濕地保護機制的法經濟學分析
——基于美國經驗展開

黃春潮

（清華大學 法學院，北京 100084）

濕地在調節氣候、涵養水源、蓄洪防旱、保護生物多樣性等方面都具有不可替代的作用。然而，長期以來，全球范圍內的濕地由于污染、圍墾等原因，整體生態系統功能下降，生物多樣性減退。早在1971 年世界多國便共同簽署了《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱《濕地公約》），2018 年《濕地公約》締約方第13 次會議以“濕地促進城市可持續發展”為主題，會上發布的《全球濕地展望》（global wetlands outlook, GWO）表明，1970—2015 年間世界濕地面積減少了35%，且自2000 年起每年的減少速度急劇上升。濕地資源保護具有緊迫性。我國濕地資源也不斷遭受破壞，近年來國家積極探索建立和完善政府監管、生態補償等保護機制，形成了一定的理論與實踐成果。我國《環境保護法》《農業法》《漁業法》《水污染防治法》等法律與《中央財政支持啟動濕地生態效益補償試點等工作》《 國務院辦公廳關于印發濕地保護修復制度方案的通知》《濕地保護管理規定》《國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》等法規、政策都體現了對濕地保護的高度重視，同時各地的具體條例、實施方案、試點正有序推進，我國濕地保護制度不斷強化。[1]2019 年，第四屆中國濕地論壇暨中國生態學學會濕地專業委員會年會對“濕地應對氣候變化、濕地生物多樣性保護、濕地關鍵生態過程、濕地保護與恢復”等方面進行了關注。不過我國濕地保護立法與實踐剛起步不久，相關機制尚待完善。美國早在1970 年代起便開展了濕地保護行動，以解決日益嚴重的濕地破壞問題。美國對濕地的立法與政策大致可分為四個時期，即濕地開發期、政策轉型期、“零凈損失”期、“總體增長”期。[2]本文試圖運用法經濟學方法，探究美國濕地保護機制的緣起、變遷及其動因，以期為我國濕地保護機制的完善提供參考。

一、美國早期過度開發濕地與政策轉型

濕地是公共物品，不具有競爭性和排他性。濕地特別是其生態系統服務功能的成本收益很難衡量，也難以對其進行定價，因此必然存在價值外溢的問題，長此以往便形成資源供給不足、過度使用和搭便車現象，最終導致“公地悲劇”（Tragedy of the Commons）的發生。[3]美國在1970 年代以前對濕地的保護意識不強。19 世紀中期，“濕地”的概念在美國并未被廣泛使用，對濕地資源的價值不夠重視。美國國會在1849 年、1850 年和1860 年的《沼澤地法案》（Swamp Land Act）中，將濕地統稱為“沼澤地”，并鼓勵各州在其疆域內開墾上百萬英畝沼澤地。政府對濕地開墾和排水等活動提供資金補貼，以實現當時擴大糧食供給和擴張城市面積的需求。[4]該階段為美國濕地開發期。然而，正是由于濕地的公共物品屬性，對濕地過度開發最終造成其大范圍退化，美國絕大部分州都有濕地因開發而消失，致使美國整體濕地生態環境也因而不斷惡化。

奧爾森第二定律指出，當集體人數眾多或缺乏強制、激勵等特殊手段時，不論個體如何精明地尋求自我利益最大化，由于他們不會自愿采取行動實現集體共同的利益，社會的集體理性結果便不能產生。要走出該困境，需要借助于政府干預或適當的制度安排。[5]1970 年代以前美國對濕地的過度開發，雖然使國民的生活質量有所提升，但是當時公眾的濕地保護意識不強，而僅基于個體經濟利益最大化對其進行大量開發，致使濕地面積銳減和生態功能遭受破壞，最終引發社會整體的濕地生態系統服務功能之損失。美國政府的濕地開發政策不得已轉型為兼顧開發與保護政策。[6]

為了解決濕地過度開發利用所導致的“公地悲劇”，合理的制度安排之一是由政府主導，建立具有干預主義色彩的濕地保護機制。該機制可將濕地資源的保護和恢復納入國家財政體系，由政府通過提供公共物品的方式來實施。基于政府籌集資金的能力較強，該模式具有強制性、穩定性的特點。此外，以國家為主體的濕地保護機制還有利于開展國際談判，尋求國際社會支持。

