論西方有關南海防空識別區議題的炒作和誤導
——技術瑕疵與法律事實

曹 群 包毅楠

（1. 中國國際問題研究院，北京100005；2. 華東政法大學，上海201620）

近年來，部分西方國家和媒體頻繁炒作南海防空識別區（ADIZ）相關議題，指責中國防空識別區“與眾不同”或“威脅周邊”，引發國際社會對中國劃設南海防空識別區的新一輪關注。2020 年5 月初，臺媒報道民進黨當局防務、安全等部門官員擔憂南海防空識別區，①“民進黨當局要炒作‘南海防空識別區’？ 跟風美國其心可誅！”，中國臺灣網，2020 年5 月8 日，http://www.taiwan.cn/plzhx/plyzl/202005/t20200508_12272743.htm。香港個別報刊于5 月底引述“解放軍消息人士”稱中國將很快設立南海防空識別區，②Minnie Chan， “Beijing’s Plans for South China Sea Air Defence Identification Zone Cover Pratas， Paracel and Spratly Islands， PLA Source Says”， South China Morning Post， May 31， 2020， https://www.scmp.com/news/china/military/article/3086679/beijings-plans-south-chinasea-air-defence-identification-zone.美國個別網站③Alexander Vuving， “Will China Set up an Air Defense Identification Zone in the South China Sea？”， The National Interest， June 5， 2020， https://nationalinterest.org/feature/will-china-set-air-defense-identification-zone-south-china-sea-160896.和英國個別雜志①“Identify Yourself —China’s Next Move in the South China Sea： Is It about to Claim the Skies above It？”， The Economist， June 18， 2020， https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinasnext-move-in-the-south-china-sea.等亦積極加入炒作，并且進行了更加“深入”和“專業”的分析。 而在2020 年6 月底，美國空軍參謀長小查爾斯·布朗（Charles Q. Brown， Jr. ）對于潛在的南海防空識別區也深表關切，稱其將對“自由開放的印太”造成不利影響。②“Special Briefing with General Charles Q. Brown， Jr.Pacific Air Forces Commander （PACAF）”， U.S. Department of State， June 24， 2020， https://www.state.gov/special-briefing-with-general-charles-q-brown-jr-pacific-air-forces-commander-pacaf/.一時之間，眾口鑠金，雖有中國外交部發言人作出澄清回應，③“2020 年6 月22 日外交部發言人趙立堅主持例行記者會”，中華人民共和國外交部網站，2020 年6 月22 日，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1791135.shtml。但外媒似乎并不滿足其持正之論。 必須指出的是，中國有權在南海地區劃設防空識別區，且無義務對外告知何時劃、如何劃及劃設目的。 問題的關鍵在于，目前其實并無任何證據能夠表明中國政府有近期宣告劃設南海防空識別區之意圖。 實際上，這不是西方媒體首次炒作南海防空識別區議題。 自2013 年中國劃設東海防空識別區以來，南海防空識別區議題便不時被翻出炒作。 防空識別區議題雖為輿論焦點，但中外學界對防空識別區相關的國際法和各國實踐差異性并無深入研究，而以美國為代表的西方國家智庫利用自身闡釋所謂“國際規則”的話語權優勢，屢次炮制中國在沿海地區劃設防空識別區頗具“威脅性”的不實之詞。 本文力圖聚焦涉及國際法的基本事實，辨析相關智庫和媒體因專業知識欠缺所致錯漏之處。 這些錯漏雖多牽涉技術性細節，但與“南海戰略博弈”息息相關，若不予以澄清，或將不利于相關各方更為順暢地開展建設性對話。

一、有關防空識別區的概念和基本法律問題

中外學界有關防空識別區研究尚有很多“空白”，普遍存在不少謬誤。 其中有些謬誤甚至嚴重影響到了對防空識別區概念及其基本邏輯的正確理解，因此有必要予以澄清，以免造成不必要的誤判。 由于條約法的缺失，目前唯有結合相關國際實踐，從習慣國際法角度對防空識別區的“共性”加以分析。

