應急管理體系和能力發展不平衡研究

李永清

自2003年“非典”以來，我國應急管理體系和能力整體快速提升的同時，不平衡問題也日益突出。在新冠肺炎疫情防控中，不平衡問題進一步顯現與現實化。如果任其發展下去，問題將會越積越多越難，導致應急管理體系失調和能力失效。因此，研究不平衡問題，是整體性改進我國應急管理體系、全面性提升應急管理能力的迫切需要。

一、對比強烈的四大不平衡

（一）直觀表現為地域上的不平衡

重大突發事件是對地方應急管理體系和能力的一場系統的全科大考。新冠肺炎疫情發生以來，各地給出的答卷，大致有兩種。

一是合格、優秀卷。在疫情防控的不同階段，絕大多數地方政府能科學防治、精準施策，嫻熟切換施策重點，收放自如、進退裕如。既能構筑群防群治的嚴密防線，“外防輸入、內防擴散”，“外防輸入、內防反彈”，果斷切斷疫情擴散蔓延的渠道；也能打通“堵點”、補上“斷點”、解決“難點”、推進“重點”， 促進生產與防疫兩手抓兩不誤。既能堅決服從黨中央的集中統一領導，堅持全國一盤棋，也能因地制宜、因時制宜、靈活差異化把控低、中、高不同風險地區的恢復尺度，在常態化疫情防控中，加快推進生產生活秩序全面恢復。

從中可看出，絕大多數地方政府有出色的應急管理能力。第一，堅定的政治力。守一方水土，保一方平安，在疫情面前把榮辱得失放在一邊，壓得住陣、站得出來、豁得出去。第二，敏銳的預見力。對零散、模糊的信息、警示信號和跡象敏銳捕捉，對情勢加以相對準確研判。第三，果斷的決策力。敢冒風險拍板，及時啟動一級響應，拿出突破瓶頸的高招奇步。第四，周密的部署力。統籌全局、考慮周全、多路出擊，并且密切跟蹤疫情防控形勢、及時分析新情況新問題，重新調整部署。第五，強大的引導力。遵循“頂格回應”這個輿情應對的基本法則，準確透明地發布疫情信息。第六，規范的法治力。堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，保障本行政區域內的各項活動正常開展。

二是不合格卷。疫情初期，個別地方政府風險意識不強，對危機征兆一味的輕松麻痹，反應遲鈍、優柔寡斷，喪失了起碼的警覺，錯過了早期預警的窗口；不遵循時間第一原則，層層上報，瞻前顧后、患得患失、優柔寡斷，該斷不斷、該決不決，防控措施總是滯后于疫情發展節奏，造成險象環生、局部區域局勢混亂，疫情蔓延的被動局面。澎湃新聞在2020年1月29日發布的一份公眾調查報告顯示，受訪者對事發地省市政府的防疫表現不滿。調查顯示，滿分10分，它們分別只有5.92分和5.61分。①馬亮：《在重大突發事件中提升應急管理能力》，《國家治理》2020年第1期。在全國開始應對后，極少數地方政府對疫情嚴峻形勢估計不足，對疫情防控領導不力，組織發動不夠，防控措施不實，應對疫情時方寸大亂。有的地方領導發布會期間通篇不敢脫稿，對媒體質詢視而不見或答非所問或一問三不知；有的形式主義、官僚主義嚴重，靠文件發布來部署工作，工作部署顧此失彼、甚至碎片化；有的采取了過激、過當乃至違法違規的做法，通過簡單粗暴的封路、封閉社區、封門等方式，期望避免疫情擴散；有的沒有整體國家概念，劫持救災物資等等。

（二）鮮明體現在時間上的不平衡

從時間節點看，重大突發事件應對經常有一個可以用以比較的分水嶺。分水嶺這邊，應急管理體系運作不順，應急管理能力發揮不盡如人意，一些局部的、個案的亂象讓人揪心；分水嶺另一邊，應急管理體系高效運作，應急管理能力發揮得淋漓盡致。

