 （ Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Landbased Activities，GPA-Marine），提出“推動對島嶼管理實行生態系統辦法”。 2001 年，該全球行動計劃第一次政府間審查會議（IGR-1）通過的《蒙特利爾宣言》，更被公認為是推動海岸、海洋、島嶼生態系統管理的有效途徑④“《保護海洋環境免受陸源污染國家行動計劃》編制工作大綱”，中華人民共和國生態環境部，2006 年4 月10 日，http://www.mee.gov.cn/home/ztbd/rdzl/hyhj/jh/200610/t20061009_94330. shtml。，這一原為指導性的計劃借由政府間審查機制，成了國際法的重要內容。

而今，保護和可持續利用海洋和海洋資源（包括海島）也已成為未來15 年國際社會發展的重要目標之一，是聯合國密切關注的議題。2016 年，聯合國大會第70 屆會議上通過的《2030 年可持續發展議程》（A/RES/70/1），將“保護和可持續利用海洋和海洋資源以促進可持續發展”列為其17 個可持續發展目標之一，內容涵蓋可持續管理、保護海洋和沿海生態系統，增加小島嶼發展中國家通過可持續利用海洋資源獲得的經濟收益等。

2.2 對小島嶼國家生態保護施以特殊援助

1992 年聯合國環境與發展會議（UNCED）通過的《二十一世紀議程》（Agenda 21）第17章，就“沿海區的綜合管理和可持續發展”以及“小島嶼的可持續發展”提出建設性意見，其指出小島嶼發展中國家和支持小社區的島嶼是環境與發展的特例，由于其發展的選擇有限，海洋和沿海環境對它們而言更具有戰略重要性。 有鑒于此，需要推廣無害環境的技術和可持續的方法，擴大現有島嶼數據庫，編纂和評價更多關于島嶼的地理、環境、文化和社會經濟特性的資料，輔助相關能力建設等。

應對氣候變化方面，1992 年《聯合國氣候變化框架公約》呼吁各締約方特別考慮向小島嶼國家提供資金、保險和技術轉讓等。 2015 年《巴黎協定》也多處提及對小島嶼發展中國家的幫助。

保護生物多樣性方面，1992 年《生物多樣性公約》第20 條強調，資金援助應特別考慮小島嶼國家對生物多樣性的依賴，逐步將海島生物多樣性保護作為該公約體系項下的一項重要內容，2000 年《〈生物多樣性公約〉的卡塔赫納生物安全議定書》與2010 年《〈生物多樣性公約〉關于獲取遺傳資源以及公正和公平地分享其利用所產生惠益的名古屋議定書》，均強調協助小島嶼發展中國家的相關能力建設。 《卡塔赫納生物安全議定書》歷次締約方會議決定也幾乎都關涉“小島嶼發展中國家”。 2014 年生物多樣性公約日的主題更被確定為“島嶼生物多樣性”。

保護漁業資源方面，由于對海島來說，空間相對孤立和資源較為稀缺的情況致其經濟來源更為單一，漁業是其非常重要甚至是賴以生存的經濟支柱，所以小島嶼國家對于漁業資源的保護更為迫切。 1995 年《執行1982 年12 月10日〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》第24 條、第25 條就呼吁各國，應尤其避免給小島嶼發展中國家的個體漁民、婦女漁工以及土著人民造成不利影響，確保他們可從事捕魚活動，并幫助其提高發展相關漁業的能力。 2009 年《南太平洋公海漁業資源養護和管理公約》也提出要特別關注小島嶼發展中國家在漁業資源養護、管理、可持續開發以及源自這些資源的公平收益。

濕地保護方面，《國際濕地公約》多次的締約方會議決定都涉及小島嶼國家，例如在該公約第九次締約方會議（COP9，2005）決定中納入“濕地的綜合、跨生物群落規劃和管理，特別是在小島嶼發展中國家”（Resolution IX.20）；第十次締約方會議（COP10，2008）決定中的“小島嶼國家與濕地公約”（Resolution X.30），要求公約秘書處在審議小島嶼國家的項目是否有資格獲得公約資助時，還應考慮到小島嶼國家面對氣候變化的脆弱性以及濕地減少的情況。

