中國涉外民間組織參與全球治理的戰略與機制研究

康曉麗

（1. 中共廈門市委黨校，福建 廈門361027）

作為全球治理體系的維護者、建設者、貢獻者，中國需要綜合運用國家和非國家行為體參與全球治理新變革。 民間組織因其非政府性、靈活性和專業性等特質，在國家的主導下配合參與不同領域的全球治理，有助于促進民心相通，進而提升中國的國際形象。 當前，美國、英國等發達國家非營利性組織的國際化程度較高，建立了廣布全球的民間社會網絡，成為全球治理的重要主體。 相對而言，中國民間組織參與全球治理的國際化程度遠遠不能與中國在國際社會中的地位相匹配，尤其是“一帶一路”倡議提出以來，中國政府以更加全面、深入的方式融入全球治理體系和變革之中，成為區域建設的主導者和國際治理的重要組成部分。 因此，大力推進中國涉外民間組織參與“一帶一路”建設并形成良好的治理機制，將從宏觀和微觀方面為中國參與全球治理提供強有力的支持。

當前，國內外學術界用民間組織、社會組織、非政府組織、非營利組織等概念，表達由自然人、法人和其他組織為滿足社會需要或部分社會成員需要而設立的非營利性組織，這些名稱之間的差異主要體現在具體使用時的側重點不同。 本文研究的涉外民間組織概念主要參考魏紅英等學者的界定：“涉外民間組織是指在境外成立、在中國境內開展活動的民間組織（簡稱‘境外在華NGO’），以及在中國境內依法成立，主體、活動、資金、戰略等要素涉及境外因素的中國民間組織（即境內涉外民間組織）。”①魏紅英、何靜著：《中國涉外民間組織的政府管理研究》，中國社會科學出版社，2017 年版，第5 頁。可見，涉外民間組織包括境外在華民間組織和境內涉外民間組織兩部分，前者涉及港澳臺民間組織和在華外國民間組織，后者包括走出國門的社會團體、民辦非企業、基金會和在華成立的涉外民間組織。

一、民間組織參與全球治理研究的層級與分類

隨著中國更全面深入地融入全球治理體系，特別是在“一帶一路”倡議走深走實的進程中，關于民間組織參與全球治理具體機制的研究尚不能滿足現實的緊迫需要。 當前，涉外民間組織參與全球治理的國內外研究較為宏觀，國內學者主要考察了民間組織國際化的必要性和實現路徑，國外學者集中關注民間組織參與全球治理的合法性、方式和作用機理，因而將民間組織國際化和參與全球治理的相關文獻進行分類與歸納，將更好地認識中國涉外民間組織參與全球治理的戰略和微觀機制研究的理論價值和現實意義。

1.1 民間組織國際化的必要性和實現路徑

對民間組織國際化的必要性、民間組織“走出去”的現實意義及主要途徑分別進行考察，有助于全面且深入地了解民間組織國際化的過程，筑牢全面參與國際治理的組織基礎。

第一，民間組織國際化對中國積極參與全球治理具有深刻的現實意義。 國內有學者認為，中國民間組織國際化是中國深度參與經濟全球化的重要方式，充分發揮民間外交的作用，有助于中國追求海外利益并營造良好的國際環境。 黃浩明提出，中國涉外民間組織數量偏小，問題繁多，無法滿足國家“一帶一路”倡議和民間組織涉外政策的要求，以及國際組織對中國社會的期望。②黃浩明：“民間組織國際化的趨勢——兼談中國的現狀、挑戰與對策”，《中國非營利評論》，2011 年第2 期，第181 頁。呂曉莉認為，中國民間組織在民間外交領域發揮了國家利益的積極維護者、政府間外交的有益補充者、國家形象的多元塑造者等積極作用，政府應該對民間組織國際化發展給予政策扶持與引導。③呂曉莉：“中國非政府組織在民間外交領域中的作用研究”，《中國治理評論》，2013 年第1 期，第145-175 頁。楊義鳳指出，民間組織的核心價值、組織能力與支持體系建設都對中國民間組織的國際化給予了支撐，建議政府應全方位支持民間組織的國際化。④楊義鳳：“中國NGO 國際化的現狀、挑戰與對策”，《湖南師范大學社會科學學報》，2014 年第3 期，第74-79 頁。

第二，民間組織“走出去”是自身改革和發展的重要途徑。 有學者認為，民間組織“走出去”已刻不容緩，需從戰略、政府和民間組織角度通過個案總結規律，提出共性的對策和建議。徐靜指出，伴隨中國企業“走出去”，中國民間組織國際化的水平低、影響力弱、起步晚的現實已經成為其參與全球治理的主要挑戰，亟需探討中國民間組織參與全球治理的國際化路徑。⑤徐靜等：“中國社會組織參與全球治理的國際化戰略和路徑研究”，載《中國社會組織理論研究文集》，中國社會組織公共服務平臺，http://www.chinanpo. gov. cn/700105/92413/newswjindex.html，訪問時間：2020 年10 月20 日。王名結合英國的經驗及在青島調研了解的情況提出，改革民間組織管理體制、改善民間組織相關立法、加強民間組織社會監督這三點建議。⑥王名：“對民間組織開展國際科技合作相關政策法規的建議”，載《中國國際科學技術合作協會2004 年民間組織與國際科技合作研討會論文集》，中國國際科學技術合作協會，2008 年版，第47-54 頁。黃梅波認為，中國對外援助的原則、政策、主要援助機構和職責、對外援助體系的構成有助于中國對外援助機制的建設，為民間組織“走出去”提供了較好的實踐平臺和制度化保障。①黃梅波：“中國對外援助機制：現狀和趨勢”，《國際經濟合作》，2007 年第6 期，第4-11 頁。

