經濟特區社會立法研究
——以深圳市人大地方立法為例（1992～2019）*

黃明濤

深圳經濟特區處于改革的最前沿，經過40年的努力，深圳在政治、經濟、文化、社會和法治建設等領域，都取得了驕人的成績，如今已成為國際大都市，也是經濟特區中發展最為成功的城市。在法治建設方面，1992年7月，全國人大常委會通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》，授予深圳經濟特區享有立法權。①深圳市立法權包括經濟特區立法權和設區的市立法權。經濟特區立法中經濟特區法規立法權的依據是《全國人民代表大會常務委員會關于授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》以及《中華人民共和國立法法》第七十四條、第九十條。這一授權決定，開啟了深圳經濟特區法治建設的新篇章。通過檢索北大法寶數據庫，截至2019年7月底，深圳市人大及其常委會制定了經濟特區法規591部，現行有效的288部，設區的市地方性法規78部，現行有效的58部。這些法規涵蓋了政治、經濟、文化和社會等方方面面，確保了深圳經濟社會發展有法可依。深圳經濟特區在經濟突飛猛進的同時社會問題也日益突出，深圳的社會立法經歷了從一片空白到逐步完善的過程。通過對深圳市人大及其常委會制定的現行有效的288部法規進行梳理和甄別，屬于社會立法的法規有76部，對這些立法進行整理和研究，探尋深圳經濟特區社會立法的經驗與不足，甚至可以提供一些警示性的智識，[1]為未來制定社會法律法規提供助益。

一、深圳經濟特區社會立法的基本情況

（一）社會立法的范圍與深圳市人大社會立法概況社會法一詞來自西方，起源于對人類生存社會維護的共識和為矯正市民社會自發秩序“惡果”，[2]社會立法至今已有百余年歷史。在國內，什么是社會法，學術界并無一個確切的定義和范圍，一般是指關于公民社會權利保障關系的立法，主要包括公民的生存權和發展權兩個方面。馬金芳認為，“社會法致力于解決社會發展過程中所產生的社會問題，”[3]即將解決社問題的法歸結為社會法。馬懷德認為，社會立法的主要內容包括社會組織管理、慈善立法、勞工保障、社會福利、社會救助、社會保險等多個領域。[4]林蔭茂認為，社會立法的具體范圍以社會保障、勞動就業、社會事業、社會組織、社會管理為基本內容。[5]黨的十七大和十八大報告中關于社會建設的內容，包括了六個方面，即教育、勞動就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、社會管理。全國人大法工委社會法室原主任滕煒認為，“社會建設意義上的社會領域立法，比法律體系意義上的社會法，在涵義上要寬一些。”[6]學者們從不同的角度，對何謂社會法進行了詮釋，很顯然，馬金芳對社會法的定義是廣義的，也是宏觀的。馬懷德、林蔭茂和滕煒的定義是狹義的，內容相對具體，從學理上看，馬懷德對社會法內容的判斷較為科學合理。根據馬懷德對社會立法的定義和歸類，再加上滕煒提出的社會管理一項，從1992年深圳經濟特區獲得立法權開始，截至2019年6月底，深圳市人大及其常委會的社會立法共有76部。（表1）其中，社會管理類立法最多，為32部，其次是權益保障類23部，其余類別均不超過10部。從立法時間上看，在1992年至1999年之間頒布的權益保障類立法有12部，社會管理類立法9部，2000年至今頒布的權益保障類立法有11部，社會管理類立法23部，說明隨著經濟的不斷發展，社會環境日益復雜，對立法的需求日趨強烈，社會管理立法反映了這一情勢。在制定的法規類型方面，以“條例”形式頒布的有57部，占總數的75%，其次是“規定”9部，占11.8%，針對上位法制定“實施辦法”的有5部，占6.6%。（表2）