小島嶼發展中國家特別依賴旅游業和漁業部門，無論從環境角度還是經濟角度，珊瑚礁和相關生物多樣性的健康都尤為重要。①Commonwealth Secretariat， “The Blue Economy and Small States”， Commonwealth Blue Economy Series， No. 1， 2016， p. 37.聯合國大會也極為關注有關海島保護問題，其歷年的秘書長報告《海洋和海洋法》均多次提及小島嶼發展中國家的特殊情況，如2011 年第66 屆聯合國大會上秘書長的報告《海洋和海洋法》（增編）等。

2.3 留意到海島自然保護區規劃問題

構建由大尺度海洋保護區網絡已成為制止海洋退化和進行海洋養護的關鍵戰略。②Robert J. Toonen， et al.， “One Size Does not Fit All： The Emerging Frontier in Large-scale Marine Conservation”，Marine Pollution Bulletin， Vol.77， 2013， p. 7.對于海島自然保護區的法律保護而言，《生物多樣性公約》的第七、八兩次締約方會議決定起到了開創性作用。 在《生物多樣性公約》第七次締約方會議之前，雖然國際法已開始推動將生態系統方法（ecosystem approach）擴大適用于全球、區域、國家和地方各級海洋和沿海生態系統，但其關注點仍聚焦在森林保護區上。

《生物多樣性公約》第七次締約方會議決定（CBD/ COP7，2004）明確指出海洋和沿海保護區是保護可持續利用海洋和沿海生物多樣性至關重要的手段之一，雖然海洋和沿海保護區的數目越來越多，但其在海洋總面積中的比例仍非常低，且多因管理（包括由于缺乏資源）、規模和所覆蓋的棲息地方面存在的問題，保護區的效果欠佳。 就此，該決定提出詳細的保護區工作方案，要求在2008 年之前，為保護區和保護區網絡系統的規劃、選址、建立、管理和治理制定和通過自愿性最低標準和最佳做法，并建議締約方將保護區管理有效性評估的結果寫入《生物多樣性公約》下國家報告。 自本次締約方會議開始，幾乎歷次決定都設立了“保護區”專章。

《生物多樣性公約》第八次締約方會議決定（CBD/ COP8，2006）更是將“島嶼生物多樣性”列為首要議題，強調了島嶼生態系統的特殊性，開始留意到島嶼外來侵入物種問題，也注意到“從有島嶼的國家到全部由島嶼組成的國家，生物多樣性的養護和可持續利用都會遇到機遇和挑戰”，提議將島嶼作為空間規劃單位并建立全球島嶼伙伴關系，并配套相應的工作方案，包括“每個島嶼生態區域至少10%得到有效養護”“通過全面、有效管理生態上有代表性的國家和區域保護區網絡，使對生物多樣性特別重要的島嶼地區得到保護”等。 并吁請在地方、國家和國際各級，評估、建立和執行各種養護融資機制，吁請全球環境基金積極處理執行島嶼生物多樣性工作方案所需的資金。 強調與《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》《保護世界文化和自然遺產公約》等其他多邊公約聯絡，并調整針對島嶼保護區的技術和財政資助。 同時注意建立島嶼保護區網絡并將適應氣候變化的措施納入其中，甚至鼓勵酌情建立符合《聯合國海洋法公約》的跨境海洋保護區。 自本次締約方會議開始，幾乎歷次決定都設立了“島嶼生物多樣性”專項。

另有《國際濕地公約》第十三次締約方會議（COP13，2018）決定，其中《加強沿海海龜棲息地的保護以及作為國際重要濕地的關鍵區域的指定》（Resolution XIII.24），將不少海島指定為國際重要的海龜棲息濕地保護區。

三、海島生態保護國際法之闕如

雖然已有長足發展，現行國際法對于海島生態保護的規定仍顯不足，主要表現在：未彰顯海島生存權的環境倫理觀，忽略了小島嶼國家以外的海島保護，海島及其周邊海域區分占有與共同保護之間協調不足等。