第三，民間組織國際化需從宏觀和微觀兩方面建立具體的實現路徑。 有觀點認為，民間組織國際化的實現路徑是民間組織“走出去”的難點，主要受政府管理和全球治理機制的影響。江憶恩等通過總結美國學者關于中國與國際組織關系研究的十個問題，指出美國學者對中國國際組織的研究不夠深入，使得從全球治理層面看待中國國際組織參與全球治理缺乏機制和衡量標準。②江憶恩、肖歡容：“美國學者關于中國與國際組織關系研究概述”，《世界經濟與政治》，2001 年第8 期，第48-53 頁。魏紅英等認為，應從管理體制、管理流程、管理方法、管理要素四方面構建中國涉外民間組織的政府管理模式。③魏紅英、何靜著：《中國涉外民間組織的政府管理研究》，中國社會科學出版社，2017 年版，第13 頁。鄧國勝指出，中國民間組織的海外運營與管理需構建海外公共關系網絡、管理籌集資金的策略，以及建設國際化的人才隊伍，以“三位一體”的對外援助模式，建立中資企業與民間組織的戰略合作，提高民間組織的國際化能力。④鄧國勝著：《中國民間組織國際化的戰略與路徑》，中國社會科學出版社，2013 年版，第15 頁。柳建文認為，在“一帶一路”背景下，中國需要扭轉區域合作中過度依賴政府間關系的導向，重視民間層面的聯系，通過促進公共服務領域內的投資，發揮私營企業在國際合作中的積極功能，消解民間組織賴以動員底層民眾的極端民族主義和民粹主義基礎。⑤柳建文：“‘一帶一路’背景下國外非政府組織與中國的國際區域合作”，《外交評論（外交學院學報）》，2016 年第5 期，第1-30 頁。還有觀點認為，研究民間組織區域化和國際化的特點，內外部環境的影響是研究當前民間組織國際化戰略路徑的重點，黃浩明對中國民間組織國際化戰略進行企業戰略分析（SWOT），對比分析美國、英國等國家民間組織國際化實踐，提出民間組織可采取“屬地伙伴”型、“民辦官助”型、“社辦聯企”型、“借船出海”型及“社媒合作”型五種合作模式，實現國際化發展。⑥參見黃浩明：“我國社會組織國際化戰略與路徑研究”，《學會》，2014 年第9 期，第5-16 頁；黃浩明：“國外民間組織的國際化發展實踐及其借鑒意義”，《社會治理》，2016 年第5 期，第136-143 頁。

1.2 民間組織參與全球治理的合法性、方式和作用機理

國外關注民間組織參與全球治理的學者多從民間組織參與全球治理的合法性、方式及作用等視角，對其參與聯合國等政府間國際組織和相關國際平臺完善全球治理的目的、作用機理，以及如何借力提升政策執行效率，提供有效的解決方案等方面進行探討。 國外學者對民間組織參與全球治理的合法性存在不同立場，韋文·科林伍德（Vivien Collingwood）、羅伯特·基歐漢（Robert O. Keohane）、斯蒂文·馬塞德（Stephen Macedo）、 安 德 魯· 馬 拉 維 斯 基（Andrew Moravcsik）這四位學者在民間組織參與全球治理的責任感、程序透明度、運作效率等方面有不同認知，并從治理主體、治理過程、治理結果三個方面提出，民間組織作為國際治理參與者的合法性有待評估。⑦See Vivien Collingwood， “Non-governmental Organizations，Power and Legitimacy in International Society”，Review of International Studies， Vol.32， No.3， 2006， p.439； Robert O. Keohane， Stephen Macedo， and Andrew Moravcsik， “Democracy-Enhancing Multilateralism”， International Organization， Vol.63， No.1， 2009， pp.1-31.海爾德·緹艮（Hildy Teegen）、溫蒂·斯詩娜（Wendy Schoener）等學者則認為，民間組織在諸多治理領域已成為不可忽視的因素，參與全球治理具有充分的合理性。 民間組織具有專業化特征，有助于國際層面決策和全球公共利益維護。⑧See Hildy Teegen， Jonathan PDoh， and Sushil Vachani，“The Importance of Nongovernmental Organizations （NGOs） in Global Governance and Value Creation： An International Business Research Agenda”， Journal of International Business Studies， Vol.35， No.6，2004， pp.1-21； Wendy Schoener， “No-governmental Organizations and Global Activism：Legal and Informal Approache”，Indiana Journal of Global Legal Studies， Vol.4， No.2， 1997， p.30.關于民間組織參與全球治理的方式，有學者認為參與聯合國、世界貿易組織等國際組織是民間組織參與全球治理的主要途徑。 瑪緹娜·皮爾特（Martina Piewitt）、米科·羅德卡普（Mieke Rodekamp）、吉斯·斯蒂芬克（Jens Steffek）認為，對話、協商、信息交流、論壇及合作出版學術成果等方式，是民間組織參與全球治理的主要手段。①Martina Piewitt， Mieke Rodekamp， and Jens Steffek， “Civil Society in World Politics： How Accountable Are Transnational CSOs”，Journal of Civil Society， Vol.6， No.3， 2010， pp.237-258.關于民間組織參與全球治理的作用，有學者既肯定其積極作用，也分析了民間組織存在的缺陷。 莫妮卡·巴爾（Monika Bauhr）、納赫密·納瑟圖斯（Naghmeh Nasiritousi）、馬克·艾比利（Marc Abélès）認為，民間組織參與全球治理有效地實現了全球治理主體的多元化，敦促政府履行更多公共責任，擴大了國家間的交流合作。②See Marc Abélès， “Rethinking NGOs： The Economy of Survival and Global Governance”， Indiana Journal of Global Legal Studies， Vol.15， No.1， 2008， pp.241- 258； Monika Bauhr and Naghmeh Nasiritousi， “How Do International Organizations Promote Quality of Governance： Contestation， Integration and the Limits of Power”，International Studies Review，Vol.14，No.4，2012，pp.541-556.簡·斯科特（Jan Aart Scholte）、邁克爾·斯普魯克（Michael Szporluk）、塞爾維·芭沃（Sylvia Bawa）通過總結北非地區不同國家部分民間組織參與區域治理的實踐指出，由于部分民間組織存在腐敗問題、意識形態問題、價值和利益訴求易被利用等問題，民間組織的治理效能無法得到有效發揮。③See Michael Szporluk， “A Framwork for Understanding Accountability of International NGOs and Global Good Governance”， Indiana Journal of Global Legal Studies， Vol.16， No.1， 2009， pp.339-361； Sylvia Bawa， “Autonomy and Policy Independence in Africa： A Review of NGO Development Challenges”，Development in Practice， Vol.23， No.4， 2013， pp.526-536.值得注意的是，還有學者就美國、英國、印度、日本和巴西等國的民間組織發展和各國政策進行了評價。 安東尼·柏廷頓（Anthony Bebbington）、塞繆爾·海科（Samuel Hickey）、 戴 安 娜· 米 特 林（Diana Mitlin）認為，這些國家的政府給予民間組織發展足夠的財政支持并進行了全球網絡設置，總結了英美兩國為推行民主價值觀，通過民間組織網絡推進民間組織國際化的做法，指出印度和巴西通過建立與其他國家政府之間有效的固定溝通機制，拓展合作伙伴關系，同時繼續利用宗教型民間組織，使項目資金直接進入社區，深挖屬地資源，并介紹了日本借助民間組織拓寬屬地國合作關系的一系列實踐。④Anthony Bebbington， Samuel Hickey， and Diana Mitlin，Can NGOs Make a Difference？ The Challenge of Development Alternatives， ZED BOOKS， 2007， pp.766-767.

