構建適應先行示范需要的現代環境治理體系

李軍強

中華民族進入偉大復興的新時代。響應新時代的召喚，深圳再一次擔負起創新者的角色，承擔了建設中國特色社會主義先行示范區的時代重任，開啟了為新時代探路的新征程。先行示范是全方位、系統化的探索，需要全民動員，制度先行。具體到環境保護領域，則是要構建符合先行示范要求的現代環境治理體系。

一、精準把握時代要求

精準把握時代要求是構建現代環境治理體系的基礎，是落實先行示范要求的基礎，是實現先行示范區建設目標的基礎。目前，指導深圳現代環境治理體系構建方面的要求主要有：

（一）中央治理體系現代化決定的要求

黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調：著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。這是對現代治理體系的總要求，其核心就是要形成體系，要系統、全面、協調，既要符合當前的需要，也要能夠適應未來長遠持續發展的需要。

（二）中央對深圳先行示范區建設的要求

《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》給深圳提出了高質量發展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福標桿和可持續發展先鋒五大戰略定位，也再次明確重申深圳用足用好1992年中央授予深圳的特區立法權這個先行先試的工具。先行就是要創新與突破，要克服體制機制弊端；示范就是要讓先行經驗可以復制、可以推廣，經得起實踐的檢驗。

（三）現代環境治理體系的要求

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》明確提出：到2025年，建立健全環境治理的領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系，落實各類主體責任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系。

二、找出短板探究原因

“補短板”是黨的十九屆四中全會決定中提出的構建現代治理體系的方法之一。而補短板的前提是找出短板、找準短板，并深刻探究產生短板的原因。現行環境監管體制是1979年開始建立的，并伴隨著我國改革開放進程而逐步形成并發揮了重要作用。但在實施過程中，也存在一些短板和不足。

（一）監管出現錯位

現代環境治理體系應該是目標明確、責任清晰、決策科學、激勵有效的制度體系，要通過制度的優化確保黨委領導、政府主導、企業主體、全民參與的定位精準落實。這其中政府主導非常重要。要求政府集中精力做好宏觀監管工作。而現行監管體制中，政府監管錯位影響了監管的效率和效果。具體表現在：

1.本位主導責任履行不夠。

導向不夠清晰，監管難度大?，F行監管體制中數量龐大的制度體系包括30多部法律、超過40部行政法規、2000多項標準，還有大量的地方法規、規章和政策等，單深圳環保方面的特區法規就有26部，準確掌握難度非常大。各項規定制定時間、主體、目的等各不相同，協調性不足，重復規定多，甚至還有相互沖突的情況，增加執行難度。此外，因為管理太細、事項太多、管理對象數量龐大、監管力量嚴重不足等因素疊加，管理被戲稱為“保姆式”監管。

責任不夠清晰，協調配合較差。現行環境監管體制中，責任規定不夠清晰，特別是政府部門環保監管的分工較為原則，生態環境部門統一監督無對應保障措施，相關部門職責不清，不利于現代治理體系的構建。

決策中落實生態環保要求不夠。決策科學是現代治理體系基本要求之一，“在保持中發展、在發展中保持”，確保發展與環保間的平衡和協調。為此，中央明確要求將生態文明融入其他建設全過程和各方面。但現行體制中沒有落實生態環保要求的制度安排。從2019年調研的情況看，一些部門沒有落實，有些部門根本不知道需要落實，也有部門雖然知道但不會或不愿落實。調研對象普遍希望有明確的制度指導和推動落實。

執法效率不高。一是執法手段跟不上時代腳步，制度支持不夠?，F行環境監管體制沒有明確在線監測、物聯網、遙感等新技術獲取數據效力的規定，制約了利用新技術助力執法、提升執法效力的效果。二是執法力量嚴重不足。據統計，目前深圳環境監管執法人員總數約為582名，卻監管著數以億計的監管事項，①按照監管事項299項、監管的市場主體300多萬家計算出來。我們的統計數據顯示，截至2019年12月，在現行環境監管體制中，深圳企業需遵守的環境方面的法律規定事項有299項，涉及44部法律法規規章、571個法條。按照官方統計數據，深圳目前有市場主體數量超過300萬家。深圳實際管理的人口超過2000萬人。無法適應監管需要。三是執法程序不夠優化，影響執法效率。

激勵引導效果不夠?，F行體制中的激勵體系不僅類型少、范圍小、數量少，激勵類型設計是出于監管需要，不一定符合激勵對象的需要；同時，獲得的途徑不夠靈活、通暢，激勵的重點不能突出，激勵作用發揮不好。

