城中村集體經濟發展中的多元共治
——以南寧市X 村為例

任文琴

（廣西民族大學政治與公共管理學院，廣西 南寧530006）

一、問題提出

習近平總書記指出：“40 年前，我們通過農村改革拉開了改革開放的大幕；40 年后的今天，我們應該通過振興鄉村，開啟城鄉融合發展和現代化建設新局面。”實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，為解決農村農業發展不平衡問題，推動農村農業實現現代化提供了重要的戰略支撐，也為城鄉融合發展提供了重要抓手。城中村是我國城市化加速發展的產物，振興城中村應當立足于城中村的實際發展現狀，充分利用城中村角色定位的特殊性以及發展優勢和自身資源，在振興過程中逐步實現城鄉融合，實現國家現代化。

學界對城中村集體經濟關注已久，研究聚點多是從一個角度提出城中村集體經濟發展過程中存在的問題及相應的解決措施。總體而言，城中村集體經濟發展過程中面臨的障礙因素較多，其中集體經濟組織缺乏法律上對其性質的認定[1]，集體經濟產權制度存在弊端[2]，缺乏有效的外部監督機制[3]等是阻礙城中村集體經濟發展的主要因素。針對城中村集體經濟發展過程存在的各種問題，有學者認為集體經濟改制是有效的解決手段，同時通過完善配套的相關運行機制等，包括股份管理相關事項，政策保障以及確定產權邊界過程中的利益沖突等進行解決。其中，集體經濟改制就是將村集體所有制經濟轉變為股份制經濟，包括合作制、股份制和股份合作制三種組織制度[4]。然而，由于改制后的村集體經濟缺乏一般企業所必備的完善的法人治理結構，致使資源配置不合理，無法發揮集體經濟特有的集體土地所在城市區位的優勢[5]，致使城中村集體經濟的發展再次陷入困局。

雖然學界針對城中村集體經濟發展過程中的問題提出了對應的解決措施，但對于推動城中村集體經濟發展依然存在“治標不治本”的現象，究其原因，不難發現針對城中村集體經濟發展過程中存在問題的治理角度有限，不僅涉及的治理主體單一，解決策略也存在片面化，未能讓多元主體共同參與治理并形成體系，發展動力不足。因此，結合我國國情和當前城中村集體經濟發展的現狀，從多元共治的治理格局來討論尚處于探索中的城中村集體經濟發展更有意義。

近年來，南寧市城市化發展迅速，X 村在城市化過程中逐漸轉變為城中村。X 村的集體經濟經歷了不同時期的整改，從計劃經濟以前的以生產隊為核算單位的農業經濟，到計劃經濟后期創辦的紅磚廠、河沙廠等集體經濟，到現在轉變為城中村的集體經濟發展模式，即在政府規劃好的三產用地上發展集體經濟。X 村集體經濟的發展路線是傳統農村轉變為城中村過程中集體經濟發展模式的縮影，具有一定的代表性。因而基于城中村集體經濟發展的不確定因素，本研究以X 村為案例樣本，借助多元共治的分析框架來梳理城中村集體經濟的發展思路，以破解城中村集體經濟的發展困境。

二、城中村集體經濟發展中的共治困境

（一）治理主體單一所致的集體經濟發展模式單一

由于推動城中村集體經濟發展的主體相對單一，集體經濟的發展定位還未明確，加之發展基礎相對薄弱，因此，城中村集體經濟面臨發展渠道相對較窄，發展模式單一的困境。目前，多數城中村主要通過集體所有的土地、廠房和不動產物業等對靠外租賃獲取租金來盈利。南寧市為滿足城市發展需求，政府采用整村開發的形式完成了對X 村除宅基地以外所有土地的征收。X 村由原來傳統的村落轉變成了城中村，原有的集體經濟發展模式被新的集體經濟發展模式代替。為降低運營風險，在村委的帶動下，村民基本選擇整體出租的盈利方式，即擁有集體土地的生產隊選擇把土地集中出租給開發商，按照每畝每年9 到11 萬元來收取租金，租期一般為30年，每5 年提高一次租金。開發商在村第五隊出租的土地上開發的“X 商業廣場”項目和第七隊的“廣峰現代城”項目就是村民整體出租的。而村民作為獨立個體，資金有限，即使采用合資形式，能募集到的資金依然有限，因而采用合作開發的形式較少。至于獨立發展模式，對一般村民而言難度更大，只有個別極具地理位置優勢和資金支持的經濟發展能手才會選擇。總的來看，在缺乏共治主體協同推動的情況下，城中村集體經濟面臨發展模式單一的難題。

