新農(nóng)保制度實施效果評價研究進展

李 濤， 胡揚名

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，湖南 長沙410128）

我國正在加速進入老齡化社會，在中國農(nóng)村，由于年輕人大量外出打工，老年人口比例及空巢老人現(xiàn)象尤為突出，迫切需要從制度層面改善這一問題，沒有經(jīng)濟上的保障，老年人就很難有相應(yīng)的生活質(zhì)量和尊嚴(yán)。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度自2009 年試點并全面推廣，但其實施效果如何？是否達到制度目的？在哪些方面還需要在正推行中的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中加以克服和改正？效果評價的作用正是在此。新農(nóng)保制度的實施效果，是指在新農(nóng)保制度中所取得的成效，從主觀上看是指農(nóng)民對新農(nóng)保制度是否滿意；從微觀上看是想考察新農(nóng)保的投入有沒有產(chǎn)生相應(yīng)的產(chǎn)出，產(chǎn)出是否達到最優(yōu)水平；從宏觀角度看，是考察目前的投入是否對農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟運行帶來影響。

文獻檢索結(jié)果表明，針對新農(nóng)保制度實施效果方面的問題，許多專家、學(xué)者進行了大量研究，為進一步的研究提供了理論基礎(chǔ)和有益借鑒，在此將已有的研究成果綜述如下。

一、對新農(nóng)保制度實施效果的主觀評價

對新農(nóng)保制度實施效果的主觀評價主要是指參保農(nóng)民對新農(nóng)保實施后的獲得感等方面的主觀感受，主要采用農(nóng)民的滿意度來進行衡量。柳清瑞等（2012）采用因子分析和二元離散選擇模型對新農(nóng)保的政策滿意度進行了測量，研究結(jié)果顯示：農(nóng)民對新農(nóng)保政策的信任程度、了解程度及繳費給付水平三個因素對新農(nóng)保的政策滿意度有顯著影響。何暉（2013）綜合運用描述統(tǒng)計、交叉列聯(lián)表卡方檢驗和Logistic 回歸分析方法，從個體特征、風(fēng)險意識、制度實施三個層面分析了農(nóng)民制度滿意度評價影響因素，結(jié)果表明：中青年參保農(nóng)民的制度滿意度較低，制度規(guī)定中的“捆綁參保”降低了制度的惠民性，制度宣傳渠道較為單一導(dǎo)致農(nóng)村居民對政策了解不足。曹平（2014）利用湖南省7 市縣的問卷數(shù)據(jù)對新農(nóng)保政策滿意度進行研究。陳浩天（2014）分析了新農(nóng)保制度執(zhí)行效果與農(nóng)戶個體差異之間的關(guān)系。胡芳肖等（2014）構(gòu)建了新農(nóng)保參保對象滿意度模型，實證分析了陜西省彬縣新農(nóng)保制度滿意度的現(xiàn)狀和影響因素。發(fā)現(xiàn)：新農(nóng)保參保對象整體滿意度介于一般和滿意之間，滿意度還有很大提升空間；養(yǎng)老金待遇水平、地方政府經(jīng)辦服務(wù)能力對參保農(nóng)民滿意度有直接正向影響，政府支持對參保農(nóng)民滿意度有間接正向影響；參保期望、參保人抱怨對滿意度有負(fù)向影響，新農(nóng)保的抱怨處理機制亟待完善。王悅（2015）的研究顯示：農(nóng)民的總體滿意度不高，但年輕農(nóng)民和健康欠佳的農(nóng)民的滿意度偏高；新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平越高、個人繳費負(fù)擔(dān)越輕的農(nóng)民滿意度越高。

二、對新農(nóng)保制度實施效果的客觀評價

國內(nèi)現(xiàn)有文獻新農(nóng)保制度實施效果的客觀評價主要是對其新農(nóng)保制度實施后的客觀結(jié)果的測量，通常由覆蓋效率、投入產(chǎn)出效率、社會效果等體現(xiàn)出來。