首先，必須厘清有關防空識別區的概念問題。 罕有媒體對防空識別區概念作出精準介紹，這很可能是由于其對防空識別區國際實踐的無知，更成為相關評論文章中多處錯漏的源頭。 關于設立防空識別區及相關操作規則的國際條約規范長期以來一直處于“空白”，1944 年《國際民用航空公約》（通稱《芝加哥公約》）和1982 年《聯合國海洋法公約》的正文都未曾提及防空識別區。 《芝加哥公約》附件十五（該附件并無法律拘束力④《芝加哥公約》的附件包含各類“國際標準和建議措施”，其并非“國際條約”，亦不具備《芝加哥公約》本身所有的法律拘束力（根據《芝加哥公約》第38 條，締約各國有權采取不同于附件所含“國際標準和建議措施”的本國規章和措施），僅系“為便利起見，將此種標準和措施稱為本公約的附件”。 Convention on International Civil Aviation， Article 38 & Article 54.）經2000 年修訂增補了有關防空識別區的定義和相關“建議措施”（且為后續版本繼承⑤《芝加哥公約》附件十五的第一版系1953 年5 月15 日獲得國際民航組織（ICAO）理事會通過，并于1954 年4 月1 日開始適用。 2000 年2 月21 日，國際民航組織理事會通過了包括增加防空識別區定義和相關“建議措施”在內的一系列修訂，并于2000年7 月17 日生效，2000 年11 月2 日開始適用。 Annex 15 to the Chicago Convention on International Civil Aviation， 15th Edition， July 2016， pp. ix， xiv.），其將防空識別區定義為“特別標出的劃定范圍空域”，并稱“航空器于其內被要求遵守空中交通服務（ATS）有關規定程序之外附加的特設識別和/或報告程序”。⑥Annex 15 to the Chicago Convention on International Civil Aviation，Amendment 37，14th Edition - July 2013，Chapter 1. Definition.美國防空識別區制度對該領域“國際規范”影響巨大——但不能言其可代表“國際習慣”——國際法學界基本以美國的防空識別區定義⑦“防空識別區（ADIZ）系指陸地或水域之上空域，于其內為國家安全利益而需要對所有航空器（美國防部和執法航空器除外）準備識別、定位和管控。”14 CFR （2005-2018）， §99.3.為標桿，比如《馬克斯·普朗克國際公法百科全書》對防空識別區所做定義是：“一種劃定空域，于其內民用航空器被要求自我識別，這些區域常被劃設于鄰近海岸的專屬經濟區或公海，以及領海、內水和陸地領土上空”。①J. Ashley Roach， “Air Defence Identification Zones”， in R.Wolfrum， ed.， The Max Planck Encyclopedia of Public International Law， Oxford University Press， Online Edition， Article last updated：March 2017， para. 1.

其次，單方面宣告防空識別區已成“國際習慣法”，但具體操作規則并無統一“規范”。 《馬克斯·普朗克國際公法百科全書》的防空識別區詞條系由美國專家阿什利·羅奇（J. Ashley Roach）撰寫，其援引《芝加哥公約》第11 條，認為一國有權對從事國際航行的航空器進入或離開該國領土設定法律和規章，②同①。同時，基于美國、加拿大、韓國、日本、法國、印度尼西亞和澳大利亞等國單方面劃設防空識別區未被反對，③此處值得質疑的是，1961 年蘇聯曾明確質疑法國所劃防空識別區。 20 世紀50 年代末阿爾及利亞獨立戰爭期間，法國宣布劃設阿爾及利亞防空識別區（1962 年阿爾及利亞獨立后不復存在），其范圍延伸至公海上空（至少據海岸80 海里）。 1961 年2月，在時任蘇聯最高蘇維埃主席團主席勃列日涅夫乘坐的蘇聯民機通過法國所劃阿爾及利亞防空識別區所覆公海上空區域之時，法國戰機對其進行攔截并開火。 此事后的蘇聯官方表態顯示，蘇聯明確質疑相關國家是否有權單方面在公海上空劃設防空識別區（蘇聯外長葛羅米柯發表聲明質問：“誰賦予法國當局對在公海上空飛行的他國航空器進行識別之權？”）。 See Ogunsola O. Ogunbanwo， “The Exercise of State Authority in the Airspace over the High Seas”， A thesis submitted to the Faculty of Graduate Studies and Research， McGill University， in candidacy for the degree of Master of Laws， 1966， pp. 37， 47； Elizabeth Cuadra， “Air Defense Identification Zones：Creeping Jurisdiction in the Airspace”，Virginia Journal of International Law， Vol. 18， No. 3， 1978， pp. 494-495.認為可以假定習慣國際法現已承認宣告防空識別區之權。④同①，第6 段。他一方面指出確有一些國家將防空識別區規則適用無意進入領空的航空器，⑤同①，第5 段。另一方面，又提出沿海國無權將提交飛行計劃和位置報告等防空識別區規則要求適用于無意進入領空的航空器。⑥同①，第7 段。以上阿什利·羅奇所述雖與美國官方表態⑦比如美國《海上行動法指揮官手冊》（2017 年版）中有關防空識別區的表述：“美國頒布的防空識別區規則適用于飛往美國領空的航空器，并要求提交飛行計劃和定時方位報告。 美國不承認沿海國有權將其防空識別區程序適用于無意進入其領空的外國航空器，美國也不會將其防空識別區程序適用于無意進入美國空域的外國航空器。”Department of the Navy & Department of Homeland Security， The Commander’s Handbook on the Law of Naval Operations， NWP 1-14M/MCTP 11-10B/COMDTPUB P5800.7A， EDITION AUGUST 2017， 2-14.相符合，但其與美國現行防空識別區規則“適用性”條款⑧“本子部分為操作所有航空器（美國防部和執法航空器除外）在防御區之內飛行，或者通過B 子部分指定的防空識別區（ADIZ）而進入美國、在美國內或離開美國飛行，訂立規則。”14 CFR （2018）， §99.1（a）， p. 903.并不一致，換言之，美國官方表態與其現行防空識別區規則亦不一致，因其忽略了現行防空識別區規則適用飛離美國而通過防空識別區的航空器。 例如，依照美國防空識別區規則“適用性”條款，通過美國在太平洋所劃防空識別區，自美國洛杉磯飛往中國北京的航空器適用美國防空識別區規則，但其顯然并非有意飛往美國領空（而是飛往中國領空），應屬于“適用性”條款中所指“離開美國飛行”之情況。 換言之，被阿什利·羅奇立為“標桿”的美國防空識別區規則“適用性”條款恰恰是其所論“沿海國無權將防空識別區規則適用于無意進入領空的航空器”的反例。 值得注意的是，美國現行防空識別區規則對航空器飛行目的地和始發地的限定，并非自其誕生之日起便如此，而是1961 年“適用性”嚴苛化修訂之后才改變了此前二十世紀五十年代規則對航空器“飛入或飛行于”防空識別區寬泛適用的情況。⑨曹群著：《美國防空識別區的歷史和法理研究》，海洋出版社，2020 年版，第238-240 頁。另外，宣告防空識別區并非一定要有明確的國內法授權。 比如，美國宣告防空識別區初期僅具備在“美國空域”劃設防空識別區的國內法授權，而在公海上空宣告防空識別區則欠缺相應的國內法授權。 實際上，在1959 年發布10854號行政命令以擴展《1958 年聯邦航空法》適用性之前，美國在公海上空劃設防空識別區并無任何明確的國內法授權。⑩同⑨，第72-74 頁。