（二）治理主體責任不明所致的集體建設項目進展緩慢

集體建設項目進展緩慢是我國農村集體經濟發展的一大障礙。計劃經濟時期，受自然條件和客觀因素的影響，以生產隊為基本核算單位的農村集體經濟發展進程緩慢。改革開放后，家庭聯產承包責任制的實行雖然調動了村民的生產積極性，但由于是以家庭為單位的分散經營，難以形成規模經濟效益，集體建設項目仍存在停滯不前的窘境。中國特色社會主義進入新時代，為符合生產力發展的客觀規律，實行的“三權分置”農村基本經營制度，更有利于新條件下村級集體經濟的發展。但據考察情況分析，因治理主體責任不明，村級集體經濟的發展，特別是城中村集體經濟的發展依然存在發展速度緩慢，建設進程拖延的問題。X 村作為南寧市開發過程中形成的城中村，自2003 年起到2014 年截止土地被征收完，原有的紅磚廠、河沙廠等集體經濟產業消失，在三產用地上又發展新的集體經濟產業。由于城中村缺乏完善的管理體系，配套的集體經濟建設項目要求不全，以及整體規劃不足等原因，X 村的集體項目未能按預期設想進行建設，同樣存在拖延工期的現象，包括第七隊因拆遷問題將建設項目拖期兩年施工；第四、第八隊因項目選址問題延期四年開工。探尋問題根源，治理主體責任不明占比較重。

（三）治理主體利益調配不當所致的集體經濟發展效益不明顯

投入是為了獲得經濟效益，利益調配的方式影響城中村集體經濟的可持續發展。然而當下城中村集體經濟不僅存在發展模式有限的困境，又因治理主體利益分配問題，致使集體經濟發展效益不明顯，可持續發展受到質疑。一是與部分城中村還未成立集體經濟組織有關，缺乏集體經濟組織，就缺乏對集體資產、收益分紅、相關補償等問題的處理；二是大部分村民較多關注眼前利益，未考慮集體經濟大發展前景，收益分配后很難再集資，因而擴大再生產困難；三是目前集體收益多數是靠土地租賃所得，租金固定并且只能通過延長時間來增值。X 村某生產隊隊長提到，在和企業簽訂合同時，合同期限內，村民只收取租金，合同到期后，企業所建的商品樓等歸村集體所有。表面上村民是最后獲益者，但合同期一般是30 年左右，合同到期后村民獲得的商品樓等商業價值大幅縮減，基本失去盈利能力。整體來看，這種以租賃為主的盈利模式顯然并非最佳的發展方式，并沒有結合當下市場經濟的要求來做大做強城中村集體經濟，發展效益仍有待提高。

三、城中村集體經濟發展陷入共治困境的原因分析

城中村集體經濟的發展是一個長期的探索過程，在發展過程中難免會面臨許多困境。基于對X村在城市化過程中集體經濟發展現狀的考察，以下從構建多元共治治理格局的角度分析城中村集體經濟發展陷入困境的原因。