表1 現行有效社會法規所屬范圍分類

表2 現行有效社會法規類型

（二）深圳經濟特區社會立法的修改情況法律法規的修改是法律法規自我革新的表現，也是法律法規生命力的體現。“法，必須能夠緊跟社會形勢的發展，及時捕捉經濟、社會發展變化的需求，在其制度約束上及時進行自我修正。”[7]根據深圳市人大在2019年7月1日以前所頒布的現行有效的76部社會立法進行觀察，有42部法規至少被修改過1次以上，占總數的55%，從未修改過的法規有34部，占總數的45%。修改2次以上的13部法規中，有10部是在2000年以前制定。按照調整的社會關系進行統計的情況是，社會組織管理4部，修改3部；慈善立法5部，修改2部；權益保障23部，修改15部；社會福利6部，修改3部；社會救助2部，修改1部；社會保險4部，修改1部；社會管理32部，修改17部。總體上看，被修改的法規數量超過一半，只有慈善立法和社會保險立法的修改率較低。從修改頻次上看，修改次數最多的是屬于“社會管理”類的《深圳經濟特區市容和環境衛生管理條例》，從1999年頒布至今的20年時間里，共修改了5次，平均每4年修訂1次。修改達到3次的法規有5部，修改2次的有7部。（表3）從法規的修改情況來看，說明深圳市人大緊跟時代發展步伐，對過時的條文進行適時修改，以適應社會發展的需要。

表3 現行有效法規中修正（修改）2次（含）以上的法規

（三）深圳經濟特區社會立法的廢止情況法律法規的廢止與修訂都代表了法律法規的更新與更替，從某種意義上看，法律的廢止是由于法律不再適應時代的發展，或者與上位法相抵觸，如違背憲法。從2001年起，深圳市人大廢止了多項不適應時代要求的法規，其中有2次市人大常務會議批量廢止了多部法規。①2004年6月25日深圳市第三屆人大常委會第三十二次會議廢止了《深圳經濟特區房地產行業管理條例》《深圳經濟特區電梯、自動扶梯安全管理條例》《深圳經濟特區酒類管理條例》和《深圳經濟特區體育經營活動管理條例》4部法規。2010年12月24日，深圳市第五屆人大常委會第五次會議廢止了《深圳經濟特區文化市場管理條例》《深圳經濟特區實施〈醫療機構管理條例〉若干規定》《深圳經濟特區行政監察工作規定》《深圳經濟特區公共中小型客車營運管理條例》《深圳市人民代表大會常務委員會關于加強農業保護區管理的若干規定》《深圳經濟特區國有獨資有限公司條例》和《深圳經濟特區行業協會條例》7部法規。在社會法方面，深圳市人大共廢除了10部法規，這些法規被廢止的原因主要包括：一是重新制定新法，更替舊法，如1999年11月22日頒布的《深圳經濟特區行業協會條例》被2014年1月8日頒布的《深圳經濟特區行業協會條例》（2014）所取代，《深圳經濟特區行業協會條例》（2014）是一部全新制定的法規，而非《深圳經濟特區行業協會條例》的修改版。二是由于國家政策方針的變化而導致舊法被廢止，如黨的十八屆五中全會決定開放二孩政策，原有的計生條例失去的存在的理由，故《深圳經濟特區人口與計劃生育條例》被廢止。三是深圳市的相關政策發生變化，原有法規失去存在的依據，如2008年8月1日，深圳全面啟用“居住證”，“暫住證”沒有存在的必要，故《深圳經濟特區暫住人員戶口管理條例》被廢止。四是新制定的法律法規涵蓋了舊法規調整的社會關系，如新的勞動法頒布，《深圳經濟特區勞務工條例》與勞動法相沖突，亦只能廢止。也有新法頒布，而舊法自動失效的情形，如《深圳經濟特區企業員工基本養老保險條例》由于《深圳經濟特區社會養老保險條例》的出臺而失效。（表4）