二十世紀六七十年代，美國處于主導地位的凱恩斯主義思潮致使包括環境政策等領域的理念與制度實踐主要是政府干預手段。

僅就美國濕地保護機制而言，進入政策轉型期后，為了遏制濕地生態環境惡化之局面，美國先后制定了大量濕地保護法律規范。在聯邦層面制定了《濕地轉農用法》《沿岸濕地保護法》《洪積平原與濕地保護法》等大量有關濕地保護的法律，并輔之以憲法、聯邦、州等多層次濕地保護法律體系。該階段的法律體系以政府整體干預主義為理念，以命令控制為主要手段。相應地，美國還制定了濕地開發許可制度等政策措施。[7]例如，1972 年《聯邦水污染控制法案》（Federal Water Pollution Control Act, FWPCA）指出，在濕地中的所有開發活動均由陸軍工程兵團（Army Corps of Engineers,COE）審查并決定是否授予許可權；許可權授予應遵循的標準由聯邦環保局（Environmental Protection Agency, EPA）制定，且環保局有權否決與標準不一致的陸軍工程兵團之許可。[8]再如，《食品安全法》中的濕地保護條款，即大沼澤條款（Swampbuster provisions），采用了監管機制，如果農場主的農場計劃違反大沼澤條款，那么他將失去原有的政府針對農業的各項援助和支持。試圖通過干預主義阻止濕地的流失，以確保不會出現進一步損失。

可見，美國為了遏制濕地生態惡化的緊迫局面，其早期濕地保護機制采取了較強的干預措施，以求盡快實現濕地生態系統修復之良好效果。

二、美國濕地“零凈損失”目標與早期生態補償機制

從法經濟學來看，政府雖能調整市場的缺陷，但政府自身也存在效率低下、信息不對稱、監管俘獲等問題，導致政府失靈。1970 年代中期，美國爆發了嚴重的經濟危機，凱恩斯主義政策沒有解決經濟停滯問題反而又引發了嚴重的通貨膨脹。經濟滯脹使得凱恩斯主義失靈。1980 年代初，里根政府將新自由主義理論引入美國政策實踐，并發展為一種經濟全球化背景下的新自由資本主義模式[9]。

哈耶克認為理想的社會治理構架是，政府應當遵守預先制定的法律，并通過法律來管理和治理社會，而讓個人和企業在市場機制中自由參與競爭，這才是一個良序法治社會運行的基本原理。在濕地治理中，過度的干預也會造成濕地生態破壞等環境問題。面對政府失靈之風險，需要從過度保護而強調政府干預轉變為兼顧濕地保護與開發而放松管制。[10]

僅就濕地領域而言，由于政府干預主義的濕地保護機制實施效果達不到預期效果，1988 年美國聯邦政府提出了濕地“零凈損失”（No Net Loss）目標，象征著美國濕地保護標準進入了更加嚴格的時期，同時也催生了美國濕地治理的新制度模式—濕地生態補償機制。

1986 年1 月，美國聯邦環保局通過一項濕地研究計劃，以提升其濕地保護職責，并著手完善聯邦、州和地方濕地保護立法與政策，特別是對于1977 年《清潔水法》（Clean Water Act, CWA）第404 條所造成的濕地損失具體如何修復和補償作出解釋。1987 年，美國保育基金會（The Conservation Foundation, TCF）應聯邦環保局的要求召開了“國家濕地政策論壇”。論壇報告倡導建立國家濕地保護政策，以實現濕地資源在面積和功能方面總體上沒有虧損。并在可行之地修復和開發濕地，以提升美國濕地資源的質量與數量。該報告首次提出了“零凈損失”目標。該目標在實踐中并不意味著個別濕地不可開發，其關鍵是要大量修復和開發濕地以提升濕地資源的基數。