最后，關于防空識別區尚有諸多“未知之數”。 相關習慣國際法僅在防空識別區識別方式、防空識別區可覆蓋區域等方面稍具“雛形”，同時，亦有不少“存疑”，如防空識別區可否覆蓋爭議領土。①鑒于尚有部分國家（包括美國）所劃防空識別區覆蓋他國無爭議領土，防空識別區區域內存在爭議領土似乎亦非不可接受之事（如日本防空識別區、韓國防空識別區、印度防空識別區和巴基斯坦防空識別區皆覆蓋爭議領土），因為防空識別區向來與主權主張并無直接關聯。但是，很多重要問題，如對航空器穿越防空識別區方式的限定條件、一國防空識別區可否超出其本國飛行情報區（FIR）并覆蓋他國飛行情報區、鄰國防空識別區重疊爭端如何解決等，都還沒有在各國實踐中形成“最大公約數”。

二、對東海防空識別區的曲解及相關誤判

西方報道或評論大多會重復一些美國專家的錯誤分析，②See Michael Green， Kathleen Hicks， and Zack Cooper， et al.， Countering Coercion in Maritime Asia： The Theory and Practice of Gray Zone Deterrence， CSIS， 2017， p. 160； Alan D. Romberg，“Maritime and Territorial Disputes in East Asian Waters：An American Perspective”， in Richard Pearson， ed.， East China Sea Tensions：Perspectives and Implications， The Maureen and Mike Mansfield Foundation， 2014， p. 66； Mark J. Valencia， “Troubled Skies： China’s New Air Zone and the East China Sea Disputes”，Global Asia，December 16， 2013， https://www.globalasia.org/v8no4/feature/troubledskies-chinas-new-air-zone-and-the-east-china-sea-disputes_mark-j-valencia.將美軍派遣轟炸機在“未獲批準”③“Identify Yourself—China’s Next Move in the South China Sea： Is It about to Claim the Skies above It？”， The Economist， June 18， 2020， https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinasnext-move-in-the-south-china-sea.的情況下進入東海防空識別區描述為對中國防空識別區規則的挑戰。 然而，并無任何直接證據顯示，中國2013 年宣布之東海防空識別區規則要求航空器進入前須獲“事先批準”，或其適用對象除民用航空器外，還包括國家航空器。④按《芝加哥公約》，國家航空器系“用于軍事、海關和警察部門的航空器”。 Convention on International Civil Aviation， Done at Chicago on the 7th Day of December 1944， Article 3.事實上，中國東海防空識別區識別規則并無“適用性”條款，全文沒有任何“軍用”或“國家”航空器表述，亦未要求“事先批準”方能飛入東海防空識別區，其具體如下：⑤“中華人民共和國東海防空識別區航空器識別規則公告”，中華人民共和國國防部網站，2013 年11 月23 日，http://www.mod.gov.cn/affair/2013-11/23/content_4476910.htm。

“二、位于東海防空識別區飛行的航空器，必須提供以下識別方式：

（一）飛行計劃識別。 位于東海防空識別區飛行的航空器，應當向中華人民共和國外交部或民用航空局通報飛行計劃。

（二）無線電識別。 位于東海防空識別區飛行的航空器，必須開啟并保持雙向無線電通信聯系，及時準確回答東海防空識別區管理機構或其授權單位的識別詢問。

（三）應答機識別。 位于東海防空識別區飛行的航空器，配有二次雷達應答機的應當全程開啟。

（四）標志識別。 位于東海防空識別區飛行的航空器，必須按照有關國際公約規定，明晰標示國籍和登記識別標志。”