表4 被廢止的社會法規情況

（四）社會立法中的高度穩定的法規類型高度穩定的12部法規，自實施以來從未被修改過，這些法規頒布時間都超過15年，其中有8部超過20年，即是在1992～1999年間頒布。（表5）這些高度穩定法規，很多已經嚴重滯后，制度設計和理念脫離當下實際，已不再適應時代要求，處于僵尸狀態。高度穩定的法規長期沒有修訂，主要原因包括以下方面：一是政治敏感性較強，操作性空間不大，如《深圳經濟特區宗教事務條例》；二是法規調整的對象比較狹窄，惠及的人群較少，如《深圳經濟特區獎勵和保護見義勇為人員條例》；三是制定依據不復存在，所制定的法規仍未廢止的情況，如《深圳經濟特區企業工資管理暫行規定》其制定的依據之一是1988年8月12日通過的《廣東省經濟特區勞動條例》，然該條例已于1998年1月2日被廣東省人大常委會廢止；①參見《廣東省人民代表大會常務委員會關于廢止〈廣東省經濟特區勞動條例〉的決定》。四是國家制定了上位法，相關法規還未根據上位法進行修訂，如2017年11月4日頒布了《中華人民共和國公共圖書館法》，②2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議《關于修改〈中華人民共和國野生動物保護法〉等十五部法律的決定》對該法進行了修正。《深圳經濟特區公共圖書館條例（試行）》并未進行適當的修訂。法律的生命在于實施，而實施的前提是它符合現實的需要，實際上，法律從制定和實施的那一天起，就已經落后了，如果不能適時修訂，其適應性和合法性都會大打折扣。

表5 高度穩定的法規類型

（五）社會立法中的實施性立法我國地域遼闊，民族眾多，政社民情迥異，經濟社會發展不平衡，國家立法存在諸多困難，故立法多為粗線條。宜粗不宜細的國家立法，導致立法條文很多是原則性、宏觀性和概括性的規定，這種立法到了地方就缺乏可操作性，因此，制定相應的實施細則，可以彌補國家立法的不足。“實施性立法的目的在于細化上位法的規定，結合本地區的實際情況，為原則性、概括性的法律條文提供實施辦法或細則。”[8]實施性立法創新性較少，一般在上位法范圍內做適當的細化，很多條文內容與上位法重復或者相似。地方立法重復上位法的情形普遍存在。[9]深圳市人大的社會法立法中，共有7部實施性立法，除2012年通過的《深圳市實施〈中華人民共和國人民調解法〉辦法》未修改過之外，其余6部法規都有不同程度的修改。（表6）實施性立法的修改，有的是因被實施的法律進行了修改，實施性立法也作相應的修改，也有的是因為環境和條件發生變化而進行的修改。從內容上看，7部實施性立法有4部法規與上位法重復或者條文相似超過40%。總體而言，這7部實施性法規根據深圳經濟特區的實際都有不同程度的細化，如《深圳經濟特區實施〈印刷業管理條例〉若干規定（2019修正）》《深圳經濟特區實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法（2019修正）》和《深圳經濟特區實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法〉規定》充實很多內容，彌補了上位法的宏觀性和概括性規定，讓立法更具可操作性。

表6 實施性法規與上位法條文重復情況

二、深圳經濟特區社會立法的特點

（一）社會管理和權益保障立法突出社會管理類和權益保障類的法規占絕大多數，76部現行法規中有55部屬于這兩類，占總數的72.3%。深圳發展快速，復雜多樣的社會問題相伴而生，為了解決這一過程中出現的管理難題，深圳進行了積極探索，市人大制定了一系列的社會管理類法規，如《深圳經濟特區嚴厲打擊生產、銷售假冒偽劣商品違法行為條例》（1993）、《深圳經濟特區出租小汽車管理條例》（1994）、《深圳經濟特區環境噪聲污染防治條例》（1997）、《深圳市人民代表大會常務委員會關于堅決查處“黃、賭、毒”違法行為的決定》（1999）。近年來還頒布了《深圳經濟特區文明行為促進條例》（2013），為有效解決社會問題提供了法制保障。權益保障類的立法，主要是對企業員工、榮譽市民、歸僑僑眷、未成年人、消費者、殘疾人、見義勇為個人等群體的合法權益以立法形式予以規范和保障，如《深圳經濟特區實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法〉規定》（1995）、《深圳經濟特區欠薪保障條例》（1996）、《深圳經濟特區獎勵和保護見義勇為人員條例》（97）和《深圳市法律援助條例》（2008）等。