（一）政府未出臺針對性的政策支持城中村集體經濟的發展

城中村集體經濟的發展離不開政府政策的支持。到目前為止，國家層面未給出關于城中村集體經濟發展的相關意見、政策或說明等，只有《扶持村級集體經濟發展試點的指導意見》就全國范圍開展試點工作。各地方政府較多發布如何實施城中村改造的文件，對于城中村集體經濟的發展涉及較少，廣西目前頒布了《關于扶貧方面的村級集體經濟的發展指導意見》可為城中村集體經濟作參考，以及在《南寧市人民政府關于推進被征地拆遷農民補償安置工作的指導意見》對城中村集體經濟作了簡單說明，但針對城中村集體經濟的專項文件還未出臺。缺乏政府方面的頂層設計和統籌安排，城中村集體經濟的發展動力不足。X 村在缺乏政策引領的情況下，同其他城中村一樣，選擇單一的集體經濟發展模式，發展效益不明顯。

（二）集體產權制度不完善，城中村集體產權不清

農村集體經濟產權是指“農村集體經濟組織對其所有資產的占有、支配和利益的權利、義務和責任。”[6]集體產權制度作為一項重要的制度，對集體經濟的發展有著決定性的作用。目前我國的集體產權制度處于探索階段，城中村集體產權制度的改革也只能參考傳統農村集體產權制度改革的文件來做出相關決策，制度層面的不完善阻礙了城中村集體經濟的可持續發展。就X 村而言，集體資產數量較多，但還未成立正式的集體經濟組織對集體資產進行管理，現只交由村委會代行管理責權。集體產權不清，管理體系和監督體系的不完善，給“搭便車”現象提供了可乘之機，也容易滋生腐敗現象，集體經濟的可持續發展受到影響。

（三）村組織的領導能力有待強化

村組織是群眾性自治組織，代行實施對公共事務的計劃、組織、協調、控制、決策和服務等多項職責，村組織是帶領村民走向致富的主要領導者和實踐者。村組織各項能力的強弱對整個農村的發展具有決定性作用。X 村集體經濟的發展還處于初始階段，對村組織的領導和管理依賴性很大。關于目前X村集體經濟發展中模式單一的問題，村組織的領導能力不足是一個原因，主要表現在對市場發展動態的把控能力不足，對發展城中村集體經濟成功案例的學習借鑒能力不足，同時也未能根據本村現狀選擇更合適的發展路徑，造成集體經濟發展的低質量。針對集體建設項目緩慢的問題，村組織在施工方、投資方和開發商等方面的協調作用發揮不足，對施工進程的控制力度較弱，以至于建設項目拖延問題嚴重，造成集體經濟發展的低效率。

（四）村內集體經濟收益分紅政策存在問題

集體收益的分紅關系到村民對集體經濟發展的認可與支持。從傳統計劃經濟體制的平均主義到家庭聯產承包責任制的多勞多得，處理集體經濟收益的分紅問題一直都是黨和國家高度關注的問題。目前關于城中村集體經濟發展成果的利益分配，也存在分配過程潛在的利益矛盾。X 村集體收益基本來自投資商租賃土地所獲的租金，其他形式所獲集體收入較少。在集體收益的分配方式上，村組織選擇年終一次分配，不設來年發展的預留資金。這種分配方式看似簡單公平，實則弊端叢生。一是完全分配方式沒有后期資金貯備，不利于集體經濟的長遠發展；二是完全分配方式無法激發村民對集體經濟發展的關注，只是簡單地收取利益；三是完全分配方式使得村組織本身的運營更加困難，也弱化了村組織的作用。同時，受傳統習俗的影響，已出嫁到外村但未遷戶口的外嫁女不享受集體分紅，這種傳統觀念造成的分配偏差不僅使村民之間有了利益摩擦，還增加了集體經濟發展的不穩定因素。

