國有林場發展問題及改革對策

賈永錄

（海東市平安區林業局邊家灘林場，青海海東 810600）

0 引言

作為我國基層林業單位，國有林場在生態環境的保護和改善以及加快森林資源培育等方面發揮著十分重要的作用。實際上，國有林場是專門從事林業管護和進行營造林的事業單位，其主要經營內容是生態公益林的管理和養護。目前來看，我國國有林場在近幾年取得巨大成就，并且已經成為重要的木材生產基地和后備森林資源基地，為我國生態安全起到非常重要的保障作用。隨著經濟的快速發展，各類行業的轉型升級，我國國有林場也正面臨著一些嚴峻的問題，這些問題對林業建設的改革和發展帶來一定的阻礙作用，并與現代林業發展形勢不適應，同時也影響了我國生態與經濟發展的協調。由此可見，深入分析國有林場發展問題，并根據對問題的分析找到相應的發展改革對策將具有十分重要的現實意義。

1 國有林場概況及目前存在的問題分析

作為我國林業生態建設的中堅力量，各個地區的國有林場擔負著荒漠區、風沙帶、山地等林業資源培育和經營管理的重任。截至2018 年，我國國有林場共有4855 個，與改革前相比，其林業積蓄量新增6.1 億m3，總面積增加了1.7 億畝，林業相關方面的職工年均工資達到4.5 萬元。自林業改革實施4 年以來，我國國有林場有效保護6.7 億畝森林資源，其中每年天然林的消耗面積能夠減少556 萬m3，從而使得我國的森林資源得以修生養息，促進了其可持續發展。另外，我國累計完成了54.5 萬戶的林場職工危房、舊房改造，共安置富余職工16 萬人，并全面覆蓋了其基本的養老保險、醫療保險，最終有效解決了我國林業職工社保不到位、住房無著落等問題。從改革補助資金方面來看，我國國有林場啟動至今，中央財政共安排158 億元補助資金，同時補助184 億元專門針對天然林商業性采伐工作。從事業編制方面來看，目前我國國有林業一共實現18.9 萬事業編制，其中5%被定為公益性企業。但是，我國國有林場在改革發展中仍然存在一些問題，嚴重影響了現維護國家生態安全和森林資源培育的功能，具體問題如下：

首先，從基礎設施方面來看，自改革之后國家雖然已經妥善解決了大部分職工住房問題，但是林場基礎設施如辦公樓、作業道路以及林業的管理和養護設施等仍然跟不上當前的發展，從而對國有林場的深度改革和發展產生制約作用。此外，“不工不農，不城不鄉”這類問題仍然普遍存在于國有林場中，導致無法實現基礎建設，如水電、通訊等沒有具體落實到的林場區域，或者是基礎建設成本過高。林場職工尤其是護林員的住房往往都安置于城鎮區域，其距離管護區比較遠，從而容易導致管護效率低下的問題。

其次，從經營方式方面來看，很多地區的國有林場被定位為公益型林場，其所面臨的問題就是如何增加公益林的綜合效益和提高森林經營的質量。針對這一問題，部分林場選擇發展珍稀樹種或者大徑材的方式，但是這與一些集體林的發展模式相重合了，沒有體現出差異化的林業發展策略。同時，還有一些林場引進了戰略投資者來提高其經濟效益，但這類方式也容易出現問題。例如，引入的這些戰略投資其資本主要用在了林地流轉上，主要是憑借林木的抗風險能力牟取短期利潤，從而無法實現生態林業的可持續發展，甚至淪為“毀林行為”。

最后，從單位性質方面來看，被定義為公益林型的林場大部分都成為事業單位，財政統一發放林場職工工資，這容易減弱職工工作的積極性，進而減弱當地營林造林的驅動力和其創收能力，最終難以實現我國國有林場改革的目標。同時，針對林場管理者而言，尤其是通過干部任命方式上任的管理者，其管理的積極性并不高，主要是因為林場經營狀況沒有與其業績掛鉤。甚至有的林場管理者在升職期間會出現提前消耗林場資源的現象，為了追求短期政績，背離我國國有林場改革的初心。

2 國有林場改革對策分析

為了進一步推進我國國有林場的改革并實現對其進一步深化，從而使改革后的國有林場向著更加生態化、效益化、可持續的方向發展，本文針對上述提到的問題進行全面分析，并通過研究提出以下幾個方面對策建議。

2.1 加大林場基礎設施建設的重視力度并出臺切實可行的林場改革細化方案

首先，必須加大對國有林場基礎設施建設的重視力度，并將其納入政府建設計劃，包括林場的水電供應、交通道路以及信息通訊等設施。同時，針對林場附近的員工住房，要做好其住房公積金補貼。針對林場外部環境的建設，當地政府也要制定相關政策，從而給予建設資金方面的支持。