疫情的分水嶺是2020年1月20日。從2019年12月上旬到2020年1月20日，在長達一個多月的時間里，事發地政府存在中樞乏力、六神無主、應對失措等治理癥狀。來自醫院的信息并沒有被迅速有效處理，醫院救治壓力不堪重負，醫療資源嚴重短缺，聽任前來就醫者（包括疑似者、輕癥者以及其他病癥者）每日往返于醫院和居家之間，導致傳染源和傳染途徑失控。社會防控麻痹、松懈，大量市民依然沒有任何防護舉措。

2020年1月20日，習近平總書記專門就疫情防控工作做出批示，指出必須高度重視疫情，全力做好防控工作，要求各級黨委和政府及有關部門把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，采取切實有效措施，堅決遏制疫情蔓延勢頭。從這一天起，才真正打響了全國疫情防控的阻擊戰，情況很快得到根本改觀。中央政府反應神速。1月22日，中共中央政治局委員、國務院副總理孫春蘭到武漢檢查疫情防控工作，要求武漢進行交通的隔離，這是“外防輸出、內防擴散”的重要措施。1月25日成立中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組。1月27 日，李克強總理親自到武漢考察指導疫情防控工作；同日，孫春蘭率中央指導組抵達武漢，對新冠肺炎疫情一線防控工作全面督戰。地方也反應很快。武漢1月23日封城。截止1月29日， 我國內地31個省區市均已啟動突發公共衛生事件一級響應。

我國應急管理依靠應急管理體系所內嵌的舉國機制和一盤棋體制，將集中力量辦大事的制度優越性最大限度地釋放出來，轉變成了治理效能，打響了抗擊新冠肺炎疫情的人民戰爭、總體戰、阻擊戰。兩所共有2600張床位的雷神山、火神山醫院在八至十天內建成交付使用。一批體育場館、展覽館、寫字樓和賓館被改造成隔離病房。北協和、南湘雅、東齊魯、西華西齊聚武漢。19省以二對一、一對一等方式對口支援武漢以外湖北16個地市的疫情防控；省、市、縣、鄉、村都迅速動員起來，自我隔離，網格篩查，表現出非常優秀的執行力，有效阻遏疫情向其他國家蔓延。世界衛生組織總干事譚德塞稱贊中國“設立了應對疫情暴發的新標桿”。

（三）集中體現在環節上的不平衡

應急管理是風險識別與評估、預防與準備、監測和預測、處置、評估與恢復構成的三環節、五步曲。其中第一個環節是預防環節，包括風險識別與評估、預防與準備、監測和預測，一般稱之為上游;第二個環節是處置，一般稱之為中游；第三個環節是評估與恢復，一般稱之為下游。中游“處”非常重要，上游“防”更重要；“處”解決存量，“防”解決增量。重大突發事件重復的主要問題是輕“防”重“處”，導致預防這個最重要的關口失守，不得不在處置環節集中一切資源和力量下猛藥來個翻盤。這次疫情又留下同樣的教訓。

中游處置環節可圈可點、可歌可泣，上游預防環節卻出現了不少漏洞。思想“漏洞”，一些地方黨委應急工作的政治敏感意識、政府風險治理意識、社會風險規避意識淡?。荒芰Α奥┒础?，對疫情風險分析研判不準確，精準監測預警能力不足，喪失了抓早、抓小、抓苗頭的機會之窗，應急信息發布和溝通能力不能滿足群眾的需要；人力資源“漏洞”，從事疾控、公共衛生的專業人員嚴重缺乏；物資“漏洞”，口罩、防護服、消毒液等醫療應急物資儲備不足、管理不盡合理、快速調運配送效率不夠高；法治“漏洞”，相關法律、法規規定籠統，操作性不強，等等。

（四）明顯體現在主體上的不平衡

重大突發事件應對系統應該是一個龐大的復合系統，任何一個治理主體都不可能包打天下，需要黨政應對系統與社會應對系統的大合唱。疫情爆發以來，各類企業、社會組織、非營利機構、民眾等廣泛參與到疫情防控工作中，創造了許多經典的事跡與案例，為戰勝疫情做出了巨大貢獻。但是，局部地區也出現了“黨政熱、社會冷”的現象。