（五）集體經濟發展的人才資源不足

人才是集體經濟發展的重要支撐，是推動集體經濟發展的支柱力量。中國特色社會主義進入新時代，市場在資源配置中起決定性作用，社會主義市場經濟有活力、發展潛力大，因此，人才競相投入到市場競爭中。同時，由于城市化發展對土地的征收，傳統農耕已經無法支持村民生存，新一代村民對集體經濟的了解也甚少，除收取年終收益外，大部分年輕人選擇外出打工，村內人才外流導致集體經濟發展的人才支撐不足。此外，除人才外流的困境，發展城中村集體經濟還面臨難以招募社會人才的窘境。一方面是社會人才對集體經濟的認知存在偏差，多投入到市場經濟的發展；另一方面是認為集體經濟發展前景不足，難以實現人才自身的長遠發展和提升，因此將社會人才匯集到城中村集體經濟的發展方面比較困難。X 村集體經濟的發展同樣面臨人才缺口的問題。農耕土地被征收后，大部分成年男女選擇外出務工，老人留守村里照顧家務，小孩選擇就近城市中的學校接受教育，而接受過高層次教育的年輕人，取得業績后通常選擇繼續留在城市發展。政府在實施集體經濟發展的人才戰略方面存在缺失，村組織對人才計劃控制不當，人才不足打擊了集體經濟的發展后勁。

（六）社會公眾對城中村集體經濟存在誤解

我國經濟體制經歷了由計劃經濟體制占主導到社會主義市場經濟占主導的過程，多數人認為集體經濟是計劃經濟時期的產物，已不適合當下社會主義市場經濟的發展需求。在社會主義市場經濟不斷發展并取得主導優勢的過程中，確有農村集體經濟因村干部腐敗，或因自然資源條件有限，或因村組織人才缺失等問題而逐步消亡，但并不是市場經濟的體制導致集體經濟的衰敗；相反，憑借社會主義市場經濟優勝劣汰的競爭原則，獵德村、花地村、琶洲村取得村級集體經濟發展的成功。城中村集體經濟是我國集體經濟的重要組成部分，社會公眾的認知偏差已經嚴重阻礙了城中村集體經濟的發展。

四、多元共治助力城中村集體經濟發展

城中村集體經濟是我國城市化發展的產物，也是農村集體經濟發展的新模式，但城中村集體經濟各方面的發展仍處于探索狀態。因此需要借助政府、城中村和社會多元治理主體，采取各自的治理方式，構建多元共治的治理格局，共同推動城中村集體經濟的發展。

（一）政府：城中村集體經濟多元共治格局的主導元

1.政府通過制定政策引領城中村集體經濟的發展。多元共治格局的構建，政府要發揮主導作用，以政策引領城中村集體經濟的發展。回顧我國傳統農村集體經濟發展取得成功的道路，無不與政府政策的支持有關。河南南街村的集體經濟發展，初始階段是集體籌資創業，但是在后期發展效益不明顯及自己不足的情況下，銀行依然以貸款形式幫助其資金流通。這種“政治貸款”離不開政府背后的政策支持，同樣的，這種政府干預下的資源配置使得南街村的集體經濟取得了驚人的發展[7]。江蘇華西村在政府政策的支持下，將資本與勞動重新結合，在集體所有的形式上又加入了現代企業的股份理念，在黨委的領導下逐步促成了華西村的集體經濟發展模式并取得了成功。在蘇南模式中，地方政府主動幫助企業創造營商條件，鋪路搭橋、獲取計劃外的原料用于企業的生產，推進產品銷售，并及時提醒企業規避國家政策或經濟運營風險等，才有了其集體經濟的可持續發展[8]。而當下城中村集體經濟的發展，政府主體的引領作用明顯缺失，多元共治格局沒有領導核心。因此，中央政府應該從政策方面，盡快出臺指導城中村集體經濟發展的相關意見、決定等，從宏觀層面對城中村集體經濟的發展做出規劃。同時，各地方政府應根據城市建設的實際狀況，從鄉村融合的角度因地制宜地制定集體經濟發展的相關規劃或綱要等，以及配套的財務政策、人力資源政策和稅收政策等扶持政策，通過政策體系的搭建鼓勵當地城中村集體經濟發展，指導城中村集體經濟做大做強。