3.1 未彰顯海島生存權的環境倫理觀

正如《莊子·秋水》所強調的“以道觀之，物無貴賤”，除了小島嶼國家的海島及其他有著明顯開發利用價值的海島，國際法也不應遺忘樹立與彰顯尊重自然之生存權的倫理觀，無論海島對人類的生態服務價值如何。 例如，《聯合國氣候變化框架公約》將降低氣候變化對“地勢低洼國家和其他小島嶼國家、擁有低洼沿海地區的不利影響”，作為其目標定位之一。 誠然，優先考慮上述地區的具體需要和特殊情況有其急迫性，但適當宣示保護對象的普遍性亦有其必要性，關乎國際法基本價值觀、倫理觀的確立。再如，《聯合國海洋法公約》前言提及的“照顧到全人類的利益和需要”，全然秉持人類中心主義的立場，未從海洋資源存續的角度兼顧生態系統平衡的維系。 幸而，《生物多樣性公約》前言中表態“保護生物多樣性的基本要求，是維持恢復物種在其自然環境中的生存力”，在一定程度上關注到了物種自身的生存權。

對于人類來說，生態價值是人類生存的“環境價值”，但生態價值不等于環境價值，海島的生態價值是對整個地球生態系統而言的。 雖然地球上海島的數量非常多，且每個海島的資源稟賦都不太一樣，也不是每一個海島都需要直接、具體的保護，但每個海島都有其存在的權利。 即使對當下難以判定其價值定位的海島及其生物，可以奉行進化論地任其自然存在或消亡，但不應短視地因當前無法判斷其價值便予以損毀，這是對大自然的基本尊重。

土地倫理學開山之作《沙鄉年鑒》中也寫道：以經濟的個人利益為基礎的資源保護主義體系，趨向于忽視土地共同體中缺乏商業價值的成分；在一個土壤、水、植物和動物都同為一員的共同體中，每個成員都有資格占據陽光下的一個位置。①［美］奧爾多·利奧波德著，侯文蕙譯：《沙鄉年鑒》，商務印書館，2016 年版，第241、255 頁。對待海島，我們也同樣需要超越人類中心主義，秉持“超越的環境倫理觀”——同時接納和包容人類中心論、動物權利論、生物中心論和生態中心論等理論②裴廣川主編，林燦鈴、陸顯祿副主編：《環境倫理學》，高等教育出版社，2002 年版，第62-69 頁。。 雖然海島相較于大陸，或許是窄小而貧乏的，但既然大自然創造了它、既然它是地球生態系統的一部分，就不應全然以人類需求的視角去衡量它。 國際立法的宗旨對此不夠明確。

3.2 忽略了小島嶼國家以外的海島保護

雖然國際立法對海島生態保護的關注大幅提升，但仍然存在一定的局限性：僅關切小島嶼國家抑或是小島嶼發展中國家的保護問題，未涉及許多非小島嶼國家的海島生態保護。 如中國、挪威、加拿大、印度尼西亞等海島數量大國的海島生態保護。

《生物多樣性公約》第八次締約方會議決定（CBD/ COP8，2006）留意到島嶼物種常常未被列入1973 年《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（CITES）這一情況。 2012 年聯合國大會決議《我們希望的未來》（A/RES/66/288）也提到，“海平面上升和海岸侵蝕對許多沿海地區和島嶼都是嚴重威脅”。 故而，國際法不應拘囿于對小島嶼國家的保護，也應適度擴及非小島嶼國家的海島保護。