2.越位履行其他主體職責。

管了屬于企業自主管理的事項。保護環境、守法經營是企業的責任。所以，企業采取什么技術、什么工藝等治理污染、保護環境應是企業自主決策事項，應由企業自行決定和管理。但現行環境監管體制卻將不少應屬于企業履行責任主體的事項納入監管范圍，這既不符合環境治理的規律，也增加了監管壓力，還干涉了企業的經營，影響了企業主體責任的發揮。

管了太多的過程事項。監管的目的是保護環境。只要不產生污染，就不用監管。據此，監管就不應該過多管理過程事項，應將主要精力放在結果管理上。而現行體制中，規定了太多諸如原料、工藝等過程監管事項，增加了監管難度，影響了監管的效力。

（二）主體缺乏動力

1.政府不好管。

一是監管事項太多。生態環境部發布的綜合執法事項目錄中列出的監管事項有248項，加上深圳特區條例中的事項，超過300項。深圳管理的市場主體也超過300萬家。兩者疊加，數以億計，單靠政府監管，必然力不從心，無法管好。

二是環境監管執法力量有限。深圳環保監管人員缺乏，超負荷工作成為常態。盡管國家已經推廣了隨機執法等措施，強化事中事后監管，但仍然無法在短時間內從根本上改變監管嚴重超負荷的情況。這不僅影響監管者的健康，還進一步加大監管的難度和壓力，影響監管效率和效果。

2.企業不主動。

企業的積極性受影響，不愿也不敢主動創新。由于監管過多過細，擠壓了企業自主作用發揮的空間，沒有動力和意愿采取先進技術或進行自主研發環境治理技術，進而影響真正適用現代需要的新技術的研發和推廣，最終影響的是環境治理效果和環境質量的改善。比如，在調研中發現，有的企業研發出了新的環境治理技術，但由于不符合現行制度的規定而不能使用，甚至要求拆除并處罰。

逃避存在可能，違法可能獲利，守法動機不足。監管難為一些違法者躲避承擔法律責任提供了機會。由于目前我國公眾識別環境違法行為的能力還不強，無法及時準確發現環境違法行為，這就給違法者躲避監管和處罰留下機會。這種躲避的結果，讓違法有了獲利的機會，又會助長該類市場主體繼續違法，甚至還會倒逼一些守法企業轉而違法。

罰款標準設定不合理，違法成本較低。目前違法設定仍以固定金額為主。一方面固定罰款容易產生處罰不公的現象。因為對同樣的違法行為處以相同的罰款，對于一些小微企業來說，處罰顯得很重，甚至會因此而導致其破產倒閉，而對于大型企業來說，可能根本沒有影響，甚至有時還會有獲利空間，進一步助長其違法的沖動。另一方面，固定罰款不符合現代環境治理的要求。因為沒有切斷違法的利益鏈，不符合新時代科學立法、提高立法質量的要求，不符合用最嚴厲的法治保護環境的要求。

3.公眾不會做。

公眾環保意識不強。現行環境監管體制中宣傳教育方面的規定只有簡單的倡導性內容，由于針對性不強，責任主體不明確，責任規定不具體，保障機制不完善等短板，導致效果不好。主要表現為公眾知道的不多，已經知道的也不一定準確或正確，即使內容正確也不一定符合實際需要等。這不利于提升公眾意識，難以實現公眾自覺保護環境的目的。

做的不一定對。該做的沒有做，如垃圾分類、綠色生活等沒做好或沒做對。公眾沒有表現出對環境基礎設施建設應有的理解、包容和理性，影響了環境保護基礎設施建設的進度，進而影響環境保護目標的實現。

監督不到位。公眾是最好的監管者，形成全民愿監督、會監督、善監督的氛圍，是讓違法行為難以藏身，有效保護環境的最佳途徑。而現行環境監管體制中，培養公眾監督能力和調動公眾監督積極性的措施缺乏，導致公眾的監督意愿不強，監督能力不足，主要表現為對違法行為不會識別、識別不準、舉報不當等。

三、新型環境監管體制安排

（一）架構設計

以新時代新要求為指導，以優化體系激發活力形成保護合力為目標，以特區立法權為依托，以系統化、全覆蓋、全過程、重引導為方法，構建導向清晰、科學決策、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的新型高效體制，為環境治理體系現代化探索深圳經驗。

具體架構設計時，需要考慮以下幾個因素：一是克服短板，進行系統優化；二是突出激發活力，引導全民自覺自愿保護環境，為制度真正發揮作用提供強大動力保障；三是強調源頭保護，形成源頭防控措施閉環；四是重視系統安排，協調配合，形成制度合力，發揮監管的最佳效果。據此，設計了下圖所示的新型環境監管體制架構，這六個部分間相互配合、相互支撐，是一個整體。

（二）主要制度設計

新型環境監管體制六個部分有機配合，其中一些制度同時在不同部分中發揮作用，比如“嚴罰”“宣傳教育”都同時在基礎體系和激發活力中發揮作用。為了保證體系化，本文將主要制度歸納為優化體系和激發活力兩大類，簡單介紹其中關鍵內容。