綜上所述，國內外研究成果較完整地梳理了民間組織國際化的實現路徑、參與全球治理的普遍方式和作用機理，但在研究視角、學科背景和研究內容等方面有待完善。 首先，國內學者的研究視角較為單一，主要聚焦于民間組織、聯合國等國際多邊組織等角度，歸類研究對象、全面系統地對中國民間組織參與全球治理進行分析的研究不足，特別是極少討論中國涉外民間組織參與全球治理的現狀、政策和發展方向，甚至籠統地將民間組織國際化等同于涉外民間組織參與全球治理。 相比之下，國外對國際民間組織參與全球治理的研究議題廣泛、理論視角多樣，這對中國涉外民間組織參與全球治理的研究具有借鑒意義。 其次，國內現有研究多集中于國際關系學科，缺乏從跨學科入手對民間組織，特別是涉外民間組織參與全球治理的戰略和微觀機制進行深入分析。 而國外的研究已對相關國家國際民間組織的成熟經驗進行過比較分析，具有重要的借鑒意義。 最后，國內外現有研究較為缺乏從政府管理視角討論如何助力中國涉外民間組織參與全球治理，特別是其參與“一帶一路”建設，配合國家行為體、政府間組織和跨國公司等一起參與全球治理，且研究時段不夠與時俱進，缺乏對研究對象之間互動的關注。 鑒于此，本文集中關注境內涉外民間組織，重點探討其參與全球治理的現狀、存在的問題、相關的法律法規和政策、政府管理的角色及借助“一帶一路”實踐參與全球治理的領域、保障和合作機制等相關實現路徑，補充涉外民間組織參與全球治理的微觀機制研究，這一推進國家治理體系和治理能力現代化的重大現實問題。

二、涉外民間組織參與全球治理的現狀、問題與挑戰

當前，中國涉外民間組織參與全球治理的總體水平有待提升，主要表現在兩方面：一是，缺少法律法規和相關政策制度引導。 二是，國際化水平不高，具有國際化影響力的涉外民間組織缺乏，無法為中國參與全球治理提供相匹配的影響力，尤其是相當數量的民間組織在開展國際合作中的角色定位模糊、創新參與方式不夠、人力資源儲備不足，以及參與國際化事務的指導機制不健全等。

2.1 涉外民間組織參與全球治理的法律法規和相關政策

中國社會組織的法律框架主要由憲法、法律、行政法規、地方性法規和行政規章等組成，尚未頒布關于社會組織的專項基本法律。 社會組織相關的法律主要有兩類：第一類是社會組織運行需要遵守的一般性法律，包括《勞動法》（1995 年）、《合同法》（1999 年）、《勞動合同法》（2007 年）等。 第二類是針對社會組織和公益慈善事業制定的法律，包括《工會法》（1992年）、《紅十字會法》（1993 年）、《公益事業捐贈法》（1999 年）、《民辦教育事業促進法》（2002年）、《慈善法》（2016 年）、《境外非政府組織境內活動管理法》（2016 年），這些法律大多系規范社會組織運作管理，體現登記管理原則、雙重管理原則與非競爭原則，除《公益事業捐贈法》外，其他法律都是針對特定類型的社會組織，不具備一般性的效力，并無規范與指導境內涉外民間組織開展國際合作的相關明確規定。①王世強著：《社會組織法律法規與政策》（第二版），首都經濟貿易大學出版社，2018 年版，第8-13 頁。社會組織相關的行政法規主要包括《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》《志愿服務條例》，“四大條例”初步構成了中國社會組織管理的行政管理框架。②國家民間組織管理局編：《社會組織政策法規選編》，中國社會出版社，2015 年版，第1-6 頁。目前，各省市可根據當地的實際情況制定社會組織的相關地方性法規，深圳、湖南、廣州、上海和汕頭等地在探索社會組織立法方面走在全國前列，但目前全國范圍內并沒有涉外民間組織開展國際合作的相關條例或細則辦法。 社會組織的相關行政規章繁多，主要包括民政部制定的規章，各地方對社會組織的設立、運行和注銷等事項出臺的地方行政規章，但均未提及涉外民間組織具體的管理辦法。

改革開放以后，中國社會組織管理政策日趨完善，從分級登記與無序管理到歸口管理與清理整頓，直至現在將培育發展與監督管理并重的政策導向。 在管理社會組織的過程中，培育扶持政策和監督管理政策是主要方面，社會組織的培育和扶持主要包括組織完善管理、登記管理體制改革、實施政府購買服務、設立社會組織孵化器，以及社會組織稅收優惠政策。 其中，社會組織監督管理主要涵蓋年度檢查、評估、重大事項報告制度、行政處罰及取締。 境內涉外民間組織管理政策遵循重大事項報備原則，如與國際組織聯合召開國際會議、籌備活動、進行項目合作與開展考察交流等。③同①，第163 頁。

綜上所述，中國規范涉外民間組織開展國際合作的專門法律法規和相關政策不足，須參考《社團登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理條例》《基金會登記管理條例》等不同門類方向的法律法規，遵循事先報登記管理機關備案，其他則以《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》《中華人民共和國國務院第645 號令——國務院關于修改部分行政法規的決定》《外國商會管理暫行規定》為參照。 1989年，中國實施《外國商會管理暫行規定》，明確規定了外國商會的設立、注冊和注銷等，規范了境內部分涉外民間組織人員的管理，這是境內涉外民間組織國際化進行規范管理的開始。 2016年8 月，國務院印發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，鼓勵民間組織有序開展對外交流，參加非政府間國際組織，參與國際標準和規則制定，發揮民間組織在對外經濟、文化、科技、教育、體育和環保等交流中的輔助配合作用，以及在民間對外交往中的重要平臺作用，但仍無涉及具體操作的規定。民政部在2018 年公布了《社會組織登記管理條例（征求意見稿）》，將此前涉及社會團體、民辦非企業和基金會的管理條例合并成了一項綜合性的條例，在嘗試規范涉外民間組織的同時，為其開展規范化國際合作提供了重要的法律儲備。 隨著“一帶一路”倡議在沿線國家的不斷推動，涉外民間組織參與全球治理的深度和廣度都將不斷加深，亟需相應的法律法規和相關政策為其有效開展活動提供監督管理和方向性指導。