公共衛生、醫療應對系統一度被排除在黨政應對系統之外。公共衛生事件防控最基礎的工作就是風險辨識。這是一項要從科學和專業角度找風險、堵漏洞的工作，需要充分尊重專業人士即一線醫生的體驗和判斷，傾聽他們的聲音。

社會應對系統作用有限。一是社會組織在各領域、各環節的參與效能并不均衡。例如城鄉社會組織尤其是志愿者組織在參與基層社區疫情防控等環節上發揮了較好功能和效率，但是在配置社會資源、實施遠程支援以及同救援中的急難險重環節有序對接等方面，還有些差強人意。二是社區的社會組織基本缺位。社區的社會組織以文體活動類為多，社會事務類的少，使得在面對防疫需要的時候，社區的社會組織力量嚴重不足；盡管有的社區社會組織不少，但是多數組織松散，難以迅速形成戰斗力。①楊龍：《從社區抗疫看社區治理現代化之路》，《國家治理》2020年第3期。

二、不平衡帶來的戰略性危害

應急管理體系和能力發展是一個螺旋式前進的過程，平衡是相對的，而不平衡是絕對的。既要看到不平衡的存在有客觀性、合理性、積極性的一面，也要看到不平衡存在的弊病，孕育著的后果，如果長期持續，會帶來不可忽視的危害。

(一)減損人民群眾對安全的體驗感

人民群眾既要有幸福感、獲得感，更要有安全感。安全是我國應急體系和能力建設的核心價值所在。隨著中國進入新時代，人民對安全的需要呈現出廣泛性、多樣性和全面性的特點，但現實層面存在的不平衡已成為制約人民美好生活需要實現的主要因素。

不平衡減損了人民對安全的整體體驗感。人民群眾對安全的整體滿意感，建立在國家應急管理的整體發展狀況上。各個部分和諧均衡發展，則相互扶持支撐，相得益彰，局部體驗感和整體體驗感俱佳；反之，兩種體驗感都不會好。應急管理體系內部有的很完善，處于高水平；有的較完善，處于中間水平；有的不完善，處于低水平。與之相對應的是各種治理能力的參差不齊，處置能力強，效能較高；預防能力弱，效能較低。在應急管理體系運作中，低水平的部分容易對沖、干擾乃至破壞中、高水平的部分，制約整體水平的提高。在疫情防控中，一些地方指揮系統失靈、各自為政、政出多門成為重災區，既影響了群眾對本地的局部性安全滿意感，也影響了對國家的全局性安全滿意感。

(二)阻滯國家治理體系和能力現代化

均衡發展戰略和不平衡發展戰略，是經濟發展戰略理論的兩種不同模式選擇。在起步階段，很多國家往往首選不平衡發展戰略，所以，一個國家社會經濟發展不平衡將是相當一段時間的現實格局。同理，國家治理體系和治理能力現代化的推進必然會呈現不平衡的態勢。其中某些部分在社會經濟政治發展的強力拉動下，現代化水平會迅速提升。然而，現代化水平的落差必須隨著社會經濟政治的發展采取有效措施逐步縮小，這是現代化最終實現的關鍵所在。倘若經過若干年的發展，一些部分已進入現代化初、中級階段，而另一些仍停留在低水平的落后狀態，會影響現代化的質量和真正實現，①郁方：《區域發展不平衡對現代化進程的影響》，《中外企業》2002年第2期。甚至導致現代化中斷。

在國家治理體系和治理能力現代化進程中，應急管理體系和能力現代化是不可缺失的重要內容和重要支撐，也是國家治理體系和治理能力現代化面臨的最重大、最現實和最迫切的挑戰之一。國家按照常態和非常態兩種狀態分別建立治理體系和提出能力要求，即常態治理體系和能力與應急管理體系和能力。它們如車之兩輪和鳥之兩翼，共同推進國家治理體系和治理能力現代化。由于時間短、基礎弱、底子薄等原因，我國應急管理體系和能力現代化滯后于常態治理體系和能力現代化。這次疫情防控暴露了應急管理體系和能力現代化面臨諸多問題，其中一些是多年來想解決而沒能解決的難題。這些難題，阻滯國家治理體系和治理能力實現突破性變革，向更高的現代化水平邁進。習近平總書記提出：“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系?！边@就明確了國家治理體系和治理能力現代化的方向。