1980 年代中期，實踐中對濕地進行補償性緩解的做法已經較為普遍，修復和開發的濕地總量大體上呈增長趨勢。然而，1980 年代末，美國大量實地報告表明，許多緩解場地從未真正建造過，即使建造也只是在生態學上被界定為高度退化的場地。引發了環保主義者和聯邦監管機構的反思。房地產業正努力推動《清潔水法》第404 條的許可制度更加合理和精細化，促使布什政府提出“零凈損失”政策目標以改進濕地保護的實施機制。該政策將濕地緩解的失敗歸咎于命令與控制、聯邦指導的《清潔水法》管理體系失靈，并大力提倡采用以市場為基礎的激勵措施。

喬治·布什（George Bush）在1988 年的總統競選活動中強調了濕地“零凈損失”政策目標。該政策是指各級政府應著力促使濕地資源損失與各替換項目之間取得平衡，以防止濕地生態環境和資源進一步削減。亦即一個區域的生態環境和資源損失與其他地方的收益相平衡。以佛羅里達州為例，該政策可以適用于該州包括濕地保護在內的幾乎所有環境問題。政策已成為保護佛羅里達環境保護與公眾享有環境利益的重要工具。因此，在聯邦和各州，該政策一直是濕地保護的重要政策。并從布什總統開始每屆政府都采取并完善了該政策。

其中，1993 年8 月，克林頓政府在改進“零凈損失”目標的基礎上，出臺了“公平、靈活和有效模式”的“政府濕地計劃”（the Administration’s Wetland Plan）。旨在平衡濕地保護與開發的關系。該計劃提出了濕地治理的五項指導原則：（1）短期目標是使濕地“零凈損失”，長期目標是增加美國濕地的質量和數量；（2）制定有效、公平、靈活和可預測的濕地監管計劃，以最大程度地減少對私有財產的影響，同時提供充分的濕地保護；（3）鼓勵各級政府采用非監管計劃以及公私合作機制以實現濕地長期管理目標；（4）擴大聯邦與州、地方和部落政府、私營部門和公民的合作；（5）根據可獲得的最佳科學信息制定濕地法律與政策。

濕地“零凈損失”的補償性緩解主要有三種機制：許可證持有人緩解（Permittee-Responsible Mitigation）、緩解銀行（Mitigation Banking）和替代費緩解（In-lieu Fee）。其中前者是濕地開發被許可人自行修復，后兩者是種第三方補償（Third-Party Compensation）方法，即由第三方（緩解銀行或替代費保證人）而非許可證持有人負責履行緩解過程。所謂緩解，首先是避免，然后是盡量減少退化，最后是對不可避免的損失進行補償、修復、增強乃至保護更多的濕地資源。

起初，美國主要使用許可證持有人緩解機制作為實現美國濕地“零凈損失”的政策目標。由許可證持有人進行濕地修復、開發、增強或保護，以補償特定項目對濕地造成的影響。被許可人在許可證簽發后執行緩解，最終負責緩解的實施并確保其成功。該機制的緩解措施可在許可的影響區域，也可以發生在同一流域內的其他區域。

資源與環境經濟學認為，引起資源不合理開發以及環境污染的一個重要原因是外部性。[11]濕地是具有生態系統整體性特點的資源，對其開發利用的經濟活動也可能引發外部性問題。其中，開發濕地的正外部性體現為，生態系統服務功能提供者對其他經濟主體產生正效益而沒有得到后者的補償；[12]濕地資源遭受污染破壞引發的負外部性體現為，加害者對濕地資源的污染或過度開發行為會破壞濕地環境甚至導致濕地承包人的濕地退化，同時對濕地本應提供的生態系統服務功能產生減損。[13]

從濕地資源開發者的角度考慮，最優的資源利用量要高于從社會角度考慮的資源利用數量，從而導致濕地資源的過度開發利用，引起濕地的污染、破壞和退化。[13]面對濕地資源的外部性問題，有必要按照庇古的外部性理論，通過政府建立生態補償制度，以促使開發濕地引發的外部效應內部化。

在美國，許可證持有人緩解機制是一種通過市場化運作模式，對濕地資源外部效應內部化的機制。依照產權理論，濕地是一種重要的自然資源，明晰濕地產權有助于明確產權主體及其法律上的權利義務關系，實現濕地資源綜合管理，妥善協調濕地開發和保護的關系。[14]許可證持有人是濕地資源的產權人，被授予了開發利用濕地的權利，同時承擔濕地生態補償的義務。該機制在當時客觀上對美國濕地資源的外部效應內部化具有一定的積極意義。不過由于許可證持有人自行補償存在行為人保護意識、能力、責任感不足等問題，不易真正落實到濕地治理中，也埋下了保護失位和濕地進一步惡化的種子。