2.2 涉外民間組織的國際化水平評估

根據民政部的統計數據，截至2019 年底，在民政部門登記的民間組織總量達86.63 萬個，其中民辦非企業單位48.71 萬個，基金會7 585個，社會團體37.16 萬個。①黃曉勇主編：《社會組織藍皮書：中國社會組織報告（2019）》，社會科學文獻出版社，2019 年版，第2 頁。涉外社會團體、涉外民辦非企業、涉外基金會及部分官辦民助性團體是當前涉外民間組織開展國際合作的主體力量。

表1 中國涉外民間組織的數量及比例（2010—2019 年）（單位：個）

涉外民間組織的國際化水平是其參與全球治理能力的重要體現。 本文認為，評估涉外民間組織的國際化水平需從內外環境兩個方面分析。 第一，從國內層面來看，涉外民間組織的增長速度不僅低于其他類型社會組織的增長速度，也無法與國際上同類組織相比。 2019 年，中國現有民間組織86 萬余個，其中涉外機構不到600 家，比例不超過1%，與國內民間組織7.1%的增長速度相比，涉外民間組織的增長率僅為3.2%。 與國際上同類組織的增長速度相比也有很大差距，根據國際協會聯盟（UIA）《國際組織年鑒》統計，全球國際組織在2019 年的數量為72 500 個，每年以1 200 個組織的速度遞增。②國際組織統計年鑒（Yearbook of International Organizations），UIA，https://uia.org/yearbook，訪問時間：2020 年9 月15 日。由此可知，中國涉外民間組織整體的增長速度乏力，既跟不上國內民間組織的增長，也與國際上同類組織的增長相形見絀。

第二，從國際層面來看，各國評估涉外民間組織國際化水平的標準不一。 中國尚未形成國家層面的評價指標，2020 年3 月23 日，廣州出臺全國首個品牌民間組織評價指標地方標準，在品牌國際化一項中，也僅提及品牌已開始國際化發展探索與努力指標，并沒有具體的標準界定。 根據《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》中規范民間組織涉外活動的內容和要求，參考《中國社會組織評估發展報告》（2017）和中國民間組織評估機制研究理論模型，結合中國涉外民間組織國際化實踐現狀，本文嘗試從政治互信、安全格局、科技文化和國際人才這四方面評價中國涉外民間組織的國際化水平。

其一，政治互信建立在國家行為體戰略合作的基礎之上，涉外民間組織則能夠通過民間外交增強互信，助力加深合作基礎。 新中國成立至今，中國成立了友好協會、人民團體等各類涉外民間組織，在外交、經濟貿易與安全合作領域賦予民間組織相應職責，支持其開展國際活動。 可以說，以上涉外民間組織承載了政府賦予的民間外交使命，但是其數量和影響力仍不能與中國的國際地位相匹配。 根據“結構、技藝、文化（SCC）”民間組織評估理論指標對民間組織發展階段的評估，能夠實現對民間組織發展的合理分級，政府在社會管理創新中可以根據等級劃分采取分級應對的策略，對不同等級的涉外民間組織進行科學監管。 從助力涉外民間組織國際化發展角度并基于中國“黨委領導、政府負責、多元參與、社會協同”的社會管理體制，政府可重點培育結構保持穩定的涉外民間組織，對結構維度中組織合法性、組織機構、組織制度和章程這些指標進行重點監管，使涉外民間組織清晰定位自己的發展階段和能力缺陷，根據所處的階段維度采取有針對性的措施，實現自我發展和修正，①王守文：《‘SCC’理論：中國社會組織評估機制研究》，華中科技大學博士論文，2013 年，第75-76 頁。 王博士提出的“SCC”社會組織評估理論模型包含了結構（Structural）、技藝（Craft）和文化（Cultural）三大評估維度，將合法性、效率、效益、公正和社會影響力等五個價值標準融合在組織發展由低到高的結構、技藝和文化三個階段中，動態評估和判定組織發展階段，指出社會組織未來實現可持續發展的優化維度。政府再賦予其合法性，推動其更好地發揮民間外交作用，增強政治互信。

其二，安全格局是各國和各國人民應該共同享受的安全保障。 中國提出的營造公道正義、共建共享的安全格局，②習近平：“營造公道正義、共建共享的安全格局”，人民網，2018 年8 月22 日，http://theory.people.com.cn/n1/2018/0822/c40555-30243548.html。離不開涉外民間組織在各領域的參與和積極影響，安全格局的建構是涉外民間組織發揮影響力的平臺和保障。 當前，國際社會對國際民間組織的分類共分為聯合國體系、世界銀行體系及國際社團聯合會體系。 其中，聯合國體系以民間組織在聯合國經社理事會和聯合國體系內的其他機構中獲得咨商地位為參考標準。 世界銀行體系按民間組織的目標分為倡議類和操作類，分別給予相應的咨商地位。 國際社團聯合會是國際組織數據統計的權威機構，其分類體系被稱為“非營利性組織國際分類體系”。中國涉外民間組織在上述三類體系的分類中都有參與，但總體參與度亟需提升。 僅以參與度較高的聯合國經社理事會“咨商地位”為例，咨商地位是聯合國與民間組織之間正式關系的核心，只有獲得咨商地位，涉外民間組織才可參與聯合國各領域的活動，加入全面參與國際事務的平臺，進而發揮其影響力。 但是，中國涉外民間組織積極全面參與國際事務的深度和廣度有待加強，截至2019 年11 月，包括港澳臺地區在內，中國共有72 家民間組織擁有聯合國經社理事會咨商地位，大陸的數量僅30 多個，最新增加的10 個還是2019 年當年增加的。③王祖敏：“全球影響力日益彰顯 中國社會組織國際化亮點紛呈”，中國新聞網，2020 年1 月6 日，https://www.chinanews.com/gn/2020/01-06/9052443.shtm。如要快速增加涉外民間組織參與全球事務的數量和廣度，構建有利于中國的安全環境，需在賦予合法性的基礎之上，對其進行全面的評估后，再重點培育。 當前，中國《社會組織評估管理辦法》明確規定了民間組織不能參加評估機構評估的五種情形，這是中國對民間組織采取的禁入式選擇性評估規定，同時輔以民間組織的自身評估和政府部門主導的混合部門評估，但試用對象有限且成本較高。 如根據“結構、技藝、文化（SCC）”民間組織評估理論提出的借鑒英國或德國的評估模式，建立一個由政府授權、政府財政支持的獨立第三方評估機構，進行民間組織的評估工作，保證其效率和效益，④王守文：《‘SCC’理論：中國社會組織評估機制研究》，華中科技大學博士論文，2013 年，第79-80，84 頁。可能有望快速扶植一批以國家相關政策為基本標準，能夠及時有效地分析和理解相關政策信息并將其運用到日常評估工作中的涉外民間組織，助力建構公道正義、共建共享的安全格局。