其次，國家是否能夠按照國有林場制定的改革方案對各省的林場改革進行細化，這對于國有林場未來的發展具有重要影響作用。因此，建議林業管理部門在進行林場發展規劃時，一定要結合當地林場的特點，對其規劃方案和改革方案進行深化和細化，從而促進國有林場改革環節的具體落實。同時，圍繞國家出臺的相關改革方案，各省各地的林業管理部門也要做好林場定位、定性設計工作，然后針對當地的林業發展特點對其效益價值評定方式進行設計，確保林業基礎設施得以維護。

另外，做好林場改革示范區的宣傳工作，對于其經營模式和發展模式進行大力推廣。針對改革力度小的林場，地方政府和林業管理部門一定要加大對其意識教育，采取“獎懲并處”的方式，提高其林場改革的積極性。

2.2 引入市場機制進行林場經營項目的科學拓展

首先，引入市場機制，合理開展林場新的經營項目，不能僅僅依靠木材銷售等傳統的方式實現增收，應該轉變經營方式，根據當地的市場需求擴展新的經營項目。例如，林場經營制度的股份制改革或者是承包責任制改革等。同時，還可以結合當地的特色，在基于綠色可持續發展的基礎上，拓展服務產業，如開展林場旅游業等。

其次，引入國外林場管理、經營的先進經驗，如家庭林場模式等，將林場中的很多業務承包給勞務公司，如營林造林、采伐和管護等作業，從而使中間的管理環節得到縮減，最終增強林場林業資源的保護效果。合理控制林場工作人員事業編制的數量，防止出現消極怠工的問題。另外，加強對專業技術人才的引入，并確?，F有員工的福利保障，從長遠角度看待國有林場改革問題。同時，針對林場員工要構建科學的管理制度，鼓勵年輕的高學歷人才進行林場經營方式的創新，并為他們提供更好的發展機遇，從而實現國有林場人力資源方面的深化改革。

2.3 根據當地實際情況對林場工作人員編制進行科學核定

首先，針對具有專業技術能力的國有林場人員工資，實施政府財政預算，并科學核定事業編制，同時加強對其的監管，確保林場工作人員的聘用是公開、公正的。其次，鼓勵國有林場進行兼并重組，做好清理認定與核查其資產負債方面的工作，不斷提高林場的運營效率，避免資產流失。同時，建議將國有林場的社會職能分離到地方進行管理，確保林場進行優化改制和成功轉型。另外，各個地區針對改革后的林場性質要出臺正式的文件進行明確。針對重組之后的國有林場，切記進行法人登記，并對生態公益型林場的機構性質進行科學確定。

2.4 明確國有林場的功能定位并理順其管理體制

首先，針對不同區域的國有林場，要對其功能定位進行明確。例如針對處于生態環境比較脆弱的林場，尤其是立地條件也較差的林場，要明確其治沙造林、培育森林資源、保持水土以及荒漠治理的功能定位。針對這類國有林場，當地政府以及林業部門要明確其主要職責，為其提供相關政策支持，并按照生態公益型事業單位進行科學管理，從而促進其為社會提供生態公益服務和生態產品。其次，利用市場化運作方式進行國有林場的森林撫育、營林造林、防火以及其他管護經營活動。針對林場中暫時不能分開的經營活動，例如育苗、林業特色產業以及多種經營等，嚴格實行“收支兩條線”管理，最終理順國有林場的管理體制，確保其向著可持續的方向發展。

2.5 合理控制國有林場的山林產權

首先，針對租賃林地的工商企業，為了確保其資本進入林地流轉口徑上的一致性，凡是涉及外商資本投資林業或者是變更林權的活動，都要“上位法”指導。同時，在林地流轉方面，建議國家林業局制定相關法律、法規，維護林權權利人以及工商企業的合法權益，促進林業投資方面的有效運轉。其次，林場改革要做到“重質重量”，切忌盲目追求速度，要時刻考慮林業經濟的可持續發展。

3 結束語

綜上所述，雖然我國大部分地區國有林場已經完成階段性改革目標，但是通過對其發展中存在的問題分析發現，很多林場的改革仍然需要進一步深化。因此，今后一定要加大對國有林場改革方面的分析，不斷加大林場基礎設施建設的重視力度并出臺切實可行的林場改革細化方案，同時引入市場機制進行林場經營項目的科學拓展，并根據當地實際情況對林場工作人員編制進行科學核定，最終做到“既保民生，又保生態”。