如上可見，中國在東海防空識別區規則中以“航空器”表述適用對象，這與《芝加哥公約》附件十五中“防空識別區”定義的表述完全一致，而美國現行防空識別區規則（2004 年修訂后版本）卻以極易產生誤解的“所有航空器”表述其適用對象，與此同時，將其詮釋為僅包括所有“民用航空器”以及美國國防部和執法航空器除外的“公用航空器”，⑥在《美國法典》第49 編中，“公用航空器”的定義表述較為復雜。 根據聯邦航空局（FAA） 發布的相關“咨詢通告”（Advisory Circular），“公用航空器操作”（Public Aircraft Operations，簡稱PAO）僅存在于美國領空之內。 簡言之，“公用航空器”可以概括為美國武裝部隊及美國聯邦、州政府各級部門公務使用而操作于美國領空之內的航空器。 關于“公用航空器”的定義和解析，可參見曹群著：《美國防空識別區的歷史和法理研究》，海洋出版社，2020 年版，第145-150 頁。亦即不含外國國家航空器。⑦美國防空識別區規則起初曾在適用航空器的類別上有所模糊，但1961 年至2003 年一直明確僅適用于民用航空器，2004 年后再度模糊化為“所有航空器（美國防部和執法航空器除外）”，從其實踐和其他相關文件中方能辨析出其對操作于美國領空之外的國家航空器并不適用。 曹群著：《美國防空識別區的歷史和法理研究》，海洋出版社，2020 年版，第3 頁。美國不僅極力掩飾其防空識別區規則用語模糊，還自行歪解東海防空識別區規則，將其指為“過度海洋主張”，⑧美國國防部發布的“航行自由”報告將其描述為：“限制無意進入國家空域而飛經防空識別區的外國航空器”。 US DoD Annual Freedom of Navigation Report， Fiscal Year 2019， p. 3.并利用所謂“航行自由行動”（FONOP）從2014 財年至2019 財年持續“挑戰”東海防空識別區。①US DoD Annual Freedom of Navigation （FON） Reports， U.S. Department of Defense， https://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/， 訪問時間：2020 年9 月1 日。從美國派遣軍機挑戰中國東海防空識別區規則來看，美方顯然認定中國東海防空識別區規則的適用對象包括軍用航空器，否則其連年挑戰便無存在意義。 事實上，美國所挑戰的目標完全是其幻想出來的，就如同堂吉訶德將風車當作妖怪而發動挑戰一樣，美國一直將中國東海防空識別區幻想為“妖怪”。 從公開數據來看，東海防空識別區是目前世界眾多防空識別區中，美國唯一經常挑戰的對象，對其他國家或地區設立的防空識別區，美國幾乎毫不關注。 例如，韓國已明確其防空識別區規則要求軍用航空器提交飛行計劃，且對無意飛入韓國領空的國家航空器亦為適用，②Ian E. Rinehart and Bart Elias，China’s Air Defense Identification Zone （ADIZ）， CRS Report R43894， Congressional Research Service， January 30， 2015， p. 4.這似乎才是一貫堅持軍用航空器享有“傳統公海自由”的美國所應關注的、挑戰“國際規則”的主張。 不過，美國卻視而不見，甚至還曾大加贊揚。

美國官員和學者常稱，如果中國劃設南海防空識別區，那么美方會“無視”之并繼續“挑戰”之。 早在2013 年中國宣告劃設東海防空識別區之后，美國時任國務卿克里（John Forbes Kerry）即公開提出“中國應避免在本地區其他區域采取類似單邊舉措，尤其是在南海”。③John Kerry， “Remarks with Philippine Foreign Secretary Albert del Rosario”， U.S. Department of State， December 17， 2013，https://2009 - 2017.state.gov/secretary/remarks/2013/12/218835.htm.美國國會兩院于2014 年業已分別通過相關決議（如S. Res. 412 和H. Res. 714），以表達對政府立場和軍方行動的堅定支持，除表示不承認“與國際空域飛越自由相對立”的中國東海防空識別區外，還呼吁中國“不要在亞太地區其他區域采取類似的挑釁性措施，包括在南海”。④H. RES. 714 — 113th Congress， “Reaffirming the Peaceful and Collaborative Resolution of Maritime and Jurisdictional Disputes in the South China Sea and the East China Sea as Provided for by Universally Recognized Principles of International Law， and Reaffirming the Strong Support of the United States Government for Freedom of Navigation and Other Internationally Lawful Uses of Sea and Airspace in the Asia-Pacific Region”， US Congress， December 3， 2014， https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-resolution/714.時任美國太平洋司令部司令哈里·哈里斯（Harry Harris）2016 年2 月在五角大樓新聞發布會上曾指出，中國若劃設南海防空識別區，美方將會無視之，如對待中國所劃東海防空識別區的態度一樣。⑤“PACOM Harris： U.S. Would Ignore a ‘Destabilizing’Chinese South China Sea Air Defense Identification Zone”， USNI News， February 26， 2016， https://news.usni.org/2016/02/26/pacom-harris-u-s-would-ignore-a-destabilizing-chinese-south-china-seaair-defense-identification-zone.美方各部門在中國南海防空識別區議題上的立場非常一致，但若其“無視”手段仍如對待東海防空識別區一樣，利用軍機實施“航行自由行動”，則在挑戰所謂中國“過度海洋主張”的法律意義上毫無任何作用，純屬虛談。 同時，美方似乎也并不十分關注其所挑戰“過度海洋主張”的細節，在表述上有很多不嚴謹之處。 例如，美國國防部所發“航行自由行動”報告，其不僅連年歪曲解讀東海防空識別區實踐，甚至在針對委內瑞拉有關飛行情報區主張的表述上，將其全稱錯寫為“Flight Identification Region”。⑥2016—2019 財年報告均犯此低級錯誤，而2014—2015 財年報告尚使用正確全稱，即“Flight Information Region”。 US DoD Annual Freedom of Navigation （FON） Reports， U.S. Department of Defense， https://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/， 訪問時間：2020 年9 月1 日。