2.政府施策推動集體產權制度改革。除政策引領城中村集體經濟發展大方向外，政府應深入推進城中村集體產權制度改革，保障村級集體資產，夯實農村集體經濟發展基礎，維護農民利益。這是因為“農村集體資產是農村集體經濟組織成員的主要財產，是農業農村發展的重要物質基礎。”要推動城中村集體經濟做大做強，必須加快城中村集體產權制度改革。具體實施細則可參考中央發布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》。同時，各地方政府也應結合各城中村實際，制定具體的實施辦法，明晰集體產權，正確處理集體與個體利益關系。X 村還未對各類集體資產進行核算，預計2020 年在完成集體經濟組織組建后，將對各類集體資產進行分類核算，推進集體產權制度改革，建立完善的集體資產管理制度，促進本村村集體經濟的發展。

（二）村組織和村民：城中村集體經濟多元共治格局的主體元

1.強化“兩委”的領導能力。多元共治格局中村組織要發揮主體作用，積極參與村集體經濟的管理，帶領村民走向共同富裕。其中村委會是群眾自治性組織，處理村內各項公共事務，調解日常生活中的矛盾糾紛等；村黨委是中國共產黨在農村的基層組織，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利[9]。歷史和實踐證明，黨是多元共治體系中發揮領導、組織、協調等作用的核心角色，只有在黨的帶領下，各項事業才能蓬勃發展。因此村黨組織要主動帶領村民開展集體經濟建設，發揮村委會的服務職能，處理集體經濟發展中的公共事務，提高領導能力。同時，要及時關注集體經濟的發展動向，推動集體經濟適應市場經濟發展需求，號召村民加入到集體經濟建設之中。目前，X 村的“兩委”班子建設還須繼續強化，今后各項工作的開展應注意領導能力的提升，核心引領作用的發揮。值得注意的是，在“兩委”干部的選拔上應摒棄“任人唯親”的陋習，堅持德才兼備的聘選原則，并對村干部定期開展培訓教育，強化干部的服務意識，牢記致富使命。

2.轉變集體收益分配方式。利益分紅是村民發展集體經濟的利益動因，公平原則是選擇利益分配方式的首要原則。因此，對城中村集體經濟的治理格局中，除政府統籌的集體經濟利益分紅措施外，村“兩委”也應當發揮調配能力，根據村子的實際情況做到及時調整利益分配政策，協調好個人利益和集體利益的關系，在實現公平原則的基礎上有效發揮激勵作用，從利益分紅的角度為集體經濟長遠發展提供支撐點。對此，村委首先應該對分紅成員的身份進行重新認定，除對一般享有利益分紅的村民進行身份確認外，應摒棄傳統觀念的束縛，對“外嫁女”等特殊人群，按照《國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》要求確保她們的合法權益；其次，在完成集體經濟組織組建工作后，進一步完善收益分配機制，降低因利益分配不公造成的矛盾；最后，要引導村民對集體經濟再投資，主動吸納村民個人資產投資到集體經濟的發展，為集體經濟的發展提供資金支持，調動村民參與集體經濟發展的積極性。

3.人才培養和引進。習近平總書記強調要“聚天下英才而用之”，所以要樹立強烈的人才意識，重視人才強國戰略的實施，對當前人才的挖掘和利用應當是開發創新人才，構建人才制度體系，提高黨管人才的水平。城中村集體經濟的發展當以人才支撐為重點，強化村民的主人翁意識，調動村民生產發展的積極性，挖掘有理想有智慧的青年才俊，以及社會人才資源等，將他們吸納到集體經濟的經營管理之中，帶動城中村集體經濟發展。社會各界人才也當助力集體經濟的發展，尤以黨政干部、高校人才為重點對象。同時，支持“兩新”組織、社會團體、社會各界人士帶資金、帶技術、帶項目參與城中村集體經濟的發展。“支持社會團體、基金會、非公經濟組織等各類組織通過開展志愿服務、人才支持、扶貧募捐等形式，匯集社會資本，幫助城中村籌措資金、出思路、上項目、強產業。”當前，X 村在人才建設部分構建需加強，村兩委需及時制定人才引進計劃，充實人才后備軍，積極引進社會資本，實現集體經濟的長遠發展。