（一）對新農(nóng)保制度覆蓋效率的研究

鄭軍等（2012）運用社會養(yǎng)老保險制度覆蓋率計算公式，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋率從縱向和橫向（城鄉(xiāng)差異）進行了實證比較分析，指出制度模式、農(nóng)民的收入水平、制度保障水平、城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險的歷史債務(wù)以及社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的便捷性等問題是造成新農(nóng)保覆蓋率較低的重要原因。欒文敬等（2013）運用DEA-Tobit 兩步法，以農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋面為產(chǎn)出衡量指標(biāo)，評估中國各省（自治區(qū)、直轄市）的農(nóng)村養(yǎng)老保險投入產(chǎn)出效率，并分析產(chǎn)出效率的影響因素。趙玉田等（2014）運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（DEA）對西部地區(qū)新農(nóng)保覆蓋的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模技術(shù)效率核算后發(fā)現(xiàn)：西部地區(qū)新農(nóng)保覆蓋效率存在較大差別。

（二）對新農(nóng)保制度投入產(chǎn)出效率的研究

賈小靜（2011）采用基本養(yǎng)老保險投入產(chǎn)出指標(biāo)，運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）方法，對我國31 個省（市、自治區(qū)）的基本養(yǎng)老保險運行狀況進行計算分析，在此基礎(chǔ)上使用了Malmquist 指數(shù)法分析了基本養(yǎng)老保險績效的變化趨勢。王增文、Antoinette Hetzler（2013）運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（DEA）對中國31 個省（自治區(qū)、直轄市）養(yǎng)老保險制度的投入產(chǎn)出效率問題做了橫向比較和分析，其結(jié)果基本符合中國養(yǎng)老保險制度的目前發(fā)展?fàn)顩r。魏巖（2014）通過構(gòu)建以經(jīng)濟績效、社會績效與行政績效三個維度的評價指標(biāo)體系，采用PCA-DEA 模型對25 個樣本省市基本養(yǎng)老保險制度績效進行了評價。

（三）對新農(nóng)保制度社會效果的研究

對新農(nóng)保制度社會效果的研究主要集中在新農(nóng)保制度與農(nóng)村老年人收入、收入再分配、消費等之間的關(guān)系。沈毅等（2013）研究了新農(nóng)保對農(nóng)村居民消費的乘數(shù)效應(yīng)，結(jié)果表明：新農(nóng)保基金支出可以拉動18 倍左右的生活消費支出，而農(nóng)民上年度消費水平對當(dāng)年消費的正向影響系數(shù)為1.2 倍左右。張川川等（2014）的研究結(jié)果顯示，“新農(nóng)保”養(yǎng)老金收入能顯著改善老年人的收入狀況，促進其家庭消費等。鄭軍、朱甜甜（2015）的研究結(jié)果表明：農(nóng)民選擇的繳費額與繳費年限對新農(nóng)保制度社會效果具有正向的推動作用，但政府財政補貼對新農(nóng)保制度社會效果具有抑制作用。寧滿秀（2015）實證分析了新農(nóng)保框架中的“家庭捆綁”機制對家庭代際經(jīng)濟轉(zhuǎn)移的“擠出”效應(yīng)及其程度并評價其對老人收入再分配的效果。

（四）新農(nóng)保制度實施效果客觀評價方法及相關(guān)實證研究

近年來學(xué)者們主要利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）、主成分分析法（PCA）、平衡計分卡法、層次分析法（AHP）、因子分析法、熵值法等方法對新農(nóng)保制度的實施效果進行了實證分析。

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）。李星等（2009）利用DEA模型對全國31 個地區(qū)的養(yǎng)老保險制度運行效率進行分析。楊秀玲等（2014）利用PCA-DEA 模型，對樣本省市的基本養(yǎng)老保險制度的運行效果進行評估。