三、美國濕地“總體增長”目標與第三方補償機制

為了落實聯邦政府“零凈損失”這一政策理念，1980 年代末以來，美國每年新開發大量濕地，以修復被破壞的濕地，一定程度上解決了因經濟發展引起的濕地資源和生態系統退化問題。然而，早期以許可證持有人緩解機制為主的“零凈損失”目標對濕地的修復與開發并未達到良好效果。1990 年代美國濕地退化的趨勢雖然得到一定控制，但是“零凈損失”目標并未真正實現。美國生態恢復科學致力于生產具有可移動和可消費商品屬性的濕地景觀，而非重視濕地生態系統服務功能的提升，致使濕地保護與文化景觀含混不清，濕地保護效果不佳。該政策目標及早期濕地生態補償機制很難使美國回歸前工業化時期濕地生態環境和諧之良好狀態。基于早期通過許可證持有人緩解機制難以實現濕地保護的目標，美國濕地生態補償機制走向了以第三方補償機制為主，許可證持有人緩解機制為輔的綜合性治理機制。

第三方補償機制包括替代費緩解和緩解銀行。

（一） 替代費緩解及其應用

替代費緩解是指，當許可證持有人向替代費保證人（公共機構或非營利組織）提供資金時發生的緩解措施。一般而言，保證人從多個許可證持有人那里籌集資金，以便集中必要的財政資源來開發和維護緩解場地。保證人負責緩解措施的成功實施。與緩解銀行一樣，替代費緩解場地也是在許可影響區域外，但與緩解銀行不同，它通常是在許可項目影響產生之后才發揮功能。

替代費緩解讓第三方機構實施濕地恢復，在實踐中大多數替代費項目的濕地修復較為成功。不過，由于該機制是濕地損害后的異地修復行為，損害和補償之間有很長的時間間隔，時間上的滯后性客觀上仍造成了濕地功能損失。替代費項目接受費用時，補償濕地的具體位置尚未確定，具體實施中，濕地項目建設和長期管理所需資金估算不夠準確，易造成對受損濕地補償不充分。

（二） 緩解銀行的產生及其制度化

早在1991 年，“零凈損失”目標的推行使濕地治理實踐中開始出現濕地商業銀行，并在各州與地方推行，旨在通過私人公司將濕地修復到功能齊全狀態。需要進行補償緩解的人可以從私人公司購買“濕地信用”，而不需要自己修復和開發濕地。起初，聯邦和州公路管理機構就一直在為濕地提供銀行業務，以供自己使用。隨著美國在濕地保護等環境治理中開始奉行新自由主義理念，促使濕地保護機制逐步向“自由市場”轉型。

1990 年代末，美國聯邦環保局和陸軍工程兵團初步提出對緩解銀行進行研究，當時只將其作為臨時性指導方針，并未在正式立法與政策中推行。不過基于依法建立的客戶基礎，加之在國會的支持下，緩解銀行的數量急劇增加。

在聯邦環保局的要求下，美國的國家研究委員會（National Research Council，NRC）組織一個多學科委員會評估補償性緩解在多大程度上有助于實現“零凈損失”目標，并在2001 年發布了《清潔水法下的濕地損失補償報告》（Compensating for Wetland Losses Under the Clean Water Act），其結論是《清潔水法》的早期補償性緩解機制并未實現“零凈損失”目標，具體原因為：一是被許可人不會嚴格履行補償性緩解義務；二是被許可人雖履行義務卻無法達到預期的績效標準；三是被許可人履行義務雖滿足績效標準，但僅是法律上合規，所形成的濕地不能提供所需的生態系統服務功能；四是即使補償性緩解項目最初具有生態系統服務功能，被許可人卻未能制定長期管理計劃。

盡管1993—2000 年間，陸軍工程兵團要求獲許可者為每英畝填充的濕地提供平均1.8 英畝的緩解，但研究表明，雖然表面上濕地總體數量增長，但是質量并未提升，濕地生態系統服務功能的凈損失仍較為嚴重。且“零凈損失”政策目標自實施起至2002 年，濕地每年的凈增基數極少。