尤其存在一種較為特殊卻又不能不未雨綢繆的情況是，由于氣候變化等原因，領海基點所在及其附近海島存在消失的可能，這將導致國際法的解釋與適用更為復雜。 例如，西沙群島第三大島中建島的海拔本就只有2 米多，現今由于風蝕和海蝕，整個島的海拔在逐漸降低，岸線也在退后，島嶼面積迅速縮小。③彭科峰：“科學拯救南海島礁”，《中國科學報》，2013 年7月5 日，第1 版。為防止海島滅失，通常采用的人工填海固島方法則可能影響海洋生態，進而引發爭議，但作為島礁生態修復上佳之選的珊瑚繁育技術又成本不菲。 不僅如此，如果位于與周邊國家交界地帶的海島消失，如何確定海島所屬國的海域管轄區？ 有學者認為，“假如在一國領海基線200 海里外由于自然添附新形成的海洋地貌（無論露出或不露出海平面），其主權由領土爭端的一般國際法原則來確定，實非《聯合國海洋法公約》可以規制”④劉丹、戴正清：“國際法視域下的人工固‘島’——兼論我國對南海島礁的保護性開發”，《武大國際法評論》，2016 年第2 期，第267 頁。。 那么是否同理可得，處于與周邊國家交界地帶的海島消失，也需要與鄰國重新談判磋商？

3.3 海島及其周邊海域區分占有與共同保護之間協調不足

基于地球生態系統的整體性，各國都應承擔生態保護責任。 每個國家的生態保護行為或環境污染行為均會成為地球整體生態變化的誘因，氣候變化即是明證，隨之“蝴蝶效應”般地影響海島，所以即使是內陸國，對保護全球的海島生態都承擔共同的責任。 當然，共同責任并不意味著“平均主義”⑤林燦鈴著：《國際環境法》（修訂版），人民出版社，2011 年版，第171 頁。。 在海島生態保護問題上，責任的承擔首先是共同的，以此為前提，責任是有區別的，區別是對共同責任的限定。 雖然海島歸屬個別國家，也是由具體的所屬國進行保護，但“牽一發而動全身”的情勢決定了各國應合力對此予以技術或資金上的支持，不應借“區別”而逃避“共同”，由此去建構有關海島生態保護的國際環境法。

然而，相關國際法制定與實施中的利益沖突難以避免。 海洋區域治理體系也難免會出現治理重疊區域和空白區域，從而背離全球海洋生態環境治理的目標。⑥張衛彬、朱永倩：“海洋命運共同體視域下全球海洋生態環境治理體系建構”，《太平洋學報》，2020 年第5 期，第90 頁。例如，《聯合國海洋法公約》第63 條規定，出現在兩個或兩個以上沿海國專屬經濟區的種群，應當通過合理分區來協調有關的種群養護。 據此，海洋被人為劃分為多個司法管轄區域，所致的生態系統割裂，未必有利于海洋（含海島周邊海域）的生態保護。類似利益沖突的情形也可能發生在海島周邊的領海、專屬經濟區或大陸架。

此外，世界上存在著一些跨國島嶼，如塞浦路斯島、帝汶島、火地島等，這些海島生態系統的關聯性并不會因為其分屬不同國家領土而隔斷，一國所屬部分區域中的生態問題容易波及鄰國。例如，中國從1999 年開始每年在南海海域實行伏季休漁制度①參見：《農業部關于在南海海域實行伏季休漁制度的通知》（農漁發〔1999〕2 號，2010 年廢止），中華人民共和國農業部，2008年3 月4 日，http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/zcfg/nybgz/200806/t20080606_1057142.htm；《農業部關于調整海洋伏季休漁制度的通告》（農業部通告〔2018〕1 號），中華人民共和國農業農村部，2018 年3 月20 日， http://www.moa.gov.cn/nybgb/2018/201803/201805/t20180528_6143235.htm。，而越南漁船仍在公然捕魚。 如此一來，即使中方極為重視南海島礁周邊的漁業資源養護，鄰國不當的漁業生產方式也會抵銷中方的努力。 而反之，選擇與鄰國協同聯合采取保護措施，在同一海島上也更容易產生效果。 《聯合國海洋法公約》第59 條就建議，沿海國與其他國家就專屬經濟區的利益發生沖突時，沖突的解決應考慮相關方和整個國際社會的利益。

可見，海島及其周邊海域的區分占有，《聯合國海洋法公約》中沒有明確規定或禁止的“剩余權利”②周忠海：“論海洋法中的剩余權利”，《政法論壇》，2014 年第5 期，第175 頁。的行使，都可能掣肘保護海島及其周邊海域共同責任的履行。

