發包方能否收回連續兩年拋荒的承包地

湖南省農業農村廳法規處(410005) 聶建剛

【案例】2019年7月，某市人民政府擬出臺《關于切實解決耕地拋荒問題的若干意見》(以下簡稱《意見》)。該《意見》的征求意見稿第3部分第1條規定：“承包耕地的農戶連續兩年棄耕拋荒的，發包方應收回發包的耕地，另行發包。”對這一規定是否有法律依據，各方有不同意見。《意見》起草單位堅持認為有明確的法律依據，即《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第37條第3款規定：“承包經營耕地的單位或者個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應收回發包的耕地。”為慎重起見，該市政府向省農業農村廳來函咨詢。省農業農村廳在復函中建議，《意見》中不宜做出發包方有權收回連續兩年拋荒的承包地的規定。

【評析】該案例反映的問題具有典型性，焦點是發包方能否依據《土地管理法》第37第3款的規定收回連續兩年拋荒的承包地。這涉及我國農村土地承包制度的演變過程和《土地管理法》與《中華人民共和國農村土地承包法》(以下簡稱《農村土地承包法》)的幾次修訂。

1986年，我國出臺了《土地管理法》，并于1998年進行了第2次修正，在第37條第3款增加了禁止閑置、荒蕪耕地的規定，即：“承包經營耕地的單位或者個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。”一些農村集體經濟組織等發包方正是依據該款規定收回了承包方連續兩年以上棄耕的承包地，這在當時是于法有據的。

直到2003年3月1日《農村土地承包法》頒布實施，情況發生了變化。《農村土地承包法》對收回承包地的情形作了非常嚴格的限定，在承包期內，發包方只能在3種情形下才能收回承包地：①承包方主動交回承包地的；②承包耕地的承包方家庭全部成員死亡的；③承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的。以上情形并未包括承包方可以收回連續兩年棄耕拋荒的承包地。之后的2004年3月30日和4月30日，國務院相繼以國辦發明電[2004]15號和21號發出《關于盡快恢復撂荒耕地生產的緊急通知》以及《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》，從行政角度規定不能收回連續兩年以上棄耕拋荒的承包地。

《農村土地承包法》是調整規范農村土地承包的專門法律，是多年來農村土地承包實踐經驗的總結，確認了農村土地承包關系的長期穩定，加強了對農民承包經營權的法律保護，而且實施時間晚于《土地管理法》。從立法技術角度分析，如果《土地管理法》第37 條第3 款規定的收回承包地的情形繼續有效，就應該在《農村土地承包法》中予以確認，而《農村土地承包法》對此并未確認，使《土地管理法》第37 條第3 款的規定不再適用以上情形。2005 年9 月1 日起實施的《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第6 條的立場與《農村土地承包法》及國務院國辦發明電[2004]15 號和21 號的精神也是一致的。

因此，2003年3月1日《農村土地承包法》實施后，發包方不能再依據《土地管理法》第37條第3款收回棄耕拋荒的承包地。而且，無論《農村土地承包法》實施以前還是實施以后，對于連續兩年以上棄耕拋荒被村委會收回的土地，承包人可隨時請求返還。

同時，需要指出的是，該市人民政府擬定《意見》的時間是2019年7月，當時《土地管理法》正在修訂，在修訂稿中已刪除了第37條第3款之規定，即收回承包地的有關內容。2020年1月1日正式實施的新修訂的《土地管理法》確認刪除了這一規定。2019年1月1日實施的新修訂的《農村土地承包法》對發包方收回承包地的情形作了更加嚴格的限定——僅限于承包方主動交回承包地和承包耕地的承包方家庭全部成員死亡2種情形；對于承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，不再作為必須交回承包地的情形。