三、防空識別區范圍與領土主權和海域劃界并無直接關聯

必須強調的是，一國劃設防空識別區并不能賦予其對防空識別區所覆區域的主權、主權權利或管轄權。 這點常識世人皆知，而西方報道或評論卻常以惡意揣度中國政府劃設東海防空識別區的正常舉措，認為中國東海防空識別區的外圈邊界與其大陸架主張范圍存在“某種關聯”，指責中國此舉意在單方面強化既有海洋劃界主張，或是意圖挑戰“國際規則”。 其實，中國所劃東海防空識別區與大多數已劃設的防空識別區并無很大差異，而且中國政府亦屢次強調此系遵照國際慣例劃設。 但西方一些專家長期無視中國相關部門發言人的澄清解釋，其若非源于對防空識別區相關法律問題的無知，便是基于根本無法證實的“陰謀論”，故意誤導國際媒體：一方面，企圖借此宣揚“中國威脅論”并增強西方對“國際規則”話語權的掌控；①美國高舉“航行自由”大旗介入南海爭端并大搞輿論戰，顯然意在妄圖借此削弱中國的軟實力，從而間接增加中國的外交成本。 江河、洪寬：“專屬經濟區安全與航行自由的衡平——以美國‘航行自由行動’為例”，《太平洋學報》，2018 年第2 期，第54 頁。另一方面，希冀通過歪曲解讀中國政府劃設東海防空識別區的意圖，以期抹黑中國的國際形象。 英國個別媒體甚至聲稱防空識別區可以“宣示權力”（show authority），還以日本與“臺灣當局”之間的防空識別區界線糾紛為例，指稱日本2010年單方面擴展防空識別區是為了覆蓋被“臺灣當局”“聲索”且劃入“臺防空識別區”的與那國島。②“Identify Yourself—China’s Next Move in the South China Sea： Is It about to Claim the Skies above It？”， The Economist， June 18， 2020， https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinasnext-move-in-the-south-china-sea.事實上，“臺灣當局”并未對與那國島主權質疑，且劃入“臺防空識別區”的亦非與那國島之全部，而是該島西側約三分之二部分。

也許是受到了西方智庫和媒體將東海防空識別區與海洋主張相關聯的錯誤引導，近年來，有關南海防空識別區議題的研討亦不乏類似論調，正是在此種背景下，菲律賓國防部長德爾芬·洛倫扎納（Delfin Lorenzana）2020 年6 月曾表示，中國劃設南海防空識別區“非常不利于地區穩定”，且會“侵犯”他國專屬經濟區權益。③“US Carriers Drill after Southeast Asian Nations Rebuke China”， Associated Press News， June 29， 2020， https://apnews.com/b24af56aed1b31e7dba24c746b7e1ad9.然而，防空識別區與專屬經濟區和大陸架在范圍界定上并無任何關聯性，美國和日本政府對于此點的認識還是比較清楚的，其基于自身對相關國際航空法的解讀，質疑中國東海防空識別區有“侵犯”他國飛行情報區權利之嫌。 換言之，從國際法視角來看，美日并未將防空識別區與海域主張相聯系，而將其與真正涉及相關海域上空之航空管理的飛行情報區加以關聯。 例如，2014 年3 月10 日，日本和美國代表團向國際民用航空組織（ICAO）秘書處遞交了一份有關“民用航空器在國際空域的飛越自由及所指定飛行情報區內民航空中交通管理功效問題”的書面信件，④“201st Session of the Council of the International Civil Aviation Organization （ICAO）”， Ministry of Foreign Affairs of Japan，March 11， 2014， http://www.mofa.go.jp/press/release/press4e _000225.html.試圖確定“一國是否有權在其民航空中交通管制單位管轄范圍之外空域對商用航空器下達命令或對其飛行予以限制”。⑤Ian E. Rinehart and Bart Elias，China’s Air Defense Identification Zone （ADIZ）， CRS Report R43894，Congressional Research Service， January 30， 2015， p. 39.同時，從近年國際民航組織亞太地區小組會議有關孟加拉國防空識別區的各方討論來看，一國專屬經濟區航空管理之權取決于該空域飛行情報區所屬，全賴國際民航組織所指定分配，而與專屬經濟區無關——2018 年7 月30 日至8 月3日的該組織香港會議文件已明確指出：“該（孟加拉國）防空識別區并未與國際民航組織及受影響之國家與空域用戶進行協商［特別是，該防空識別區橫穿一個交通流量較大區域，部分設立于相鄰兩國飛行情報區（FIRs）之內且未曾協商］；該防空識別區延伸入國際（公海）空域［似乎碰巧與孟加拉國的專屬經濟區（EEZ）重合，而根據1982 年《聯合國海洋法公約》之專屬經濟區對空域并無影響］——這一空域由另一國家負責；設立防空識別區之后果——盡管孟加拉國有所主張，但其在國際民航公約及其標準和建議措施（SARPs）之中并無界定——或將引發重大的功效和安全問題；該防空識別區對飛行強加一些限制條件，其在國際法上并無法律依據（而后來亦被孟加拉國撤銷）……”⑥International Civil Aviation Organization， The Sixth Meeting of the APANPIRG ATM Sub-Group （ATM/SG/6），Hong Kong，China， 30 July-3 August 2018， Agenda Item 5： ATM Coordination（Meetings，Route Development，Contingency Planning），CIVIL/MILITARY COOPERATION UPDATE （Presented by the Secretariat），pp. 2-3.