平衡記分卡法（Balance Scorecard，BSC）。李靜琪（2012）采用平衡記分卡方法從效用維度、財務(wù)維度、運行維度對江蘇省新農(nóng)保制度績效進行了評價。封鐵英等（2013）采用平衡計分卡方法從客戶需求滿足、財務(wù)平衡、內(nèi)部控制與學(xué)習(xí)和成長能力四個維度對西安市新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)能力進行了實證研究。

層次分析法（AHP）將影響實施效果評價因子的整體判斷轉(zhuǎn)化成對因子間相互比較，從而實現(xiàn)對因子權(quán)重排序的判斷。袁堂軍（2013）采用層次分析法對遼寧省新農(nóng)保制度實施效果進行了研究。劉輝（2013）利用主成分分析法和層次分析法研究了河北省農(nóng)村的養(yǎng)老保險缺位情況。王翠琴等（2014）采用層次分析法確定新農(nóng)保運行綜合績效評估指標(biāo)的權(quán)重，從新農(nóng)保的經(jīng)濟功能、社會功能、基金管理和經(jīng)辦服務(wù)四個方面全面評估其績效。

因子分析法。許春淑（2012）運用因子分析法評價了我國養(yǎng)老保險制度績效。吳玉鋒等（2015）運用因子分析法和回歸分析法研究了社會資本對農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度滿意度和忠誠度的影響。

熵值法。熵值法為一種客觀賦權(quán)法，它通過將指標(biāo)的信息熵計算出來，反映出指標(biāo)在系統(tǒng)之中對系統(tǒng)整體的影響程度。尚進云等（2013）構(gòu)建了新農(nóng)保制度運行質(zhì)量評價指標(biāo)體系，利用熵值法確定各指標(biāo)權(quán)重，然后采用多目標(biāo)決策理想解（TOPSIS）方法對山東省某市新農(nóng)保制度運行質(zhì)量進行了綜合排序。劉瑋等（2015）運用熵值法對湖南省新農(nóng)保政策實施效果進行了研究。

此外，專家調(diào)查權(quán)重法也被運用到新農(nóng)保制度實施效果評價中。如胡以濤（2011）運用專家調(diào)查權(quán)重法對重慶市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的績效進行了研究。

三、新農(nóng)保制度實施效果影響因素及政策建議

（一）影響新農(nóng)保制度實施效果的因素

現(xiàn)有文獻表明，影響新農(nóng)保制度實施效果的因素主要集中在以下幾個方面（封鐵英，熊建銘，2014；王翠琴等，2014；陳浩天，2014；涂愛仙，黑啟明，2015；劉瑋，彭子璇，2015）：

1.個人及家庭因素。

農(nóng)戶個體年齡結(jié)構(gòu)與參保率成正倚變關(guān)系，受教育程度與參保率成逆倚變關(guān)系，務(wù)農(nóng)家庭參保更積極，務(wù)工家庭參保率相對較低。性別對參保行為影響比較大，相較于男性，女性更愿意參保。

2.新農(nóng)保政策認(rèn)知。

新農(nóng)保政策內(nèi)容感知程度正向影響新農(nóng)保制度滿意度，且政策內(nèi)容感知程度越高，參保率就越高。農(nóng)村居民對待遇水平、繳費標(biāo)準(zhǔn)、繳費年限設(shè)置、養(yǎng)老金領(lǐng)取程序的主觀與客觀感知和認(rèn)同情況，將會影響新農(nóng)保制度的實施效果；農(nóng)民對土地經(jīng)濟價值、土地流轉(zhuǎn)政策等方面的認(rèn)知影響新農(nóng)保政策執(zhí)行力。

3.新農(nóng)保基金規(guī)模。

主要表現(xiàn)為地方政府對新農(nóng)保的財政投入水平過低，村集體對新農(nóng)保的投入不足。

4.經(jīng)辦機構(gòu)和服務(wù)。

經(jīng)辦人員素質(zhì)能力的高低決定其自身對政策理解的深度，并制約對農(nóng)民傳達信息的客觀性和準(zhǔn)確性，決定農(nóng)民對新農(nóng)保政策的接受程度，進而影響農(nóng)民對政策的滿意程度、參保意愿，最終反映為參保率的高低和制度的覆蓋范圍。目前新農(nóng)保的行政管理人員占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘谋戎厝云停?jīng)辦人員的素質(zhì)、態(tài)度還有待進一步提高。新農(nóng)保政策經(jīng)辦服務(wù)感知正向影響新農(nóng)保制度滿意度，感知程度越高，滿意度越高。