（二）自主性和先行性立法突出深圳作為一個特區城市，在成立之初即是經濟改革的試驗田，中央給出寬宏的政策，實施有別于內陸地區的經濟和管理制度，這為深圳開拓式、跨越式和創新式發展奠定了基礎。自主性立法，是指各地方根據本地區實際，如民族、宗教、文化、風俗以及經濟社會發展情況，在不違背憲法和法律的情況下，制定符合地方實際的法規。有些地方性事務，不可能也無法通過國家立法予以規范，地方性的立法成為彌補法制不足的必然要求。如大亞灣核電廠地處深圳市轄區，深圳市人大于1994年11月2日頒布了《大亞灣核電廠周圍限制區安全保障與環境管理條例》，以強化對大亞灣核電廠的保護和管理。先行性立法，是指國家在某些領域尚未制定相關法律法規，而地方出于現實需要，對經濟社會發展出現的新問題新現象制定地方性法規的情形。如深圳市人大在2003年8月22日通過了《深圳經濟特區人體器官捐獻移植條例》，而國務院在2007年3月21日才通過了《人體器官移植條例》，前者比后者早了3年多。1997年頒布的《深圳經濟特區公共圖書館條例》更是比2017年頒布的《中華人民共和國公共圖書館法》早了20年。先行性立法還有1992年頒布的《深圳經濟特區企業工資管理暫行規定》、2012年頒布的《深圳經濟特區性別平等促進條例》、2013年頒布的《深圳經濟特區救助人權益保護規定》等。

（三）社會立法的深圳地方特色突出我國憲法和法律賦予地方人大及其常委會享有某些立法權，原因在于國情獨特，各地差異極大，地方立法可因地制宜，差異化解決某些問題。另外，我國國家層面的立法很多是宏觀性和概括性的“粗線條”立法，可操作性不強，地方立法可將宏觀性和概括性的法律條文具體化，提高可操作性。但是，地方性立法不得變相違背憲法和法律，應當維護國家法制統一，在這個前提下凸顯地方特色。地方立法應當遵循時機成熟再立法的原則，不能盲目追求法律的全面性。改革開放之初，外來投資日益增多，深圳短時間內吸引了大量外來人口。為了應對外來人口壓力和便于管理，廣東省人大于1986年通過了《深圳經濟特區與內地之間人員往來管理規定》，這一規定雖然不是深圳市人大制定，但反映了深圳經濟特區的現實情況。從深圳市的社會立法來看，基本上體現了深圳特色。如深圳毗鄰香港，存在與其接壤的邊境地區，社會治安較復雜。2018年1月12日，深圳市人大通過了《深圳經濟特區沙頭角邊境特別管理區管理條例》，以加強邊境地區的管理。此外，還有《深圳經濟特區反走私綜合治理條例》《深圳市義工服務條例》《深圳市無障礙環境建設條例》等，都彰顯了社會立法的深圳特色。

三、深圳經濟特區社會立法存在的不足

（一）社會立法尚未建立完整的體系如前所述，社會立法的內容主要包括慈善立法、勞工保障、社會福利、社會救助、社會保險、社會組織管理和社會管理等多個領域。社會立法保護弱勢群體的權益，提高全社會福祉，促進社會的有效治理。可以說，社會立法包羅萬象，有些與經濟立法、文化立法存在交集，可見社會立法之繁雜。當前，我國正處于經濟社會迅速發展的時期，不管是國家立法還是地方立法，社會立法都存在許多不足，社會立法的體系尚不完善，深圳經濟特區的社會立法亦如此。第一，在某些領域，立法存在難以滿足社會發展的需要，如社會組織立法方面，經濟社會的發展催生了許多社會組織和社會團體，這些社會組織和團體的運行無法可依，游走在法律的邊緣。第二，有些領域制定了相應的法規，但是多年來還是“暫行條例”，如1992年制定的《深圳經濟特區企業工資管理暫行規定》、1996年制定的《深圳市基本醫療保險暫行規定》和《深圳市基本養老保險暫行規定》。第三，有些法規制定多年，一直未修訂，更新速度較慢，未必適應時代的發展。社會立法應當緊跟時代發展的需要，及時回應社會需求，這是社會立法的使命使然。

