以整體性思維創新城市基層社會治理機制

別道學

（武漢市委黨校 湖北·武漢 430000）

基層社會治理是社會治理的重要組成部分,是實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一步。黨的十九屆四中全會提出，要夯實基層社會治理基礎，構建基層社會治理新格局，加快推進市域社會治理現代化。我國社會治理的重點在基層，難點在基層，創新也在基層。當前，我國基層社會治理呈現出碎片化特點,以整體性思維推動城市基層社會治理體制機制創新，對于重塑基層社會模式,調動各種社會治理力量共同參與推進基層治理體系和治理能力現代化具有直接推動作用。

1 基層社會治理困境：碎片化的社會

英國學者佩里·?？怂拐J為，“從功能上講，碎片化的治理存在轉嫁、讓其他機構來承擔代價；在對需要做出反應時各自為政、公眾無法得到服務或對得到的服務感到困惑等問題。”“碎片化”主要表現為利益主體的多元化和利益分化，即由于職能分工、部門利益、權力關系碎片化，每一個利益主體都會慣性的從各自的各種利益需求出發考慮局部利益,而忽略社會整體利益，導致各部門努力被分解了，形成各利益主體之間形成各種隔閡,造成社會治理層面嚴重的各自為政和以自我為中心的分離局面。具體表現在以下幾個方面：

（1）各級政府之間聯動的碎片化。長期以來，我國已經形成了中央一?。ㄖ陛犑?、自治區）—地級市—縣級—鄉鎮的五級政府管理層級。由于各級人民政府由于權責劃分、資源分配、服務目標、合作方式等方面存在差異，在實際的運行過程中常常存在利益的分歧，如不少下級政府對上級政府的政策實行有選擇性的實施，以確保自身利益的最大化，導致上級政策在基層很難達到預期目標，上下級政府缺乏科學的機制，導致形成各級政府之間聯動的碎片化。

（2）利益訴求碎片化。改革開放以來，我國社會結構和經濟結構已經發生了重大變化，很多人已經由體制內走向了體制外，伴隨著人們的身份地位、工作性質、分配方式等一系列重大的變革，形成了不同的價值觀、利益觀，各種主體在各自的體制內尋求利益最大化，造成社會階層與利益主體的分化，導致社會結構呈現出一種“碎片化”的狀態。如在不同社會階層之間,居民社會階層結構仍舊處在從“土字型”向“橄欖型”轉變的過程中，這種階層結構不利于社會穩定，容易引發階層間的融合問題。

（3）政府治理行為的碎片化。政府治理行為的“碎片化”表現在：一是少數基層黨組織的引領作用不強。一些基層黨組織軟弱渙散，部分基層黨組織組織結構不完備，部分黨組織的主要領導能力低下，導致基層黨組織發揮政治核心引導力不夠。二是部分基層政府的執行能力不高。部分基層政府的職能定位不準，職責交叉，掌控的行政資源不足，部門之間協調機制欠缺，行政效能不高。三是基層自治建設“滯后”。當前群眾的自治意識和能力總體上偏低，居民參與社會治理的主動性不高，被動應付多，主動創新少，居民參與社會自治的有效平臺少，參與的渠道不暢通，在公共決策中的話語權少。

（4）社會組織合作碎片化。近年來，隨著社會組織在我國的迅猛發展，積極參與基層社會治理，成為推進基層社會治理的一支有生力量，然而由于政府法規的限制、自身發展能力等多因素限制，在參與基層社會治理中的，還存在多個方面的問題：一是身份認同危機，缺乏合作的合法身份。當前為有序規范社會組織發展，我國實行二元登記管理管理體制，即需要有業務主管單位掛靠才能進行到民政系統登記，許多社會組織在組建過程中找不到掛靠的業務主管部，而不能合法登記，不能合法的參與基層社會治理的合作。二是資源不共享，呈現資源碎片化現狀。一方面，社會組織由于自身發展的資源少，導致高素質的專業性人才比較缺乏，導致不能有效承接政府項目，另一方面，政府資源有限，不能有效扶植各種社會組織，導致一些社會組織發展的資源太少，存活的幾率太低。

2 創新基層社會治理：整體性治理理念的引入

整體性治理是一種新興起的理論，該理論以滿足公民整體需求為主導理念，以信息技術為手段，以協調、合作、整合和責任為治理策略，注重治理層級、治理功能、碎片化的責任機制和信息系統等方面的整合，旨在構建一種基于協同、合作和整合的整體性治理框架和運作模式。整體性治理是破解碎片化的一條重要途徑，將成為基層社會治理改革創新的新思維，其新觀點包括如下方面：

（1）在治理理念上，倡導“治理的主要目標是充分滿足公民的各種需求，公民至上”，認為管理者的施政目標首先是要充分調研居民的需求，然后是動員各種力量參與公共需求的供給。

（2）在治理結構上，提倡“打破中央集權的金字塔結構，引進網絡化的扁平化的管理模式”，這樣的結構因行政層級少、部門間橫向聯系增強，有利于實現相互間有效的溝通和協調。