一些外國專家還提出，中國的南海主張“模糊”，不利于劃出南海防空識別區的范圍①See Le Duy Tran， “Scenarios of the China’s ADIZs above the South China Sea”， Journal of East Asia and International Law，No. 1， 2016， pp. 284-285； Ankit Panda， “Is China Really about to Announce a South China Sea Air Defense Identification Zone？Maybe -But Maybe Not. ”， The Diplomat， June 1， 2016， https://thediplomat.com/2016/06/is-china-really-about-to-announce-a-southchina-sea-air-defense-identification-zone-maybe/； “Identify Yourself - China’s Next Move in the South China Sea： Is It about to Claim the Skies above It？”， The Economist， June 18，2020， https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinas-next-move-in-thesouth-china-sea.——這完全是不了解防空識別區國際實踐的外行判斷。 因為一國所劃防空識別區范圍與其領土主權和海域劃界主張并無直接關聯，所以若中方真要劃設南海防空識別區，則該防空識別區外圈邊界劃在南海斷續線之內外皆可（不論如何解讀斷續線）。 既可覆蓋全部南海諸島（不必慮及領海基線問題，因各國防空識別區邊界普遍皆與其無關；且不論防空識別區是否覆蓋爭議領土，皆與主權主張無關），也可不覆蓋部分島礁（美國的夏威夷防空識別區便是如此，逐步從覆蓋大部分夏威夷群島各島嶼領空到排除對部分島嶼的覆蓋②相關圖示可參見26 Fed. Reg. （1961）， June 17， 1961，Title 14—Aeronautics and Space， Part 620—Security Control of Air Traffic， pp. 5430-5432.），此皆為中方可自主裁量之事，與中方的南海主張無涉，亦不會對其產生影響。另外，即便中國放棄目前被相關聲索國侵占的南沙島礁，所劃南海防空識別區亦可將這些島礁包含在內，因為存在一國將他國無爭議領土納入防空識別區的先例。 例如，韓國防空識別區既覆蓋存在主權爭議的“獨島”（日稱“竹島”），也覆蓋北緯39 度以南的朝鮮領土。③關于韓國防空識別區的詳細坐標范圍，參見AIP Republic of Korea， September 27， 2018， ENR 5.2 - 5.但是，美國國務院發言人普薩基（Jen Psaki）在韓國2013 年12 月宣布擴大防空識別區次日召開的例行記者會（12 月9 日）上，為了突出中國東海防空識別區“與眾不同”，稱贊韓國擴展防空識別區并未覆蓋他國管轄領土或爭議領土④Jen Psaki， Spokesperson，Daily Press Briefing，Washington，DC， December 9， 2013.——普薩基以上回答若非出于無知，便系故意混淆輿論，因其回答完全與事實不符。 再如，美國作為世界上第一個劃設防空識別區的國家，其所劃防空識別區自1950 年起便一直對他國領空有所覆蓋，曾長期（1950—1988 年）覆蓋墨西哥的瓜達盧佩島，甚至迄今仍覆巴哈馬的多格巖等領空，⑤墨西哥的瓜達盧佩島大致坐標為 29° 01′ 24″ N 118°16′21″W，巴哈馬的多格巖大致坐標為24°03′27″N 79°52′14″W，皆在美國相關防空識別區范圍之內。且未聞曾有對其批評之聲。