其三，科技文化是中國涉外民間組織深度參與全球化，發揮影響力的重要內容和載體。根據世界經濟合作組織政府開發援助項目內容，民間組織活躍的領域集中在糧食援助、基礎健康、人道主義援助，以及人口和生育健康等民生方面。 當前，中國涉外民間組織在對外援助方面表現突出。 2019 年，中國組織實施各類援助項目2 600 多個，為150 多個國家培養高級官員和技術人才4 萬多人。①“2019 年中國對外投資合作和對外援助高質量發展，共建‘一帶一路’走深走實”，中華人民共和國商務部網站，2020 年1月6 日，http://sg.mofcom.gov.cn/article/gqjs/202001/2020010292 7966.shtml。一半的對外援助資金用于社會公用基礎設施、經濟基礎設施、減貧、人力資源開發合作、醫療衛生、教育、體育文化及人道主義援助等領域，特別向“一帶一路”沿線國家傾斜，其中，涉外民間組織在其間發揮了重要的民間外交主體作用。②“中國對外援助資金將向一帶一路沿線國家傾斜”，和訊網，2014 年12 月10 日，http://news.hexun.com/2014- 12- 10/171265227.html。2018 年5 月，習近平總書記提出要深度參與全球治理之后，從實踐層面來看，民間組織參與全球治理實踐將向人文交流、標準對接、綠色合作及民生合作等科技文化領域拓展，旨在借助民間組織雙向國際化合作促進民心相通，進而形成最大化共識，可以說，“一帶一路”倡議的實踐為涉外民間組織提供了提升能力、深度參與全球治理的舞臺和機遇。

其四，國際人才是評估涉外民間組織參與國際事務水平和能力的重要標準。 瑞士國際管理發展學院提出了國際化人才素質本領評估指標的3 個一級素質指標和12 個二級評估細項標準：專業素質（學歷背景、語言水平、工作經歷和進修情況）、國際資源辦理素質（語言交流勝任度、跨文化差別接受程度、辦理背景經驗、行動質量）、創新素質（判斷本領、價值發現、創新動機、企業家精神）。③郭小婷：“國際化人才素質能力評估指標體系研究”，《職業時空》，2011 年第11 期，第43 頁。當前，中國涉外民間組織的國際化人才，尤其是語言方面有較強能力的數量不多，學術界尚沒有直接評估涉外民間組織國際化人才數量和能力的成果。 此外，文化、宗教和專業方面的綜合能力也是國際化人才參與全球治理時亟需的能力，唯此方可應對語言和文化障礙對涉外民間組織在“一帶一路”沿線國家開展國際合作提出的挑戰。 總體來看，目前中國有政府背景的組織是對外民間交往的主體，要深度參與全球治理，還需淡化政府背景的涉外民間組織，涵養各類涉外民間組織進行補充，用世界語言講好中國故事，這既是民間組織自身壯大的機遇，更是政府管理民間組織國際化發展的方向。

2.3 涉外民間組織開展國際合作面臨的問題與挑戰

2017 年，聯合國開發計劃署（UNDP）根據機構類型、地域分布和業務領域三方面因素，對18家④中國扶貧基金會、老牛基金會、中非民間商會、深圳壹基金公益基金會、上海彤程公益基金會、靈山慈善基金會、中國紅十字基金會、北京林學會、愛德基金會、中國紡織工業聯合會、公羊會、長沙愛彌兒智障兒童康復中心、全球環境研究所、社會資源研究所、中國五礦化工進出口商會、中國和平發展基金會、瑞麗婦女兒童中心及云南省民間合作促進會。中國涉外民間組織開展國際合作面臨的共性問題與挑戰進行了評估。 報告指出，中國涉外民間組織開展國際合作時面臨內外部雙重困境。從外部環境來看，缺乏法律法規、政策依據、資金支持、國際化專業人才及國際化治理機制，這是涉外民間組織面臨的最大挑戰。 從內部環境來看，涉外民間組織不僅需要理事會支持，團隊的國際化視野和知識體系等都有待提升。⑤聯合國開發計劃署編：《“走出去”中國民間組織評估體系》，聯合國開發計劃署項目組（UNDP），2017 年版，第2 頁。可以說，此報告以小見大，說明了中國涉外民間組織開展國際合作面臨問題的核心挑戰。

在聯合國開發計劃署報告的基礎之上，本文通過對43 個海外僑商僑團、廈門海絲建設伙伴國（九國）的相關部門、海外“一帶一路”信息中心及福建海絲核心區境外產業園等進行實地調研與問卷調查，采取計量統計的方法，了解涉外民間組織在“一帶一路”沿線國家開展國際合作的情況，歸納其面臨的共性問題與挑戰，為涉外民間組織開展國際合作面臨的問題提供微觀分析的比較視角。

第一，組織背景與項目類型緊密相關。 根據對“一帶一路”沿線國家涉外民間組織的調研發現，中國涉外民間組織在政策溝通、設施連通、貿易暢通、資金融通和民心相通五個方面的項目均有積極參與，尤以民心相通項目居多。其中，規模較大的公募基金會、有政府背景的基金會和資源充足的企業基金會，多在一些基建類項目中發揮紐帶作用，助推項目落實和政策協調溝通。 其他涉外民間組織更多集中在社會發展領域，特別是在減貧、教育、醫療、青年和婦女發展等方面積極活動，有效促進公益事業和民間友好，其中，行業協會和商會在為“一帶一路”沿線國家基礎設施投資的中資企業服務的同時，了解當地行業標準，推廣中國標準，在二者之間尋找平衡點。 調研發現，不同類型的組織和項目之間的問題集中體現在，有政府背景的基金會占主體，社會發展領域的涉外民間組織分散且數量少，商協會服務民營企業的政策落地難度較大。