四、海島生態保護之國際環境法的拓展

海島是發展海洋經濟、利用海洋資源的海中基地，也是全球海洋治理不可忽視的對象。面對國際法應對海島生態危機的不足，需要拓展、夯實作為國際法律體系重要組成部分的國際環境法，令其在海島生態保護方面發揮更大的作用，助益全球海洋治理與世界環境保護。而中國對于海島生態保護之國際環境立法的建設，有必要、也有能力做出自己的貢獻。

4.1 擴大國際環境法保護海島的范圍

海島生態危機是氣候變化背景下的全球性挑戰，任何國家都無法獨善其身，每一個海島、每一個國家的海島都是整個地球生態系統的一分子，對它們加以保護的緊迫性有急有緩、力度有強有弱，但都應以更全面、長遠的眼光去看待。 故而國際環境法的保護對象不應僅僅著眼于小島嶼國家，也不應僅僅局限于開發利用價值較大或具有特殊用途的海島，對于不具有或暫不具有開發利用價值的海島，以及一時無法確認其海島地位甚至算不上海島的海中陸地，也需要予以適當關注。

《聯合國海洋法公約》第121 條將島嶼定義為“四面環水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域”；第60 條則明確指出“人工島嶼、設施和結構不具有島嶼地位”；第121 條規定“不能維持人類居住或其本身經濟生活的巖礁不應有專屬經濟區或大陸架”。 雖然國際法對海島作出了上述界定，但由于“人類居住或其本身的經濟生活”等語句含義存在模糊性，各國對于一些海中陸地的定位爭執不下，例如究竟是太平島還是太平礁？ 是沖之鳥島還是沖之鳥礁？

雖然法律地位有爭議，但鑒于生態系統的整體性，無論這類海中陸地是否屬于海島，都不能無視其與周邊海域生態的聯系及其對地球生態的影響。 因此，且不論上述海中陸地的定位如何，無論它們能否擁有專屬經濟區或大陸架，無論它們能否供人類生活、生產，都需要國際環境法承認這些海中陸地的生存權并明確對其予以保護。 這是“命運共同體”理念的客觀要求，也是“共同責任”內涵的具體體現。

4.2 完善分類保護海島生態的制度安排

保護海島生態，從理念層面需要明確海島生存權，現實層面也需要區分保護的輕重緩急。結合國際環境法現有的海洋保護區劃與島嶼多樣性規定，可以進一步細化對海島生態的分類保護。 在對海島的生態系統服務功能（ecosystem service function）進行充分評估、考量海島對于整個地球生態（包括人類）的影響的基礎上①林婧：“國際環境法中海島生態保護規則發展的理論導向”，載孔慶江主編：《國際法評論（第九卷）》，清華大學出版社，2019 年版，第159-160 頁。，確定不同海島的價值目標，據此將海島劃分為保護類、利用類與特殊用途類三種類型。

首先是保護類海島，側重于海島生態價值的保護（perserve）。 它的生態價值是一種天然的價值，即海島存在本身所具有的自然稟賦，包含調節功能與支持功能，前者如調節氣候、緩沖風浪等，后者如生物多樣性生成與維持等。 其次是利用類海島，側重于海島經濟價值的合理利用，主要包括利用海島的供給功能與文化功能。 這種利用涵蓋了對資源的保全（conversation），因為保全的目的仍然是經濟性的可持續利用。 這類海島上，還可以根據利用的程度再進行分區，如優先利用區、限制利用區和生態保護區等。 第三是特殊用途類海島，涵蓋領海基點所在海島、國防用途海島或是設有重力點、天文點等各種測量標志的海島，通常以生態保護的價值取向為主，但出于維護國家海洋權益與國防安全，也適當允許圍海造陸或其他特殊工程，故而此類海島的生態價值或經濟價值與它們的特殊價值目標之間需要權衡，可將其定位為多功能海島或海島保護區，側重點因島而異。