（二）部分法規條款流于形式、論證不足、缺乏可操作性《立法法》第六條要求“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。”[10]換言之，立法要具有可操作性。可操作性是衡量立法質量的重要條件，可操作性強的法律法規，有利于執法部門執法，可操作性差的法律法規，影響法律的實施效果，也浪費了立法資源。“國家立法是全局性和根本性的，必須統籌兼顧，而地方立法是區域性和具體性的，立法權責要分明，針對性要強。”[11]如《深圳經濟特區全民閱讀促進條例》第十五條，要求在中小學開展閱讀水平測試，這一規定實際上并不利于中小學生閱讀能力的培養，立法論證存在缺陷。全民閱讀立法，目的在于培養公民的閱讀習慣和閱讀興趣，把閱讀納入統一的水平測試，無形中可能加重中小學生的學習負擔。美國2001年頒布的《不讓一個孩子掉隊》法案以閱讀測試和結果作為問責的理由，這些規定在美國多個州引起強烈抵觸，奧巴馬政府不得不進行大范圍修改，將關注點放在學生能力提高和縮小成績差距。[12]又如《深圳經濟特區居民就業促進條例》第十六條 規定：“勞動部門應當采取多種形式，對不能升入高一級學校的應屆普通初、高中畢業生進行就業預備培訓。”本條規定是“應當”，即必須之意，每年有相當數量的未能升學的初高中畢業生，如果都要進行就業預備培訓，不僅增加財政負擔，也不現實。該法第十七條規定：“勞動部門應當對失業居民進行再就業培訓，失業居民應當參加培訓。”這種規定出發點是良好的，可是缺乏可操作性，基本上流于形式。

（三）部分社會立法缺乏實施辦法和實施細則深圳經濟特區的社會立法在內容上存在較大差異。有些法規的體例和內容完整、邏輯編排科學、規定詳盡，但也存在部分法規體例和內容簡單、規定抽象和模糊、為立法而立法的情況。如《深圳經濟特區全民閱讀促進條例》的第二十二條規定了八種可以對全民閱讀活動予以經費補貼的情形，但是，財政經費的使用應當有合法的申請程序，申請主體是誰？申請程序如何？哪個部門主管經費？補貼的比例和標準有無限制？這些都是實際中必定遇到的現實問題，檢索相關網站和數據庫，并未發現相應的實施辦法和細則。再如《深圳市無障礙環境建設條例》第八條規定：“市政府應當制定具體措施，鼓勵研制、開發適合殘疾人使用的技術和產品。”雖然2014年1月，深圳市規劃和國土資源委員會、深圳市財政委員會、深圳市發展和改革委員會、深圳市殘疾人聯合會等4部門聯合印發了《深圳市建設項目無障礙設施改造辦法》的通知（深規土〔2014〕17號），但是也不見有關于本條的實施辦法和細則。

四、深圳經濟特區社會立法的完善

（一）社會立法應當回應社會發展的現實需求社會立法應當回應社會發展的現實需求。關于社會組織立法，有學者認為，其“受制于國家與社會之間關系的緊張”。[13]但是，深圳市民社會發展迅速，各種社會組織和團體應運而生，如志愿者協會、義工組織等。現階段深圳市并沒有立法予以規范，這些組織和團體運作缺乏法律依據，使得“國家與社會之間的緊張關系”客觀存在。立法規范社會組織，可以有效解決社會組織的社會地位及其運行機制的問題。在慈善立法方面，2008年8月23日中共深圳市委辦公廳和深圳市人民政府辦公廳聯合印發了《關于加快我市慈善事業發展的意見》的通知，嚴格意義上講，通知并不具備法律拘束力。2016年3月16日全國人大通過了《中華人民共和國慈善法》，深圳市人大至今尚未出臺相應的實施性細則和辦法。慈善事業本質上是民間自發的、非經營性的、受益人是非特定的，慈善事業與政府存在某種特殊距離，甚至是排斥政府干預的一種事業。《慈善法》實施至今已有3年多，雖然也暴露出種種問題，但是至少讓慈善事業的發展有法可依。為了更好地實施《慈善法》，地方層面也應當“就相關內容制定實施細則”。[14]在社會福利立法方面，如失獨家庭問題，空巢老人的身心問題等還缺乏相應的保障性規范。因此，深圳經濟特區的社會立法，應當積極回應社會關切，不斷完善法制保障體系。