2004 年，小布什總統不滿足于僅控制濕地總量流失的“零凈損失”政策目標。正式提出了超越“零凈損失”的新政策目標—“總體增長”（Overall Increase）目標，旨在全面增加濕地數量和改善濕地質量。具體而言，該目標是在2009 年前開發、改善和保護300 萬英畝以上的濕地。具體目標包括：修復和開發至少100 萬英畝濕地；改善或增加至少100 萬英畝濕地；保護至少100 萬英畝濕地。該政策目標促進了濕地第三方補償機制的發展，濕地緩解銀行制度化應運而生。

（三） 替換費緩解與緩解銀行的比較

依據 2002 年《農業法案》（2002 Farm Bill）和《北美濕地保護法》（North American Wetlands Conservation Act），美國聯邦政府籌集了大量的濕地保護資金，并加強了與各州、地方、部落和私人土地所有者的合作。小布什政府實施了旨在增加野生動植物棲息地、改善水質并保護珍貴自然資源的政策。此外，堅決支持以創新計劃和激勵措施來鼓勵私人管理和合作伙伴關系。實踐證明，與私人土地所有者和各級政府的合作有效改善和維護了美國濕地生態系統。

在美國，濕地緩解銀行是指在一塊或者幾塊土地上，修復、開發、增強、保護濕地資源，以便為陸軍工程兵團授權的影響提供補償性緩解。一般而言，濕地緩解銀行向許可人出售補償性緩解信貸，而許可人履行補償性緩解信貸的義務隨后轉移給緩解銀行的發起人，濕地緩解銀行承擔修復、開發、增強、保護濕地資源義務。濕地緩解銀行的建設主體包括以下四類：政府部門或者政府部門的聯合、私人實體、非營利性組織或土地信托、政府部門和私人實體的聯合。緩解銀行的最大優勢在于，它通常在許可項目影響產生之前便發揮功能，相比許可證持有人緩解和替代費緩解，緩解銀行能更確保及時、高效地保護和提升濕地資源的數量和質量。

依據 2008 年美國陸軍工程兵團和聯邦環保局聯合頒布的《水域資源損害補償最終規則》（2008 Corps-EPA Final Compensatory Mitigation Rule），美國針對《清潔水法》第404 條關于三種補償緩解機制作出細化的標準及準則，最大限度利用可獲得的濕地信用和緩解機會，針對區域差異靈活界定濕地條件、功能和價值，并對每種類型的補償緩解采用一致的標準和準則。為了使補償緩解主體之間創造一個相對公平的競爭環境，并促進濕地生態系統良性發展，該規則確立了三種補償機制的12 個適用標準。

《水域資源損害補償最終規則》以整體分水嶺的補償性緩解模式取代傳統基于現場實物緩解的靜態監管模式。其目標不僅著眼于恢復特定流域功能，而應解決因水生資源影響而喪失的整體功能。實踐證明，與許可證持有人緩解相比，緩解銀行和替代費緩解等第三方補償性緩解通常更能滿足分水嶺規模的需求并選取自我養護的緩解場地。

（四） 第三方補償機制在美國濕地保護機制中的運行邏輯

隨著濕地破壞形勢日益嚴峻以及生態補償制度逐步完善，對于濕地資源的外部性問題，需要結合政府干預與市場機制，并且可以引入環境NGO 等市民社會機制，才能有效實現外部效應內部化。例如，美國聯邦立法中關于濕地開發許可的程序規定如下：陸軍工程兵團在接到關于改變濕地狀況的申請后，應向公眾公開申請書并接受公眾的書面意見。對大型項目，陸軍工程兵團應在開發地附近舉行聽證會，接受公眾的書面和口頭意見。[8]又如，自1980 年代起美國各級政府、學界、私營部門、環境NGO 高度重視濕地修復和開發工作，并通過協商等方式提出了大量建議，諸如減少濕地及其周圍易造成損害影響的活動、優化濕地生態系統的各項功能，等等。