對于暫時無法確定其價值目標的“保留類”海島，也不能就武斷加以毀棄或置之不理，而應保持定期監測，為未來的社會經濟發展預留空間，充分實施海洋保護區制度（MPAs）以及聯合國教科文組織世界遺產名錄制度②Elizabeth Thomas，“Protecting Cultural Rights in the South Pacific Islands：Using UNESCO and Marine Protected Areas to Plan for Climate Change”， Fordham Environmental Law Review， Vol.29， No.3，2018，p. 482.。 正如聯合國大會1982年通過的《世界自然憲章》（World Charter for Nature）在前言中指出的：每種生命形式都是獨特的，無論對人類的價值如何，都應得到尊重。

4.3 增加權益重疊區合作保護海島生態的規定

面對海島的主權控制與海島保護生態系統方法之間的固有矛盾，可以嘗試在國際環境法中納入更多有關權益重疊區合作保護海島生態的規定。 例如，1980 年《南極海洋生物資源養護公約》第4 條規定了本公約生效期間發生的任何法案或行動，不構成主張、支持或否認《南極條約》區域內領土主權要求的基礎，或生成任何主權權利。 簡而言之，就是擱置主權爭議，先共同合作進行生態保護。 除了上述多邊公約，國際上還存在一些有益的雙邊實踐。

一是挪威與冰島協商解決了揚馬延島海域的共同開發。 揚馬延島是挪威管轄的火山島，在格陵蘭島和冰島之間。 由于揚馬延島距冰島不足400 海里，兩國的專屬經濟區發生重疊。挪威認可冰島將專屬經濟區擴展至200 海里，并達成1980 年《關于冰島和挪威揚馬延島之間大陸架協定》，劃定出一個共同開發區，規定在共同開發區不屬于冰島200 海里的部分（靠近揚馬延島），適用挪威的環境規章與開發政策；在共同開發區屬于冰島200 海里的部分，適用冰島的環境規章與開發政策；如在前述方案的實施中產生爭議，雙方可共同任命調解委員會進行協商，在調解委員會提出建議之前，沒有重大理由不應著手或繼續開發活動。

二是法國與毛里求斯關于特羅姆蘭島領土主權及海洋權益的爭端解決。 2010 年，兩國簽訂了《法蘭西共和國政府和毛里求斯共和國政府關于特羅姆蘭島及其周圍海域的經濟、科學和環境事務共同管理框架協議》，在爭議島嶼本身及其領海和專屬經濟區實行共管，設立共同管理委員會、專家組制度、聯絡人制度；還規定了生物資源養護等環保條款，并隨附《法蘭西共和國政府與毛里求斯共和國政府關于對特羅姆蘭島及其周圍海域在特羅姆蘭島及其周圍海域進行環境共管的適用專約》等三份適用專約和兩份附件。 其中，隨附的環境共管適用專約設定了兩點具體目標，即普查區域環境和制定環保指導方針，并決心在必要時創設自然保護區。③參見崔裕仁、徐攀亞：“法國和毛里求斯關于特羅姆蘭島及其周圍海域共管協議評析”，《邊界與海洋研究》，2018 年第4期，第69-72 頁。將環境事項納入共管范疇，使得法國對特羅姆蘭島的前期環保投入得到毛里求斯的財政分攤。

中國同樣面臨著主權爭議海島及相關海域的生態保護問題，更在南沙群島生態問題上遭受非難。 2016 年所謂“南海仲裁案”裁決便妄言，中國在南沙群島7 個島礁上的填海活動，人工島嶼、設施和結構的建造活動，以及中國漁民捕撈硨磲的活動，對珊瑚礁生態系統造成了嚴重而不可修復的破壞，違反了《聯合國海洋法公約》項下保護和保全海洋環境的義務。①中國國際法學會：《南海仲裁案裁決之批判》，外文出版社，2018 年版，第15-16 頁。對此，我國學者早有駁斥，論證指出我國在南沙部分島礁的擴建工程是“依照國內有關法律法規的要求，進行了科學評估與論證，并采取了科學選址、嚴格環保標準施工、加強監測與評估等措施”②豐愛平、王勇智：“南沙島礁擴建工程未對珊瑚礁生態系統造成影響”，人民網，2015 年6 月11 日，http://theory. people. com.cn/n/2015/0611/c49154-27137828.html。。 類似的澄清，在官方與非官方層面還都需要加強。