（二）應當建立社會立法評估機制，對已頒布實施的立法進行評估，根據評估情況對相關法規適時做出修改和廢止我國的立法，不管是國家層面的立法還是地方層面的立法，都或多或少存在部門立法因素。立法機關出于某種原因考慮，將法律法規的起草委托某些部門，出現部門利益法律化的難題。“有的法律規范缺乏科學性、民主性及合理性，互相沖突、自相矛盾，使執法者和司法者無所適從；有的法律法規文字過于籠統，原則性大于技術性，內容不夠精細完備，存在空洞抽象、邏輯模糊以及法律漏洞的現象；有的法律法規未能及時修改、廢除或者做出立法司法解釋，導致法律成本居高不下。”[15]因此，應當對所制定的法律法規進行立法后評估，對法律法規的科學性、合理性、可操作性等進行評估，摸清法律法規是符合社會發展實際。立法后評估“重在檢驗已制定并已實施的法律法規的立法質量。”[16]立法后評估在很多地方已經實行，如浙江省于2010年1月1日施行的《浙江省溫瑞塘河保護管理條例》。溫州市人大分別在2012年和2018年對該條例進行立法后評估，評估工作由獨立的第三方主持，對文本的科學性、可操作性和有效性等作出綜合評價，及時總結經驗，為后續的修改提供參考依據。[17]深圳經濟特區的社會立法，部分存在論證不足、缺乏科學性和可操作性等問題，而且有的法規制定多年，從未被修訂，有的法規早已不適應時代發展亦未被廢止。這里的立法評估，主要是在立法后，邀請獨立第三方對立法文本及其運行情況定期進行評估，以及時對相關法規進行修改和廢止。

（三）完善社會立法實施的配套設計和實施細則總體而言，深圳市人大的社會立法體現了科學立法的精神。從這些法規的文本和邏輯看，充分運用了立法技術技巧，與深圳經濟特區當前的經濟社會情況相適應。尤其值得一提的是實施性的立法，較好的細化了相關規定，提高了可操作性。但是，也應看到不足的一面，即深圳市人大的部分法規，包括自主性和先行性立法，存在宏觀性和概括性立法的情形，可能是因為深圳市人大也是處在探索階段，對某些規定較為模糊。如《深圳經濟特區授予榮譽市民稱號規定》的第二條，即授予榮譽市民的條件部分，每一個條件都要求在某一方面做出“貢獻突出的”，何謂“貢獻突出”，并沒有可量化的指標，也沒有相關的細則予以說明。《深圳經濟特區全民閱讀促進條例》第九條作為監督條款，規定了全民閱讀服務工作接受社會監督，如何監督、向誰投訴、如何整改等程序沒有細化，相關的設計應該繼續完善。

深圳經濟特區從1992年獲得立法權開始，在社會立法方面從無到有，初步建立社會立法保障體系，其內容包括社會組織管理、社會救助、社會管理、社會福利、社會保險、權益保障和慈善立法等方面。作為開風氣之先、敢闖敢干的經濟特區深圳，在社會立法方面同樣敢為人先，根據本地區實際，制定了多部自主性和先行性的社會性立法，突顯了地方立法的靈活性。但是，也應當看到，深圳經濟特區的社會立法還存在許多不足，如尚未建立完整的社會立法體系，部分法規條款論證不足、流于形式，部分社會立法缺乏實施辦法和實施細則、缺乏可操作性。展望未來，深圳經濟特區的社會立法應當回應社會發展的現實需求；其次是建立社會立法評估機制，對已頒布實施的立法進行評估，根據評估情況對相關法規適時做出修改和廢止；第三是完善社會立法實施的配套設計和實施細則，不斷推動社會立法朝著科學化和民主化的方向前進。