(三) 降低中國特色社會主義制度顯著優勢的展示度

這次疫情防控是發揮中國特色社會主義制度優勢的一次集中檢視，也是對堅持和完善中國特色社會主義制度的一次重大考驗?？傮w來說，中國特色社會主義制度優勢在這場大考大戰中充分體現。但是，防控中暴露出的四個不平衡，抑制了制度生機和活力，造成了制度顯著優勢彰顯不平衡。在上游預防環節，應急管理體系和能力沒有及時轉化為有效的預防、識別和扼殺效能，制度優勢沒有得到展示。即使在后來的處置中，制度優勢得到了充分發揮，但也并非沒有改進的空間。只有根據新的實踐不斷推進應急管理體系和能力的改革創新，才能更好彰顯和增強我國制度優勢。

三、破解不平衡難題之“鑰”

不平衡是由多種原因引起的，其中既有內部因素，也有外部因素。要錨定關鍵原因，在堅持中和和適度、整體性和系統性、兩點論和重點論相統一原則②郝淑芹：《新時代我國社會發展不平衡問題的哲學思考》，《關東學刊》2018年第6期。的前提下，針對性推動應急管理體系和能力均衡發展。

(一)以治理能力的均衡破解地域不平衡

問題是地域不平衡，但根子是政治建設不平衡。政治建設不平衡指的是全國范圍內各個地域在政治生活科學化、民主化和法治化上的差距，③張師偉：《政治發展不平衡不充分論析》，《廣西師范大學學報》2019年第5期。這種差距往往通過領導干部治理能力的優劣強弱反應出來。當危機跡象剛露頭、迫在眉睫和正在發生的時候，領導干部能否釋放出“非常之力”，對應急管理體系和能力能否轉化為治理效能、轉化為多大的效能，起到非常重要的作用。

有賴組織路線的轉變調適。當前，世界面臨“百年未有之大變局”，深度全球化的沖刷、沖擊，使得不確定不穩定因素明顯增多；我國改革步入深水區，各類風險矛盾挑戰疊加，對領導干部提出了很高的能力要求。領導干部應該成為具有復合型知識、復合型能力、復合型思維的綜合性多功能人才，既能處置好常態問題，也能有效應對非常態問題。然而，現實中一些領導干部是單項型人才，處理常態問題有一套，處理非常態問題捉襟見肘。疫情中出現的“德不配位”、“才不配位”、“專不配位”問題，為選拔、培養、提升、晉級、考核領導干部提供了有益的引導。在未來組織路線的調整中，有必要同時關注常態和非常態下領導干部的治理能力建設，真正使用那些忠誠、擔當且有能力、有作為的干部，淘汰那些只會喊口號的紙上談兵的“太平官”。

有賴教育培訓的落實。領導干部工作職責重大、工作任務繁重，學習同工作的矛盾凸顯，而且職級越高，這一矛盾越突出。需要為領導干部參加應急管理教育培訓提供特別的制度安排，形成領導干部必須參加的硬約束，補上應急管理能力這塊短板。

（二）以央地關系的均衡破解時間不平衡

表象是時間不平衡，實質是央地關系失靈。我國是單一制國家，中央和地方的關系理論上表現為委托者和代理者的關系，即“中央決策、地方執行”和“部門同構、事權共擔”。但事實上，地方政府也是一級政府，有很多方面需要地方官員直接決策，而非簡單等待和聽從中央的決策。解決這個矛盾常規的保險和保守辦法是走程序獲得上級授權。平時這類關系不明顯，但在非常態化的應急管理階段，這種關系就顯得必要且舉足輕重，層層上報、層層審核、層層下達，就會影響信息發布和決策的時效性，貽誤最佳戰機。這次疫情中，暴露出國家治理體系中強化集中統一領導同疫情防控中必要的分布式管理和臨機決策的需求之間，出現了比較尖銳的沖突和矛盾。①樊鵬：《在戰疫中看國家治理體系運行得失》，《人民論壇》2020年第2期。一些地方政府推脫責任，就是這個矛盾的反映。