濕地外部性需要對私人邊際收益小于社會邊際成本的部門實行獎勵和津貼，即通過稅收、付費、購買信用等方式，由濕地資源的開發利用者和受益者通過一定方式將其利用濕地資源產生的外部性所帶來的收益補償或賠償給濕地資源遭受破壞的地區。[15]美國濕地第三方補償機制屬于堅持市場主導前提下，將政府、市場、環境NGO 相結合的制度，運用行政、經濟或協商等綜合手段，在實踐中能夠防止濕地治理的“市場失靈”與“政府失靈”，形成多種參與者聯動的治理機制，有效實現濕地資源數量與質量的持續良性增長。

四、美國濕地保護機制變遷之根源

從法經濟學視角來看，奧爾森“第一定律”提出，當集體中人數很少時，盡管個體僅尋求自我利益，集體的共同利益也會自動實現。[5]因而，美國在1970 年代以前對濕地的開發，起初是在濕地生態系統承載能力范圍以內，每個個體的開墾能夠提升國家總體的糧食供給和城市面積擴張之良好效果。不過，如果消費者消費濕地資源的機會成本為零，此時濕地生產者所得收益不足以彌補其生產成本，造成市場上提供的濕地資源通常低于最優數量。久而久之，便形成濕地資源被過度開發利用與無人愿意建設和保護之矛盾，最終導致濕地生態環境不斷惡化。[16]可見，在古典自由主義經濟思想中，每個個體追求自身濕地資源開發利益最大化的行為，當開發超過濕地生態系統的承載力時，便會產生市場失靈的現象，最終導致社會整體的濕地生態系統服務功能受損。

這本質上符合了奧爾森第二定律，即個體皆精明追逐自身利益卻產生社會的集體不理性后果。在濕地保護中遇到該情況時，只能借助于“引導之手”或適當的制度安排才能保障濕地生態系統服務功能的集體理性結果。因此，對于濕地生態環境的不斷惡化形成的“公地悲劇”，美國早期的濕地治理機制是通過政府干預，來調整生態系統服務功能的提供者與受益者之間的利益關系。[12]亦即美國在1970 年代選擇的制度安排是由政府主導，建立濕地整體干預主義的保護機制。通過將整體主義的政府干預思想引入濕地保護，可以一定程度上矯正市場失靈。

但是政府也會失靈，干預主義措施使用不當也會造成濕地生態破壞等環境問題。面對政府失靈，就需要市民社會的積極、有效的參與濕地生態系統的保護。具體來說，就是環境NGO 的發展和公眾參與行政過程，政府必須依法對其“有重大環境影響”的活動做環評，而聯邦政府做環評必須遵從科學性、公開性、民主性原則，讓企業參與，讓地方政府參與，讓公民參與，讓環境NGO 參與。[17]在濕地保護中，當出現政府失靈的時候，也需要引入公眾參與機制。

政府是公共物品的主要提供者，它既可以自行生產，也可通過公私合營及公眾參與形式提供濕地資源。如政府可以通過補貼等優惠政策，激勵私人公司、環境NGO 生產和保護濕地，或者許可濕地開發者與私人公司、環境NGO 簽訂合同，由后者生產、修復、保護濕地資源。建立第三方參與形式的濕地生態補償制度，促使濕地生態系統服務功能的受益者共同支付濕地的生產成本，濕地修復和開發者也能獲得相應的補償或補貼，有利于促進濕地資源的可持續開發利用。[16]

例如，美國為了實現濕地生態系統的“零凈損失”、“政府濕地計劃”、“總體增長”等目標，創立了許可證持有人緩解、替代費緩解和緩解銀行三種補償機制。這三種機制都采用了市場化模式，使濕地開發者承擔濕地修復、開發成本。其中，后兩種機制引入了第三方治理模式，由開發者基于自身損害濕地之行為，向第三方機構（替代費保證人或緩解銀行等）交付一筆費用，此費用由第三方機構使用，通過修復和開發濕地，或強化現有濕地的某些功能或特別保存現有的濕地等方式，以修復的濕地替代受損濕地及其生態價值與功能。開發者交付費用，第三方機構實施的濕地保護項目，其所修復的濕地將受到永久性保護。