第二，資金來源多樣化。 中國涉外民間組織在“一帶一路”沿線國家參與項目和活動的資金來源分為境內資金和境外資金。 境內資金包括政府資金、企業資金、民間組織資金、公眾資金和其他自籌資金，其中企業捐贈一般占30%左右，政府資助約占25%左右，會員費占20%，個人捐贈在6 ～10%之間。①根據中國對外援助數據庫搜集中國對各個國家的援助數額和“一帶一路”沿線國家援助項目后，根據涉外民間組織的分類情況匯總而得。 “中國的對外援助（2019）”，中國國際數據網，https://china.aiddata.org/，訪問時間：2020 年5 月10 日。其中，基建類項目的資金主要來自政府資助、企業捐贈和個人捐贈，從事社會發展領域的涉外民間組織資金除自有資金外，多依靠自籌資金開展活動。 境外資金包括海外基金會、民間組織、國際組織和外國政府機構的捐贈等。 調研發現，中國涉外民間組織參與“一帶一路”項目的經費主要依賴政府購買服務、企業和個人捐贈，但是這三項經費來源較不穩定，政府購買服務的機會少、企業或個人捐贈變動性強，所以很多涉外民間組織在“一帶一路”沿線國家經常通過項目合作的方式依賴于境外資金，這為境外資金間接影響中國涉外民間組織的項目內容并融入政治目的提供了空間。

第三，政策落地與組織發展階段緊密相關。中國涉外民間組織在不同發展階段的政策落地情況也各不相同，以聯合國經社理事會標準為例，涉外民間組織處于不同的發展階段，在組織治理、項目落地、合作網絡、資源投入、國際合作及效果評估方面會采取適合自身發展階段的政策，開展國際合作（參見表2）。

表2 中國涉外民間組織開展國際合作政策落地情況

由上表可見，成長階段與國際化水平關聯度最高、與政策投入水平關聯度最低，這與中國涉外民間組織開展國際合作所面臨的問題相符，即涉外民間組織主要依托自身經驗開展國際合作項目，項目依托平臺決定了其國際化水平。 只有政策落地的六項指標均衡發展，涉外民間組織的民間外交作用才能真正得到發揮，然而當前涉外民間組織政策落地指標的發展較不均衡，成為推動涉外民間組織政策發展的著力方向。

第四，能力建設分層次。 不同類型的涉外民間組織在能力建設方面需進行戰略引導，特別是國際化角色定位、參與方式和人力資源儲備三個方面（參見表3）。

表3 能力建設三要素

對比上述不同類型涉外民間組織在能力建設三要素方面的現實可知，中國涉外民間組織在開展國際合作的角色定位、參與方式的創新及人力資源儲備方面的政策困境集中體現在，缺少法律和制度規范、參與申請的政策程序冗雜、專項培訓不足、角色定位模糊，以及人力資源儲備不能與機構發展水平需求相匹配。

綜上可知，從政府管理視角來看中國涉外民間組織開展國際合作，亟需健全民間組織國際化的管理體制與機制。 從當前的主要做法來看，中國仍沿用二十世紀九十年代的管理辦法，對涉外民間組織的建立及活動采取“特事特批”的做法，對于民間組織的涉外活動采取“一事一報”制度，對境內涉外民間組織的管理只是基于國內的管理，沒有推動國際化的內容，缺乏對涉外民間組織管理的頂層設計。 因此，從國家安全理念的宏觀視角營造涉外民間組織國際化的良好環境，可成為推動涉外民間組織國際化發展的主要方向。 與其他國家的非營利組織相比，中國政府對涉外民間組織的資金支持力度不足，企業資金調動力度有限，籌措和評估境外資金的能力亟需提升。

三、涉外民間組織參與全球治理的渠道與機制

當前，中國涉外民間組織參與全球治理的現狀影響了中國加入全球治理新變革的深度和廣度。 缺少相關法律法規和政策依據的監管和保障，亟需建立國際化治理機制、培養國際化人才，善用境內外資金等問題，成為制約涉外民間組織真正發揮民間外交作用的主要因素。 因此，本文建議從組織治理的維度、伙伴關系的確立、國際業務的合作及人才結構的安排等路徑，搭建涉外民間組織配合中國對外工作、參與全球治理的戰略機制。

3.1 組織治理戰略化與規范化

從戰略層面來看，中國政府需明確涉外民間組織國際化、配合中國對外工作的政策導向。具體方向可以引導涉外民間組織配合政府參與海外援助為主要活動內容，通過立法將涉外民間組織參與國家對外援助納入戰略考量，為涉外民間組織配合外交和對外援助工作提供法律基礎，有法可依、有章可循。 就法律規范設置而言，一方面，將涉外民間組織參與國家對外援助納入民間組織義務規范，具備硬法規制，防止失控；另一方面，以培育、服務涉外民間組織發揮積極作用為基本指導思想，從規劃、指導、合同、資助和獎勵等方面構建與涉外民間組織性質和特征相適應的軟法行政資助制度，視情況授權，監督管理。 只有實施軟硬兼治，才能為中國涉外民間組織配合外交和對外援助工作提供法治保障。 就現實情況而言，作為中國參與全球治理的公共產品，“一帶一路”建設中“六廊”①六廊特指中蒙俄經濟走廊、中國—中亞—西亞經濟走廊、中巴經濟走廊、新亞歐大陸橋經濟走廊、中國—中南半島經濟走廊、孟中印緬經濟走廊。區域合作的主要行為體仍以國家或政府間組織為主，在實際過程中，最大的困難即如何與眾多利益相關團體進行有效溝通。 在“一帶一路”項目實際建設過程中，各國大量民間組織持各種目的、積極參與所在國項目，部分組織通過對中國與項目國政府或企業協商達成的經濟合作項目進行評估和監測，抓住其中一部分內容加以扭曲，營造輿論，對項目造成不必要的影響。 因此，“一帶一路”建設過程中出現的諸多民間組織介入并阻礙項目開展的實例表明，中國亟需通過涉外民間組織融入“一帶一路”實踐，與相關利益團體進行良好的溝通，輔助政府和中資企業在“一帶一路”沿線國家實現產能與資本的有序布局，進一步通過國際化引導涉外民間組織參與學習國際組織的監管機制和運作方法，提升話語權，進而擁有制定區域規則的能力。就長遠戰略而言，確定涉外民間組織參與全球治理的法律政策基礎和活動內容，將有助于涉外民間組織開展民間外交，服務國家發展目標。