（二）完善新農(nóng)保制度實施效果的政策建議

通過對新農(nóng)保制度實施效果影響因素的分析，應(yīng)從以下幾個方面對政策進行完善（封鐵英，熊建銘，2014；涂愛仙，黑啟明，2015；劉瑋，彭子璇，2015；王悅，2015）。

1.建立新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金動態(tài)調(diào)整機制。

確保新農(nóng)保一定的給付待遇，是發(fā)揮新農(nóng)保的保障功能，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。地方政府應(yīng)根據(jù)其經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r加強地方財政對新農(nóng)保的投入，建立新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金的指數(shù)化調(diào)整機制，提高基礎(chǔ)待遇給付水平，滿足老年農(nóng)民的基本養(yǎng)老需求。同時，出臺相關(guān)政策鼓勵農(nóng)民提高參保意愿和主動提高繳費檔次，充分發(fā)揮個人賬戶的積累作用，提高新農(nóng)保的總體保障能力，促進新農(nóng)保的良性發(fā)展。

2.加大新農(nóng)保政策宣傳力度。

農(nóng)民對新農(nóng)保制度的認(rèn)知度影響農(nóng)民的參保率，提高宣傳力度對制度的建設(shè)有積極作用。政府應(yīng)加強對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的宣傳力度，組織專業(yè)人員進村宣傳，在村宣傳欄普及居民養(yǎng)老保險政策，定期發(fā)放宣傳單，使農(nóng)民從宣傳單上直接了解新政策。在宣傳過程中，應(yīng)注意各項政策事項的翔實清晰和明白易懂，讓農(nóng)民能直觀地感知新農(nóng)保的功能和作用。

3.加強土地流轉(zhuǎn)政策和新農(nóng)保制度之間的關(guān)聯(lián)互動。

廣大農(nóng)民對土地養(yǎng)老功能的認(rèn)知更多地停留在通過耕種土地收獲經(jīng)濟利益而形成的直接養(yǎng)老功能上，對土地流轉(zhuǎn)收益所帶來的繳費能力提升帶來的間接養(yǎng)老功能認(rèn)識不到位，未能將土地流轉(zhuǎn)政策與新農(nóng)保制度進行關(guān)聯(lián)考慮。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，集中規(guī)模經(jīng)營趨勢下，促進土地流轉(zhuǎn)，提高土地收益是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，地方政府作為土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)方和新農(nóng)保制度的推行者，應(yīng)想方設(shè)法引導(dǎo)農(nóng)民將兩類政策進行關(guān)聯(lián)考慮，引導(dǎo)土地合理流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益，發(fā)揮土地對新農(nóng)保制度的支持作用，實現(xiàn)兩類政策的有效融合，優(yōu)化新農(nóng)保的政策效應(yīng)。

4.提升經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)能力和政策執(zhí)行效率。

經(jīng)辦機構(gòu)是新農(nóng)保制度的執(zhí)行者和直接面向農(nóng)民的服務(wù)機構(gòu)，其服務(wù)質(zhì)量直接影響到農(nóng)民對新農(nóng)保制度的主觀感知，是新農(nóng)保制度能否得到有效推行的關(guān)鍵因素。應(yīng)通過充實經(jīng)辦機構(gòu)的基本編制和必要的辦公經(jīng)費，定期開展新農(nóng)保相關(guān)業(yè)務(wù)知識和有關(guān)服務(wù)意識及態(tài)度等方面的培訓(xùn)，加強監(jiān)督考核等來提高新農(nóng)保經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)能力，確保新農(nóng)保制度執(zhí)行效率。