四、空防能力和軍機巡航頻次與防空識別區無關

空防能力的提升并不意味準備劃設防空識別區，是否劃設防空識別區與軍機巡航頻次亦無必然聯系。 外界所指中國在南海的相關態勢感知能力提升確為事實，但將此與中方準備劃設防空識別區相聯系則是錯誤的，因為二者之間并無因果關系。 世界上大多數國家并未劃設防空識別區，但不代表該國內部沒有擬定周邊空防預警范圍（即可對進入該范圍的不明目標進行識別、伴飛或攔截）。 比如，蘇聯和俄羅斯從未公開劃設防空識別區，但這并不意味其不重視空防或空防能力較弱，其戰機亦享有與美國主張之“傳統公海自由”一樣的權利——緊急升空對在國際空域活動的不明航空器進行識別或攔截。 換言之，在“國際空域”，不論是否劃設防空識別區，也不論軍用航空器的注冊國籍為何，一方（軍用）航空器對另一方（民用或軍用）航空器的查證識別、追蹤伴飛，甚或攔截驅離之權，皆源于此種“自由”，而非取決于一方是否有公開的國內法授權或公開劃設防空識別區。 美國軍方學者喬納森·奧多姆（Jonathan G.Odom）早有專題論文分析防空識別區的基本邏輯，指出其作用在于可“減少該國所需主動監視的‘感興趣的航空器’數量”。⑥Jonathan G. Odom， “A ‘Rules - based Approach’ to Airspace Defense： A U.S. Perspective on the International Law of the Sea and Airspace， Air Defense Measures， and the Freedom of Navigation”， Revue Belge De Droit International， 2014/1 - éditions Bruylant， Bruxelles， p. 74.防空識別區規則要求民機提交飛行計劃等規定大都為便于對航空器進行識別，區分哪些是正常民航，以“排除法”幫助辨識真正的威脅，也就是說，某一民用航空器若遵守防空識別區規則，按其提交的航線正常飛行，相關空防單位便可不必將其視作威脅，從而可將主要精力用于監視和應對雷達不明空情，因為針對不明航空器，可派戰機升空查證識別。 由此可見，一些西方“專家”武斷地將中國劃設南海防空識別區與解放軍海空巡航強度相聯系，或認為中國可能利用劃設南海防空識別區為增加軍機巡航頻次尋找合法性，①See Edmund J. Burke and Astrid Stuth Cevallos， In Line or Out of Order？ China’s Approach to ADIZ in Theory， RAND Corporation， 2017，p.19；“Identify Yourself-China’s Next Move in the South China Sea： Is It about to Claim the Skies above It？”， The Economist， June 18，2020，https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinas-next-move-in-the-south-china-sea.這完全違背基本常識。

需要特別注意的是，如前所述，一國是否劃設防空識別區不僅與其領空主張無關，亦與該國空軍所要巡航查證識別的范圍沒有必然聯系。 即便中國真在南海劃設防空識別區，其空防“攔截”操作完全可以基于自我認定之范圍，而不必受制于防空識別區范圍或領空界限，亦與南沙群島領海基線有否劃設無關。 換言之，劃設南海防空識別區既不代表中國空軍之巡航范圍受限于其內，也不意味著中國軍機必須在所劃防空識別區范圍內保持常態化巡航，以期“攔截”識別每一架進入防空識別區的外國軍機（如菲律賓空軍巡航其防空識別區的存在感很低，但不能說其防空識別區不存在），或者定要將所有外國軍機攔阻于中國“主張”的南沙群島領空之外（即對于目前侵占南沙相關島礁的聲索國軍機而言，并非在劃設南海防空識別區后便要阻擾其在相關島礁上空的活動，這與是否放棄相關主權主張并無必然聯系）。 也就是說，假設中國（在未公布其領海基線的條件下）宣告覆蓋南沙群島的防空識別區，仍可如現在一樣僅在中國駐守島礁周遭空域保持高度“警戒”（即可保持與未劃設防空識別區前的空防行為模式不變），也不必因劃設防空識別區而提升巡航頻次和強度。 實際上，中國在南沙區域的空防行為模式與對南沙整體主張無關，亦與是否劃設南海防空識別區無關——不可因中國目前并未管控相關聲索國侵占之島礁空域而言中國已“喪失”主權，同理（假設中國宣告覆蓋南沙群島的防空識別區）亦不可因劃設該防空識別區而未能攔阻相關聲索國在其侵占島礁上空的軍機活動，便指摘該防空識別區無存在意義或對中國維持相關主張產生不利影響，而且如前所述，并無證據顯示中國防空識別區規則的適用對象包括軍機。