1.優化體系。

優化體系主要從明確環境保護目標，加強科學監管，提升監管效率角度著手。

明確目標導向：建立健全標準體系，為改善管理奠定基礎。優化體系的核心是要有一個明確目標體系。這是構建新型環境監管體制的基礎，具有明顯的導向作用，為政府監管、企業守法、公眾監督提供可遵循的依據。優化的體系必須科學、合理、可行，這主要通過對現有的目標體系進行改造和完善來實現。

一是賦予深圳標準制定權，彌補國家標準不足，并對現有標準中不符合深圳實際的內容進行調整，真正構建一個符合深圳實際的科學目標體系。二是建立動態的標準調整機制。發揮社會主體身處實踐一線的優勢，及時發現標準中不符合實際的情況，及時研究調整，保證目標體系始終符合現實需要。

樹立結果導向：改變監管方法，提升監管效率。

優化體系的關鍵是采取正確的監管方法，實施結果導向，追求管理效果?！皩捁堋本褪俏覀兲岢龅慕Y果導向的監管方法，它強調以管結果為主、不管或少管過程?！皩捁堋边@不僅可以讓監管部門集中精力辦好該辦的事項，又能減少對其他市場主體自主管理事項的干涉，還能有效解決監管人力不足的問題。這既符合新時代要求，又是“放管服”措施，還有利于優化營商環境。落實“寬管”一是要大量減少對市場主體自主管理事項實施管理的規定，真正還責任給市場主體。二是不規定或少規定過程管理事項，真正保證以結果管理為主（以下簡稱為兩類事項）。

改造的方法主要通過發揮特區立法權對上位法進行變通來實現。變通主要體現在以下三個方面：一是在深圳條例中不規定“兩類事項”。二是在深圳條例規定一些特殊的制度適用條款，實現對上位法中“兩類事項”管理規定排除適用的效果。這些特殊條款包括：在適用范圍中增加“但不符合發揮各類成員主體作用的規定不予適用”規定，用于實施時對條款是否適用進行篩選；在總則中增加一條關于“與其他單項規定的關系”以保持未來的規定與本條例規定的一致性；在附則中增加一條關于“規定銜接條款”以保證與其他新規定間的一致性。三是采取一些新措施改善管理。比如采取承諾制優化審批制度，規定除少量必須事前審批的事項外，一律采取企業承諾的方式進行，監管部門在企業承諾后的一定時期內進行一定比例的抽查，期滿沒有違反承諾的情況或抽查結果符合承諾的，直接視為完成審批，有違反承諾或不符合承諾的，按照有關規定處罰。這既能減少審批事項，又讓企業成為主動者，還會對企業產生較大的約束，監管效果會更好。四是用附件列舉的形式，直接列明排除適用的上位法條款。列舉時，可以根據條款數量多少靈活決策采取正面清單或負責清單或者兩項結合的方法。

明晰實施路徑：增強目的性，提高針對性。

優化體系的方向是要明晰路徑。以此保證不走或少走彎路，提高監管的針對性，提升監管的效率。科學合理的路徑包括控制增量和消除存量。

控制增量主要從源頭著手，規定源頭減量、精細化分類、循環利用、清潔生產等方法，加強全過程控制，并明確建筑、交通和工業等不同領域污染防控等措施控制為重點。消除存量主要通過削減現在污染的方式實現，規定優化企業污染治理、生態修復、鼓勵再利用等措施實施。

科學決策：源頭控制，保持平衡，防控風險。

優化體系的重點之一是源頭控制。要進一步完善源頭控制體系，在現行體系規定的環評制度、三同時制度、總量控制制度、排污許可制度等源頭控制方式基礎上，增加決策這個重要源頭控制，豐富和完善源頭控制措施，形成源頭控制措施閉環，發揮更好作用。

決策生態環保合規審查就是完善決策階段源頭保護的制度。它有利于保證政府及其組成部門在決策中充分、科學地考慮環境保護工作，真正將中央要求融入決策過程中，從源頭保護保持決策事項與環境保護間的協調和平衡，達到最好的效果，防范決策風險，提升決策質量。該制度需要系統安排來保證實施，一是在政府責任中明確規定督促下級政府和部門落實生態環保要求責任的條款，二是增加規定“黨政同責、一崗雙責”“決策生態環保合規審查制度”兩個條款。

協調配合：執行有效，增強合力。

優化體系的另一個重點是要保證各部門監管的有效協調配合。這既有利于減少資源浪費，增強執法合力，又有利于彌補執法力量不足，還有利于減少過度執法對監管對象的不利影響，更能提升監管效率。