從實施規范層面看，國家（包括中央和地方政府）、企業（包括國有和民營企業）、媒體、學者和智庫是“一帶一路”建設中“五通”實踐的重要主體。②張遠鵬、張莉：“陸海統籌推進‘一帶一路’建設探索”，《太平洋學報》，2019 年第2 期，第64 頁。目前，中國與“一帶一路”沿線國家的合作主要以政府對政府、國有企業為主，與英國、日本等國家在國際經濟合作中由相應的國際民間組織提供戰略服務不同，中國涉外民間組織在國際合作中的參與率非常低。 因此，組織治理規范化的微觀機制可包括兩個方面：一方面，需有針對性地扶持并建立特定發展方向的涉外民間組織，引導其發揮特定的作用，參與“一帶一路”建設，服務區域經濟合作實踐。 當前，中國倡議成立的絲綢之路基金會、亞洲基礎設施投資銀行等都是政府間組織，還沒有任何一家民間組織深入參與到“一帶一路”建設中來，無法形成政府主導、企業參與、民間促進的“一帶一路”建設立體格局。 另一方面，需建構企業涉外民間組織、媒體涉外民間組織、智庫涉外民間組織的多元互動治理機制，與“一帶一路”沿線國家的中央和地方各級民間組織開展對話溝通，這樣可以深入了解“一帶一路”沿線處于現代化社會邊緣的地方政府和民眾的訴求，以海外援助為活動平臺，有針對性地出臺相關項目，避免在推進過程中遇到不必要的誤解和阻礙，推動伙伴關系的建立與“一帶一路”倡議的落地。

3.2 伙伴關系選擇多元化

在“一帶一路”建設的對外合作中，國有企業占據主導位置，政府主導性較強的項目更容易受到項目所在國各類非營利性組織的質疑。因此，涵養涉外民間組織參與輔助項目建設，需要引導其與項目所在國各類民間組織建立多元化的合作伙伴關系。

首先，建立涉外民間組織參與“一帶一路”建設的協調機制，為建立伙伴關系提供戰略指導。 建議設立外交部、民政部、商務部、財政部、海關總署及外匯管理局等多部門參與的聯席會議制度，定期溝通協調涉外民間組織配合政府中心工作，拓展其國際化的活動領域和范圍，以政府購買涉外民間組織服務的模式出臺配套政策，建立各類涉外民間組織參與“一帶一路”建設的專項基金和操作程序，做到涉外民間組織選擇合作伙伴有戰略、有方向。

其次，拓展中國涉外民間組織與國際民間組織的合作渠道，形成與國際民間組織的交流機制。 當前，美國和英國的民間組織國際化模式，既有統一的法律法規和政策規章，又有專門行政機構和各種資金渠道支持，既重視涉外民間組織國際交流合作多元網絡的建構，又組建民間組織資源庫和專家隊伍，源源不斷地為民間組織國際化提供智力支持。 可見，要形成與國際民間組織的交流機制，從政府管理的視角出發，中國需首先選擇部分國家的民間組織作為樣本，對比發達國家成熟的民間組織國際化模式，分析部分發展中國家典型案例的經驗和教訓，融會貫通，走出一條適合中國國情的涉外民間組織發展模式，為中國涉外民間組織爭取加入國際和區域性民間組織相關事務贏得發言權。

最后，建立涉外民間組織配合國有企業和私營企業共同“走出去”的合作機制，統籌國有企業和私營企業參與區域性國際合作，彌補企業社會責任的缺失。 在“一帶一路”建設的過程中，國有企業是主力，私營企業參與率有待提升。 大量項目建設涉及征地拆遷、環境污染及媒體宣傳等難題，有些報道不同程度地引起了對中國的誤解，有些國家對中國“犧牲環境發展經濟”的錯誤認知根深蒂固，不利于“一帶一路”建設走深走實。 而通過涉外民間組織配合企業開展合作，致力于宣傳可持續發展、民眾教育和扶貧、考慮利益相關方的期許（即增加項目透明度）等，既可以為企業員工搭建志愿服務的平臺，履行社會責任，又可向當地民眾宣傳，引導其參與社區調查和援助工作，彌補與當地民眾溝通的不足，降低引起不必要誤解的風險。

3.3 國際業務合作機制化

中國與“一帶一路”沿線國家重視通過政策溝通開展區域合作。 對此，西方國家借助民間組織的力量更加隱晦地干涉“一帶一路”建設走深走實已經成為一種新的手段。 因而，加強中國涉外民間組織與“一帶一路”沿線各國民間組織的聯系、擴大社會服務領域的協作、強化并補充企業的社會責任，有助于擴大中國深度參與全球治理的民間基礎，更好地開展合作共贏，助推命運共同體理念落地。 具體而言，建立涉外民間組織參與“一帶一路”建設開展國際業務合作機制化的路徑，需明確參與領域、參與機制、法治保障與合作平臺四個層面的操作渠道。

第一，明確參與領域。 當前，“一帶一路”建設項目所在國的各類環保和人權類民間組織較為活躍，涉及面較廣。 相關項目建設經常遇到“經濟問題生態化”“經濟合作問題人權化”“經濟互聯互通政治化”問題的挑戰，因而，明確中國涉外民間組織的參與領域，著眼于與不同領域的民間組織開展民心相通，可有效應對“一帶一路”沿線國家各類民間組織營造輿論、采取各種手段動員民眾反對“一帶一路”項目走深走實的情況，筑牢民心相通的基礎。 中國涉外民間組織參與“一帶一路”應集中在政策溝通、設施連通、貿易暢通和民心相通四個領域，更應以民心相通為主要活動平臺和抓手，向其他三個領域延伸。 總之，中國涉外民間組織的國際化與中國對外援助是緊密相連的，可以海外援助項目為平臺，筑牢民心相通，進而加深在政策溝通、設施連通和貿易暢通方面的參與深度和廣度。