此外，1980 年代末以來，在美國聯邦政府濕地政策目標的指導下，美國濕地治理機制鼓勵使用非監管計劃以及公私合作，以期實現長期濕地治理目標。這種綜合性治理機制融合了聯邦、州、地方和部落政府等公共部門，私營部門和公民等私主體，以及環境NGO 等非政府組織的合作治理。同時，各級政府堅決以創新計劃和激勵措施來鼓勵私人管理和合作伙伴關系。在美國濕地治理實踐中，公私合營以及環境NGO 的參與，能有效改善和維護濕地生態系統。

總之，目前在美國濕地保護機制已經從政府投資為主逐漸發展到政府、私人企業、金融機構等多渠道的融資方式。政府和市場都發揮了重要作用。其中，由于市場機制可以更好地反映生態保護與補償的成本收益，市場創新對生態補償正在發揮更重要的作用。[18]此外，美國公民、環境NGO 等市民社會參與形式的發展對矯正濕地保護中市場和政府的雙重失靈，以及協調濕地開發與保護之關系發揮著越來越重要的作用，促使濕地治理在公平公正基礎上更加高效、可持續。

五、美國濕地保護機制對我國的啟示

（一） 我國濕地保護機制的現狀與不足

早在新中國成立之初，學界便開始著手研究濕地資源的相關議題。1987 年《中國自然保護綱要》首次從國家政策層面界定“濕地”。我國1992 年加入《濕地公約》后，一直著力保護濕地。2004 年國務院頒布《關于加強濕地保護管理的通知》，大力支持濕地保護獎勵、退耕還濕、退養還濕等濕地生態補償，加大資金投入，以推動濕地恢復保護。2005 年黨的十六屆三中全會提出了“開發者保護、利益者補償”，探索建立和實施生態補償機制，并在森林、濕地、草原等領域取得了較大進展。[19]。2007 年國務院決定在原國家林業局設立組織協調全國濕地保護工作的濕地保護管理中心，開啟了以政府主導的多部分濕地保護管理體制，政府為了加快實現濕地治理成效，便快速建立一批濕地類型自然保護區。[20]然而，我國分別在2003 年和2014 年先后兩次開展濕地資源調查表明，全國濕地保護的空缺還較多，生態補償等機制尚未健全，濕地面積減少的局面得不到遏制。

我國為了解決傳統“搶救式”濕地保護機制中過于依靠政府行政管理、國家財政投入等方式及由此產生的手段單一、規劃與執行措施缺乏創新、保護效率低、資金緊缺等問題，[21]實現濕地生態服務功能的良好運行，推動濕地生態效益的可持續發展，[22]于2016 年出臺了《濕地保護修復制度方案》，提出“加大資金投入力度，發揮政府投資的主導作用，形成政府投資、社會融資、個人投入等多渠道投入機制……探索建立濕地生態補償制度?！痹趪覒鹇詫用婷鞔_提出了建立濕地保護修復制度，全面保護濕地。

當前我國濕地保護機制走向了濕地生態補償探索的關鍵期，面對濕地生態系統服務功能的公共物品屬性及其產生的市場失靈、政府失靈、市民社會也失靈的“系統失靈”現象。[17]與美國類似，我國也需要加快完善市場、政府、NGO 相結合的濕地生態補償機制。

（二） 美國經驗對完善我國濕地保護機制的啟示

美國濕地保護機制的產生與發展經歷了從限制過度開發的干預主義機制到確保持續、高效保護的市場化機制，該演化路徑深受政治、經濟、法律等因素的影響。當前，在新自由主義思潮的推動下，美國為了協調濕地開發與保護之間的關系，走向了以緩解銀行和替代費緩解等第三方補償的市場化機制為主，許可證持有人緩解為輔的綜合性治理機制。美國較為完備的濕地生態補償機制對我國具有參考價值。具體而言，應從以下三方面完善我國濕地保護機制。

1. 協調濕地開發與保護之間的關系

美國早期不注重濕地開發與保護之間的關系，造成濕地過度開發，濕地面積銳減和生態功能遭受損失之局面。1970 年代開始從國家戰略、立法、各地政策等層面重視濕地保護，并加快建立干預主義的濕地保護機制。然而，過度干預機制卻又存在政府失靈現象，不僅不利于濕地保護，也妨礙濕地開發，影響了經濟社會發展。1980 年代末至今，美國先后出臺了“零凈損失”、“政府濕地計劃”、“總體增長”等政策目標，逐步形成了以市場化機制為主，結合政府監管、環境NGO 參與等綜合性濕地保護機制，既能持續穩定地保護濕地的數量與質量，又通過該機制促進濕地的適度開發。