央地權責配置失衡，損害了地方治理權威和危機應對效能。因此，需要認真思考的是，如何調動中央和地方兩個積極性，在鞏固中央權威的同時，確保地方守土有責、守土有權？關鍵在于理順中央和地方在不同事務上的權責關系。②宣曉偉：《從央地關系看地方政府治理能力》，《中國黨政干部論壇》2020年第3期。一是需要厘清各自在應急管理上的職責邊界，建立有機互動的權責體系。依據《中華人民共和國突發事件應對法》，我國突發事件以屬地管理為主，地方政府作為應急管理的第一主體，依據突發事件輕重，對事件有先期處置權。而一旦突發事件涉及多個區域時，或者地方政府不足以應對，中央政府就果斷出手。這樣，就能較好地把中央的統籌指導和地方的靈活應對結合起來，形成中央與地方應對應急事件的合力。二是根據突發事件的特性，形成各自的職責清單。疫情防控中，病毒研究、信息發布、預測預警、應急處置、物資供應、后勤保障、社會穩定、復工復產、國際關系等問題，哪些領域需要中央統籌，哪些領域屬于地方負責，一張職責清單，明明白白。

（三）以激勵機制的均衡破解環節不平衡

環節不平衡，折射出的是激勵機制的“跛腳”。2003年“非典”后確立了預防為主的方針，但我國應急管理重處置、輕預防的思想和現象仍然存在，火災處置“重撲輕防”，群體性事件處置“重控輕防”，防汛救災“重救輕防”，導致一些本可避免的突發事件未能得到有效預防，引起的社會危害未能及時得到控制。

應急管理“有錢買藥無錢治病”、“轟轟烈烈處置成為英雄，默默無聞預防得不到表彰”的現象較突出，與以應急處置為中心的激勵機制有關。這種激勵機制產生了價值取向的偏差和不正確的政績觀。③薛瀾：《應急管理體系現代化亟待解決的問題》，《公共管理評論》2020年第1期。預防工作費力不討好，高成本、低收益，成績是隱性的，貢獻是無形的，往往容易被上級、同級或下級視為沒有業績。事發后去處置，成績是顯性的，貢獻是有形的，往往容易被媒體贊揚、被上級火線重用提撥、被同級羨慕、被下級欽佩。利之所在，人必趨之。一些領導干部寧可讓問題出現后再予以解決，也不愿意對可能出現的不良后果采取積極的預防措施。

良性的激勵機制既盯著是否解決了問題以及問題解決到什么程度這些有形的業績，更應該考慮是否發現了更多的潛在問題，并采取預防措施，把這些潛在的問題消弭于無形。要在制度上為各級政府的行為選擇提供相應的正向激勵，建立以預防和處置并重的激勵機制，把防范、預測、預警職能履行的效果，作為政績考核的重要內容。

（四）以結構均衡破解主體不平衡

主體不平衡與現行的公共治理結構失衡直接相關?！巴晟泣h委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，是黨的十九屆四中全會的明確要求。這是合乎我國國情的具有創造性的公共治理結構。疫情防控中，國家治理體系更多聚焦于黨政軍高效協同，忽視了如何將更廣泛的社會組織資源和市場化資源配置結構納入這一體系，①樊鵬：《在戰疫中看國家治理體系運行得失》，《人民論壇》2020年第2期。陷入“大政府、小社會”的困境，社會力量未被充分激活，也沒有完全達到“政府有為”“市場有效”和“社會有力”的目的。

優化權力結構，合理配置公共權力。政治權力掌握在黨委手里，行政權力由政府控制，市場權力由市場運作，政府可以把一部分專業權力通過制度規定，賦予社會力量。專業權力來自知識、技巧和經驗，在治理復雜社會問題中，這種權力不僅客觀存在，而且正變得越來越重要，群眾對它有高度的信任度，政府決策和執行對它也有較強的依賴度。社會力量的專業權力如果沒有足夠的制度空間，實質性行使會寸步難行。因此，建立適度平衡的權力結構，把社會力量納入公共治理的大系統，顯得特別重要。否則，任何公共治理都會出現缺口。