五、防空識別區對正常民機飛行安全有保護作用

西方媒體和一些“專家”大都對防空識別區國際實踐并不熟悉，其有關論述疏漏不少。 比如，有文章竟稱世界上劃設防空識別區的其他國家“至少6 個”，這顯然不符合實情，應為至少20 多個。②特別是，近年來拉丁美洲多國先后宣告設立防空識別區。參見Jinyuan Su， “The Practice of States on Air Defense Identification Zones：Geographical Scope，Object of Identification，and Identification Measures”， Chinese Journal of International Law， Vol. 18， Issue 4，2019， p. 815；蘇金遠：“防空識別區國家實踐：地理范圍、識別對象以及識別程序”，《國際法學刊》，2020 年第3 期，第79-80 頁。該文還指責中國劃設防空識別區對民用航空造成“破壞”，③“Identify Yourself - China’s Next Move in the South China Sea： Is It about to Claim the Skies above It？”， The Economist， June 18， 2020， https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinasnext-move-in-the-south-china-sea.亦反映出其對其他已劃設防空識別區國家實踐的無知。 其實，美國相關規則比中國的規定要“嚴苛”得多，而且明示可在“防御區”及所劃防空識別區部分區域（位于美國領空之內）對不遵“攔截機”指令者使用武力。④Federal Aviation Administration， Aeronautical Information Manual： Official Guide to Basic Flight Information and ATC Procedures， October 12， 2017， 5-6-13.很多人并不清楚，美國防空識別區規則后期修訂尤為關注打擊空運販毒與防范恐怖襲擊，不僅美國國防部軍機可以實施攔截，美國海警和海關都有權派遣其航空器對嫌疑目標進行“攔截”。 事實上，就正常民機飛行而言，遵守防空識別區規則對其自身安全有益，亦可避免不必要的“攔截”風險。 此外，防空識別區可有甄別“偽民機”之效用。 據著名智庫“南海戰略態勢感知計劃”（SCSPI）披露，在2019 年和2020年，美國軍用偵察機曾多次偽裝成他國民機在他國沿海空域執行所謂偵察任務。 例如，2019 年7月，美軍偵察機曾偽裝成伊朗客機在波斯灣實施抵近偵察；2020 年9 月，美軍偵察機曾偽裝成馬來西亞客機在中國東南沿海上空進行偵察。 顯然，設立防空識別區并施行“飛行計劃”等相關識別規則，有利于更好地辨識“偽民機”，對維護正常民航秩序和飛行安全亦有積極作用。①“美軍偵察機偽裝成他國客機加強對華偵察的線索與證據”，南海戰略態勢感知計劃，2020 年9 月16 日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1600247387。

另需強調的是，戰機升空“攔截”耗費頗巨，若非有充分理據判斷某民機飛行對安全威脅嫌疑頗大，盲目地升空戰機進行查證識別并非節省開支的明智選擇。 雖然關于一國戰機升空查證識別在其近空活動之外國軍機的公開資料難以查找，但是所幸美國防空識別區規則修訂的舊時檔案“披露”了二十世紀八十年代美國政府相關部門“攔截”民機的一些耗費數據，盡管其為僅涉“應答機要求”之部分“攔截”成本評估，亦由此可對整體“攔截”耗費之巨略見一斑。 當時，美國擬訂防空識別區“應答機要求”新規系為減少相關部門不必要攔截②此處“不必要攔截”指的是，攔截識別后發現航空器并未進行不當活動，而若其配備和開啟應答機，則能避免此種情況的發生。所致經費開支，按人力資本和飛行需耗③僅與“應答機要求”有關，并且為二十世紀八十年代資費。估算為：海警（USCG）每年不必要攔截需耗1 530 080 美元；海關（USCS）每年不必要攔截導致浪費548 936 美元；北美防空司令部（NORAD）和空軍國民警衛隊（ANG）因私人航空器缺少應答機或應答機失效所致不必要攔截每年需耗84 000 美元。④55 Fed. Reg. （1990）， March 7， 1990， 14 CFR Part 99，p. 8393.

結 語

以上所論美國和其他一些西方國家的智庫和媒體有關中國防空識別區議題的錯謬之處，非關立場問題，僅為澄清法律事實，或有助于避免因技術性疏漏而引發戰略誤判。 媒體、學者和各國官員盡可對中國的南海政策進行分析并得出自己的判斷，但應符合“實事求是”原則，似乎亦當避免以堂吉訶德的方式，僅憑“腦補”便對中國“潛在的主張”橫加指責。 同時，要避免一個偏見，即“其他國家都可以設立防空識別區，而唯獨中國不可以，中國的防空識別區就一定是威脅”。 在中國專家和民眾看來，這是一種赤裸裸的傲慢和雙重標準。 另外，一些外國學者對中國南海政策的“陰謀論”揣度不僅明顯缺乏事實依據，而且無視基本的專業性要求，乃至在有關防空識別區的國際法和各國實踐等方面作出諸多錯誤分析，但其仍能占據各大西方媒體頭條，這種狀況頗為耐人尋味。 當前，在中國與東盟國家的共同努力下，南海地區形勢總體平穩可控，“南海行為準則”（COC）磋商已進入案文第二輪審讀階段，本地區經濟合作亦穩步推進。 在地區相關各方積極推動務實合作的良好態勢下，西方媒體大肆炒作南海防空識別區議題，污蔑中國意圖利用劃設南海防空識別區以強化其南海主張（而且這在法理上是不可能的），其背后似乎暗藏“推手”操作——某些域外國家妄圖借此攪亂中國周邊局勢，挑撥中國與日本、韓國及東盟國家之關系，阻撓相關合作的順利推進，暗藏催化中國與周邊國家外交摩擦與意外沖突之陰險用心。 對于域外國家的“挑撥離間”，地區國家要保持高度警惕，以免來之不易的和平與發展成果遭到破壞。 正如國務委員兼外交部部長王毅2020 年8 月接受采訪時所說：“南海是地區國家的共同家園，不能成為國際政治的角斗場。 事實已經證明，通過對話解決爭端才是最符合地區國家利益的正道，維護南海和平穩定是地區國家共同的任務。”⑤“王毅：南海不能成為國際政治的角斗場”，中華人民共和國外交部網站，2020 年8 月5 日，http://new.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1804161.shtml。