（3）在運行機制上，主張部門之間通過構建形式多樣的溝通協調機制，在面對公共服務需求中，提倡通力合作，有效分工，共同擔責，各部門之間增進互信。

（4）在實現手段上，強調使用現代信息技術和管理手段創新提升管理效能，通過“互聯網+”技術整合各類信息并共享，為社會各類治理主體線上線下參與基層社會治理提供條件。

3 創新基層治理機制：整體性治理構建

推進基層社會整體性治理首先要確定基層社會治理創新的總體構想和實踐路徑：以堅持黨的領導為根本，以鞏固基層基礎為目標，以深化創新改革為驅動，加強黨的建設統領層社會治理創新、深化機構改革提升政府服務社會效能、凝聚服務基層群眾促進社會協同善治，推進基層社會治理體系和治理能力現代化的建設進程。具體而言：

3.1 堅持黨的領導，強化基層黨組織的引領作用

黨的十九屆四中全會指出，在推進社會治理過程中，要發揮黨的領導核心作用。在推進基層社會整體性治理中，關鍵就是要發揮黨組織在各種組織中的領導核心作用。

（1）加強基層組織建設。要通過培養“領頭燕”工程，選配政治素質可靠、業務能力強的社區書記，加強選優配強基層社區黨組織領導班子建設。要擴大基層黨組織的覆蓋面，增強影響力，在當前的薄弱領域如非公有制經濟組織、社會組織等組織中積極發展黨員，成立黨組織，由街道黨工委統一領導。

（2）健全區域化黨建工作聯動機制。建立健全城市基層黨建四級聯動體系。以暢通解決社區治理重大問題渠道為中心，建立健全“區—街道—社區—小區（網格）”四級區域化黨建聯席會議平臺，共享實時信息，形成規范的聯絡機制。

3.2 加強政府部門整合，提升政府服務社會效能

基層政府要加快轉變政府職能，變革行政組織，推進基層大部制改革，優化行政流程，提升政府的服務社會的效能，通過組織間協調、對話來化解壓力型體制下基層部門各自為政、信息碎片化、功能碎片化、選擇性執行以及“為政績而競爭”等現象，實現整體性治理。

（1）整合基層政府各部門社會治理職能。著眼于提升政府基層社會治理能力水平，按照大經濟、大建設、大民生、大文化、大監管的理念，深化政府機構改革，整合職能部門力量。

（2）確立街道社會治理主體地位。明確街道作為區域領導核心，承擔區域黨建和公共管理、公共服務、公共安全的核心職能，賦予街道區域規劃參與權、區域內重大決策和重大項目建議權，把街道服務經濟發展的重點轉變為優化公共服務、為企業發展提供良好公共環境。

（3）建構基層服務平臺，優化基層行政事務辦事流程。建立街道行政事務服務中心，承接政府部門按照“能下盡下”的原則下放審批事項，進一步增強街道、社區政務服務功能。要對全部行政服務事項工作流程進行逐項梳理，按照路徑最簡、環節最少、時間最短的原則，進行流程優化再造，縮短辦事時限，減少流轉和積壓。

3.3 推進共同治理，發揮社會各界力量參與社會治理

（1）加強與駐社區單位和各類企業的合作。駐社區單位、各類企業是參與社區治理的重要力量，要通過合作形式的創新讓這些重要力量能夠進入社區基層治理，增強他們參與活動的主動性。一是可以通過街道大工委制度、社區大黨委制度讓這些主體能為社區治理的主體單位。其次雙方之間要加強信息的共享，相互之間在活動開展、人員調配等方面要進行溝通和合作。三是要資源共享。社區單位和各類企業的要積極支持社區的各項工作，社區要為各類組織提供活動平臺，陣地共享。

（2）深入推進“五社聯動”（即社區、社會組織、社工、社會資源和社區自治組織的聯動）工作機制。一是要規范政府購買公共服務制度。要逐年增加政府購買公共服務的金額，構建財政保障機制。各級政府拓展購買服務范圍，規范購買流程，定向培養轄區內的社會組織盡快發展壯大。二是建立社會組織成長機制。首先是對一些非政治性領域的社會組織要簡化登記程序，降低登記門檻，讓其盡快合法化。其次要加大社會組織孵化器建設，培育一批社會組織快速成長。最后對一些社會組織要跟蹤培養，讓他們具備社會競爭力，必要是采用政府定向購買的方式讓這些組織長期獲得政府扶植，加快發展。三是要培養高素質的專業化社區骨干隊伍。

（3）培育居民自治的意識與能力。一是要加強居民自治的宣傳，讓居民知曉自身的權利。加大居民自治相關法律法規的宣傳和教育，有通過多種形式的宣傳形式如電視、標語、櫥窗、網絡、短信、講座等將居民自治的基本知識告之居民，增強他們的參政的基本素質。二是要創新居民自治的具體協商平臺機制，讓居民能真正參與協決策。通過居民議事廳等平臺讓居民能夠參與公共事務的協商，真真發揮協商的作用。三是通過引導社工組織組織各項活動，在活動中增強居民的自治能力。

3.4 搭建基層社會治理網絡信息共享平臺，提升基層社會治理的信息化水平

隨著信息技術的深入發展，在社會生活發揮著重大作用，要積極將信息化手段引入社會治理。首先要搭建基層社會治理網絡信息共享平臺，加大信息化平臺建設，如智慧小區建設、城市信息化建設、政府智慧大腦建設，實現社會治理網絡全覆蓋。其次要加大提升信息化使用的水平。要持續對工作人員進行信息化技術培訓，掌握最新的信息技術，適應工作需要。