我國當前在協調濕地開發與保護方面還有待完善，需要借鑒美國的經驗教訓加以改進。一方面應高度重視濕地保護，從國家戰略、立法、制度實踐各層面，將濕地保護的要求提高到保持濕地資源數量與質量的總體增長，加速建立穩定、持續的良性保護機制，融合行政、經濟或協商等手段，使濕地資源及其生態系統持續發展；另一方面，也要基于經濟發展之需適度開發濕地，而不能以保護濕地為由不許可開發。濕地保護的關鍵是在開發的同時，在其他具備良好條件的地區大量修復、開發、增強、保護濕地資源的數量與質量，以協調濕地開發與保護的關系。

2. 明確濕地生態補償相關主體的權利義務

美國大部分土地屬于私人所有，緩解銀行和替代費緩解的實施方式較為便利。土地所有者只需經監管機關授權，便可與第三方達成協議，由第三方持續、穩定地提供修復、開發、增強和保護濕地數量與質量。這本質上符合科斯第一定理，亦即如果外部性的制造者和受害者之間不存在交易成本，只要其中一方擁有永久產權，將會產生最優外部性。[23]美國濕地生態補償機制明確各方的權利義務關系，政府行使監管職責，私人土地所有人享有開發權利，同時承擔購買濕地信用的義務，而第三方主體通過出售濕地信用獲利，并履行保護濕地的義務。美國濕地生他補償機制能形成各方共同促進濕地保護的良好效果。

我國也應當建構符合國情的濕地生態補償各方權利義務制度。在我國自然資源國家或集體所有權的制度下，①我國2017 年《濕地保護管理規定》第25 條規定，因保護濕地給濕地所有者或者經營者合法權益造成損失的，應當按照有關規定予以補償。科斯第一定理失靈，需要引入第二定理，即需要對濕地進行合法權利的初始界定。[23]具體而言，我國應當在堅持濕地國家或集體所有權的基礎上，通過形成相對穩定的濕地承包權解決濕地外部性問題。[15]濕地承包經營者享有濕地的經營權及濕地上種植作物的所有權、使用權、收益權、處分權。權利義務關系明晰后，就可以平衡濕地開發和保護各主體之利益。濕地承包經營者為了保護濕地，需要在經濟利益最大化與濕地生態效益優化的矛盾之間犧牲前者，由此引發的經濟損失，[16]應當依法讓享有濕地生態系統服務功能的主體進行適當補償。這樣既能激勵濕地承包經營者保護濕地的積極性，也有利于促進濕地生態補償機制的發展。

3. 建立政府、市場、環境NGO 相結合的綜合性濕地生態補償機制

美國早在1980 年代就逐步形成綜合性濕地生態補償機制。美國濕地生態補償機制以市場化運作為基礎，并結合政府、市場、環境NGO 等機制。我國當前主要依靠政府行政管理、國家財政投入等方式保護機制，手段單一、規劃與執行措施缺乏創新，濕地保護效率不高。我國濕地生態補償機制仍處于探索階段，市場化機制尚未成熟。不過，相對落后的濕地保護機制致使濕地破壞日益嚴重，要求我國借鑒美國經驗，建立綜合性濕地生態補償機制。具體而言，我國也應將政府干預與市場機制結合在一起，適度引入環境NGO 等市民社會機制。一方面，政府的行政手段在我國應繼續發揮重要作用，如通過稅收、付費、購買信用等方式，由濕地資源的利用者和受益者通過一定方式將其利用濕地資源產生的外部性所帶來的收益補償或賠償給濕地資源遭受破壞的地區。[15]另一方面，我國應當借鑒美國濕地生態補償的三種市場化補償機制，來彌補政府干預機制的不足，實現濕地保護良性發展的政策目標。此外，要完善我國濕地生態補償機制，需要在政府指導下建立市場化機制，并逐步引入環境NGO 參與的綜合性濕地生態補償機制。