第二，搭建參與機制。 精選一批優秀的涉外民間組織或涵養特定類型民間組織參與“一帶一路”政策溝通，補充政府間合作項目無涉外民間組織輔助協調、溝通、評估和監測的缺失。選調各類涉外民間組織，參與“一帶一路”相關項目建設，輔助國有企業、民營企業開展國際交流、人道主義援助及履行社會責任，同時積極利用聯合國等多邊平臺與各類國際民間組織建立合作伙伴關系，參與國際事務熱點問題。 引導各類民間組織建立屬地合作網絡，與政府、海外中資企業、當地政府與社區、屬地民間組織和各類國際民間組織建立定期交流機制，獲取所需的信息和經驗，確保項目可持續開展。

第三，加強法治建設。 當前，中國境內涉外民間組織參與“一帶一路”建設需要完善法律法規和政策保障，亟需明確并規范民間組織如何在世界各國設立分支機構和代表辦事處，對涉外民間組織融入“一帶一路”，參與全球治理的渠道和模式及“走出去”的方式、途徑、管理體制、資金運作與人員管理等作出明確規定，并提供法治保障。

第四，構建合作平臺。 搭建涉外民間組織參與“一帶一路”國際合作的平臺：（1）重點推進與“一帶一路”沿線地區性國際組織的合作，發揮絲綢之路民間組織合作網絡的平臺作用，以對話開啟項目，用項目推進對話。 （2）拓展參與國際事務合作的渠道，包括以國家代表團成員身份出席國際會議，直接為政府代表發聲，甚至參加談判；參加半官方的國際會晤；中國涉外民間組織的專家以個人名義參加國際組織組建的顧問團，參與國際組織政策制定，參與執行國際組織的方案，出席國際組織官方會議、起草條約，推動國際組織邀請中國涉外民間組織參與國際會議的籌備委員會；在國際組織舉辦的專題會議上，中國涉外民間組織做主題發言；推動國際組織將中國涉外民間組織列入會員名單，通過相關組織參與國際活動，更好地宣傳“一帶一路”建設與人類命運共同體理念。 （3）搭建國際交流平臺。 通過一系列政策引導中國涉外民間組織加入更多國際和區域民間組織聯盟，促進更實質的合作，獲得更多參與國際事務的機會，發出中國聲音。

3.4 人才結構國際化

中國涉外民間組織參與“一帶一路”建設，亟需國際化專業人才梯隊建設，需從兩方面引導人才梯隊構建：一方面，在“一帶一路”建設過程中，培養國際化人才將有助于開展人文交流。其培養方式可包括（1）以項目帶人才。 涉外民間組織可借助與相關高校“一帶一路”研究項目，開展項目合作，通過選派人員參與相關項目、吸取參與項目的學生、聘請項目專家作為涉外民間組織顧問這三種途徑涵養人才。 （2）在高校的小語種專業中發掘人才。 “一帶一路”沿線地區語言種類繁多，發掘語言人才是當務之急。 國內高校對相關小語種人才的培養可為涉外民間組織國際化人才提供儲備。 涉外民間組織既可選派人才參加小語種培訓，也可從相關專業的高校畢業生中選拔合適的人才為機構所用。 另外，“一帶一路”沿線國家相關研究機構與中國研究機構對等合作，互相設立研究中心已成為相關人才培養的一種重要方式，涉外民間組織通過選派人員參加研究中心項目，學習與了解相關領域研究情況和所在國政治社會現實，可在較短時間內培養出涉外民間組織所需的實用人才。 （3）借助高職教育國際化與企業聯合辦學方式。 目前，“一帶一路”沿線國家主要系發展中國家，亟需實務型人才，高職教育與企業共同“走出去”聯合辦學，可以通過在地實踐，學用結合，在較短時間內培養出實操型人才。①例如，浙江溫州職業技術學院在柬埔寨建立了海外絲路學院，該學院與亞龍智能裝備集團、柬埔寨國家技術培訓學院聯合辦學，計劃通過兩年時間，培養出既了解柬埔寨和中國國情，又精通電氣自動化專業的人才。 浙江省教育廳和浙江省商務廳聯合簽署《合作備忘錄》，計劃通過三年時間，在“一帶一路”沿線國家建設15 至20 所“絲路學院”，推進一批技能培訓、人才培訓、國別研究、政策咨詢及文化交流項目，聯合培養適應中國與所在國國情的在地實務人才。另一方面，涉外民間組織可通過建立項目辦公室或代表處，建立涉外民間組織在地人才培養基地，通過與海外“絲路學院”項目合作，為在地國家民間組織的領導和專業人才提供培訓。 另外，涉外民間組織還可與本土或在地企業合作成立“海外發展學院”，通過資助相關國家職業院校或研究機構來完成相關課題研究與項目落地，進而協調政府、媒體和學術界的合作，建立人力資源庫和相關智庫，為涉外民間組織的國際人才梯隊建設提供補充。

結 語

黨的十八大以來，中國特色大國外交之路越走越堅實。 綜合運用政府、政府間組織、跨國公司和民間組織等各種國家和非國家行為體，以“一帶一路”建設為契機和平臺，繼續做全球治理變革進程的參與者、推動者及引領者，推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發展，這不僅是中國融入國際機制，在國際關系和世界格局中發揮越來越重要作用的機遇，更是中國與世界各國共同制定全球化時代國際關系的行為規則的大國責任和中國擔當。 因此，只有大力涵養涉外民間組織，制定統一的涉外民間組織管理的硬法約束和軟法規范，成立專門的行政機構，給予各種專項發展援助資金渠道，使其在立足本土的基礎上開展國際化合作， 建立涉外民間組織多邊合作伙伴關系，配合政府開展涉外活動，同時推廣中國的處世之道和治理理念，才能真正發揮涉外民間組織民間外交的作用，建構人類命運共同體。

總之，全球治理涉及未來的世界格局，涉及未來的國際關系體系，中國要更加主動謀劃，積極利用涉外民間組織的力量，廣泛參與解決全球熱點問題和地區議題，把實施“一帶一路”倡議作為重要的治理平臺，提高涉外民間組織參與全球治理的能力，特別是規劃制定能力、議程設置能力、輿論宣傳能力及統籌協調能力，增強中國參與全球治理的話語權。