可見，缺乏對尚存爭議的海島及相關海域的國際環境法義務規定，導致中國在南沙島礁建設中的海洋環境保護和保全義務具有不確定性。 將環保條款納入正談判的“南海行為準則”（COC）中③Carlyle A. Thayer. “ASEAN， China and the Code of Conduct in the South China Sea”，SAIS Review of International Affairs，Vol.33， No.2， 2013， p. 77.，是一個有益的嘗試。 甚至可以考慮擴充信任建立措施（ Confidence - building measures，CBM）的內涵，令其不限于軍事或準軍事措施，更囊括進環保措施，并將其適用于南沙群島海域。

有中國學者還提出了秉承有限多邊主義立場解決南海問題的“雙軌思路”——有關爭議由爭端當事國友好協商、和平解決，此即“第一軌”；而南海的和平穩定則由中國與東盟國家共同維護，此即“第二軌”。④吳士存：“‘雙軌思路’是實現南海合作共贏的鑰匙”，《世界知識》，2015 年第9 期，第35 頁。該思路正可適用于南沙島礁的生態保護，也恰契合中國—東盟海上合作基金的投放領域，是占據國際立法主動以及國際道德制高點的有力探索。

五、結 語

海島生態保護是推進海洋生態文明建設與藍色經濟發展的重要切入點，更為至關重要的是，處于世界主要貿易航線上的海島、作為領海基點的海島、國防用途海島的生態保護，能夠對國家主權與海洋權益的維護起到關鍵作用。

而作為各國維護主權和全球公益重要工具的國際環境法，是國際法主體之間在國際環境保護領域進行活動并解決國際環境問題的法律依據，她規定了其主體特別是國家在開發、利用和保護、改善國際環境中的法律責任和義務，是保護和改善國際生態環境和生活環境的法律武器。⑤林燦鈴著：《國際環境法》（修訂版），人民出版社，2011 年版，第46-47 頁。充實并完善國際環境法中的海島生態保護規則，對海島生態施以更加有效的保護，有助于國家主權權利與全球公益的實現。

針對現行國際法對于海島生態保護不足的情況，我們需要進一步推動國際環境法的拓展及作用發揮，并通過提升我國環境立法與國際環境法銜接等方式，推廣我國海島生態保護法治的建設成果，促進海島生態保護之國際環境法更好更快地發展。 同時，藍色伙伴關系的構建可以從小島嶼國家擴至島嶼大國，努力使2017 年中國—小島嶼國家海洋部長圓桌會議《平潭宣言》⑥2017 年9 月21 日中國與安提瓜和巴布達、佛得角、斐濟、格林納達、幾內亞比紹、馬爾代夫、紐埃、巴布亞新幾內亞、薩摩亞、圣多美以及普林西比、斯里蘭卡、瓦努阿圖等國家的代表團于中國福建平潭舉行主題為“藍色經濟·生態海島”的“中國—小島嶼國家海洋部長圓桌會議”，會議認識到中國及島嶼國家多為發展中國家，在參與全球海洋治理、應對氣候變化、促進海洋可持續發展等方面有著共同的關切，會議重申隨著全球氣候變化和海平面上升，海洋自然災害的規模和頻率不斷加大，對中國和島嶼國家沿海居民生存環境產生了重大影響，各方在實現可持續發展過程中面臨新的挑戰和危機。 參會各方希望加強海洋領域友好合作，建立牢固的合作基礎，挖掘巨大的合作潛力，開創廣闊的合作前景。 各方一致認為應秉持“相互尊重、平等合作、互利共贏”的原則，推動寬領域、多層次的海洋合作，并致力于提升合作水平，鞏固合作關系，構建基于海洋合作的“藍色伙伴關系”。等有關海島生態保護的雙邊或多邊指導性國際文件逐漸上升為具有影響力和約束力的國際環境法規，以積極的思路去考慮爭議海島的主權歸屬及其生態保護問題，以科學、 穩妥、可行的實踐反哺國際環境法的發展。