（三）社會：城中村集體經濟多元共治格局的參與

1.正確認知城中村集體經濟的發展。作為多元治理主體不可忽視的第三方，在城市化改造過程中城中村集體經濟去往何方，社會各界也應當主動關注。城中村集體經濟在社會層面存在的問題主要是認知偏差和不關注、不關心的問題。黨的十九大報告提出要讓市場在資源配置中起決定性作用，因而市場經濟在人們的生產生活中發揮的作用越來越大，集體經濟卻逐漸淡出人們的視線。前述中，很多人對原有村級集體經濟的發展持消極態度，甚至有部分人認為發展村集體經濟沒有意義，城中村集體經濟應該在城中村改造過程中轉變為市場經濟的發展模式。社會認知的偏差挫傷了村民發展城中村集體經濟的積極性，甚至影響了城中村集體經濟的發展軌跡。就X 村而言，村集體經濟不僅是村民之間的利益紐帶，更是村集體成員之間的情感紐帶，集體經濟的發展壯大也是對村民共同努力走向共同富裕的見證。因此，社會中對城中村集體經濟有認知偏差的人應重新關注它的發展。

2.吸引企業參與集體經濟發展，培育特色產業。城中村集體經濟發展要形成完整的共治格局，企業應當發揮重要作用。在社會主義市場經濟的發展過程中，各種企業相互競爭，不僅在壯大市場力量，也對集體經濟起到很好的輻射作用。在政府相關政策的牽引下，各類企業應把握城中村集體經濟發展大趨勢，“建立城中村集體經濟發展項目庫，開展大規模的城中村項目招商引資活動。”[10]帶資金、帶技術、帶人才和帶項目推動城中村集體經濟做大、做強。可以吸引有資質的企業在城中村改造初期就加入村集體經濟的發展，引導城中村改造符合城市整體發展要求，幫助規劃村集體經濟的發展走向；改造初期的加入也可為企業與集體經濟的發展帶來長期的互動效應，為企業帶來新的經濟增長極。與此同時，可根據城中村的區域位置和資源稟賦情況，與企業協商開展具有本村特色的產業，逐步形成特色產業鏈，如此，一是帶動集體經濟的發展，為政府提供稅源，二是為城中村村民提供就業機會，有助于人才培養和吸引，三可視為企業在社會主義市場經濟下新的發展嘗試。當下，X 村通過招商引資正不斷拓展集體經濟發展路徑，各生產隊集體土地主要建成農貿市場、銀行、超市和酒店等，但未產生龍頭企業以帶動整個集體經濟發展，特色產業也有待進一步發掘。

五、總結

城中村是我國經濟社會快速發展的產物，是城鄉二元制發展的結果。但在新的時代條件下，城中村無疑是推動城鄉融合新的著力點，城中村集體經濟是探索城鄉融合新的切入口，因而研究城中村集體經濟對城市、農村發展都有著重要的意義和價值。當然，城市發展現狀的不同，在城市化的道路選擇上也有所差異，因此，城中村作為城市發展的過渡產物，城中村集體經濟的發展模式也應當適時作出調整，如何正確對待城中村集體經濟的發展，是每個城中村改造過程中需要慎重思考的問題。當下的城中村既不是傳統意義上的農村又沒有完全融入城市發展，面臨著“非村非城”的尷尬局面。正值全面建成小康社會的攻堅期，多元治理主體應重視城中村發展過程中存在的問題并關注城中村集體經濟發展前景。但不可否認的是隨著城市的發展，城中村集體經濟將迎來新的發展機遇。抓住此次發展機遇需要政府、村組織和社會層面的多元助力，共同探索，逐步解決城中村集體經濟發展過程中面臨的問題，實現集體經濟的發展壯大。