提升協調配合水平同樣需要系統安排，一是要有組織保證，明確規定在市級層面成立生態環境保護委員會，進行統籌協調，并有效裁決配合中出現的爭議；二是要有平臺保障，建立信息平臺并共享，形成資源、信息共享機制，讓協調經濟高效；三是要有制度保證，規定協調配合制度，明確事前、事中、事后協調要求，提升可操作性，增強執法效力。

理性高效執法：提升效率，提供保障。

高效可以通過減量和增效來實現。減量是指減少執法事項，增效是指在不增加執法力量的前提下，增強執法的覆蓋面和質量。增效的方法主要包括：一是構建非現場執法體系，承認非現場執法獲取的證據效力。利用互聯網、大數據等技術，構建視頻監控、遙控監測、感應設備、衛星監測、無人機拍攝等現代科技覆蓋的非現場取證手段，獲取管理數據。結合依法獲取的其他數據，形成管理數據庫。發揮智能軟件的數據分析功能，及時發現數據異常、及時預警，增強執法的精準度，提升執法的有效性。二是承認專業機構輔助執法的效力，借助專業力量，既能提升執法質量，又能緩解力量不足的困局。三是規定企業自證守法以及不配合的證據確認等制度，壓實企業責任，減輕執法壓力。四是優化政府部門案件移送程序、承認聯合執法獲得證據效力等，提高聯合執法作用和執法效率。

理性則主要通過構建理性執法環境來實現。具體包括明確規定理性執法、首單免罰、雙隨機執法等制度，讓執法符合優化營商環境的要求。

2.激發活力。

激發活力是實現環境保護目標的首要任務。激發活力的核心是調動和引導，是讓保護環境變成所有社會成員自覺自愿的行為，融入生活和工作的每個環節，成為追求的時尚。

宣傳教育：增強意識，提升能力，奠定多元參與基礎。

宣傳教育重點解決認識問題，是有效引導的前提，主要提升全體公眾的環保意識和識別環境違法的能力。

宣傳教育的引導作用非常明顯，一是可以提升公眾自覺守法的能力，將生態環境要求變成其自覺自愿的行動，落實在日常生活中；二是有助于公眾將良好的環境保護習慣落實到工作崗位上，影響更多人參與其中；三是能提升公眾監督水平，發揮公眾遍及社會的優勢，形成愿監督、會監督、監督準環境，形成全時空監督，讓環境違法無處藏身。

要突出宣傳教育的地位。從內容、規劃、各類主體責任、效果考核、保障等方面做出具體明確有的規定，保證宣傳內容針對性強且實用，所有主體自覺參與且責任明確，宣傳效果明顯可考核，確保真正形成全覆蓋、針對性強的宣傳教育體系，確保取得預期效果。

鼓勵獎勵：正面引導，讓守法成為人們追求的時尚。

鼓勵獎勵重點在于正面引導，通過多樣的激勵方式，讓公眾真正感受到守法的好處，從生態環境保護中獲取收益、贏得榮譽、得到認可，從而引導公眾主動參與，主動投入。

鼓勵獎勵體系既要重視物質獎勵，也要重視精神激勵，還要讓獲得簡單靈活。主要包括：一是加大物質獎勵鼓勵力度，采取財政補貼、綠色信貸、綠色采購、有獎舉報等制度，讓守法者能夠獲得實際利益。二是擴大獎勵范圍，讓公眾關注的事項及時變成獎勵項目。規定“自主申報”制度，讓所有認為其對環境保護做出貢獻的人自主申報，并陳述其申報獎項、理由等，由監管部門定期評定并頒獎，同時把這類獎勵項目納入獎勵庫中，從而讓獎勵更好地適應不斷變化的形勢，減少固化形式影響獎勵的效果，更好地發揮獎勵的激勵作用。

嚴厲處罰：反面遏制，讓違法成為人們避之不及的“瘟疫”。

嚴厲處罰是從懲罰的角度遏制違法行為的措施。嚴厲處罰的關鍵是要確立“以不讓違法者從違法行為中獲得任何利益為原則的處罰標準”，真正讓違法無利可圖，斬斷違法的動機和沖動，讓違法者不敢違法、不愿違法。

嚴厲處罰仍然通過對現行體制中責任體系彌補和完善的方法實現。主要包括：一是新增讓違法行為無法獲得任何收益的規定。專門規定“處罰數額確定基礎與方法”條款，明確規定以違法行為可能獲得利益為基數確定罰款數額，強調適用于所有能夠計算收益的違法處罰上，并具有優先適用效力。規定懲罰性賠償條款，讓違法得不償失。二是形成責任閉環，加大處罰力度。增加終身責任、投資者責任、延伸責任等違法行為責任規定，全面落實責任自負原則，堵住逃避責任漏洞，遏制違法。這些新的規定與現行的按日計罰、行政拘留、刑事責任等綜合發力，讓違法行為付出代價。