農地“三權分置”框架下承包權的定位與制度保障

肖 峰，趙 哲

（湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105）

新中國成立以來，我國農村耕地的產權問題經歷了多次重大變革，從新中國建立時的土地農民所有制，到通過1956 年社會主義改造形成土地集體所有制并推行人民公社體制下共同耕作的利用方式，直到改革開放后全面實行家庭聯產承包責任制，形成集體所有權與農戶承包經營權分置（以下簡稱“兩權分置”）的產權結構。每一次改革均是農村實踐就“所有權-使用權”的結構性需求形成制度表達，根本上都是嘗試在特定社會背景、工農產業結構、農業技術條件下，探索最高效利用農地的方案。時下我國的農業面臨著多重矛盾的疊加，國家欲推進新一輪的土地改革和相關立法工作，通過構建所有權、承包權、經營權分置（以下簡稱“三權分置”）的產權結構，達到宏觀利益與微觀利益的平衡。雖然經營權是新出現的一項土地物權，但其從性質上屬于實際耕作利用土地的主體所擁有，就土地經營功能與之前的承包經營權相同。[1]恰恰是未實際利用但卻具有物權性的承包權才是一個新興事物，為何在所有權人與使用權人之間要介入一個基于身份的承包權主體，其身份的必要性和權益的正當性何在，是欲解決何種社會矛盾、導向何種制度功能，事關農地改革和土地產權結構改革的成敗。2014 年，中央一號文件明確表示要在當下承包關系不變的情況下，穩定承包權、放活經營權，但學界和實務界的主要興奮點在于經營權問題，反而對承包權的存續及其制度功能發掘較少。本文將結合新中國歷次耕地產權變遷過程的問題導向，審理時代變迭對農地法律定位的變遷，析明承包權所承負的時代價值和制度功能，提出筆者對未來農地產權結構及其法治保障等相關問題的思考。

一、我國農地“三權分置”的制度基礎與問題導向

我國的農地產權結構走向“三權分置”之前，已經歷了一元產權、兩權分置兩個制度發展階段，兩個階段各自實現了自己的制度使命，并將農地上聚集的社會矛盾向前推進，這是我們研究“三權分置”時不得不重視的歷史嬗變過程。

（一） 一元產權向兩權分置的制度嬗變

解放前我國的農地產權制度主要為地主所有制，所有權集中在少數富農手中，大量的貧農、雇農和中農終年勞作卻無法解決最基本的溫飽問題。新中國成立后，于1950 年頒布《土地改革法》，規定我國實行農民土地私有制，近三億無地或少地的農民，分到了七億畝土地和生產工具、房屋等，農民生產積極性空前高漲，農業生產得到了快速發展。農地采用集占有、使用、收益和處分于一體的自物權模式，回應了農民在新中國的獲得感要求。但是，囿于當時的農業技術水平以及國家工業化、信息化建設對農業的要求，改變中小農戶為主的農業生產經營方式，探索社會主義農村土地利用模式，通過規模化、合作化經營和農產品統購統銷的流通機制，成為當時在薄弱的國家實力基礎上實現現代化的國家抉擇。于此，通過農業合作化的社會主義改造，建立了以高級合作社為基本模式的農村集體運作機制，意圖在生產資料產權合并、作業過程互助合作的基礎上實現農業增產，支撐社會經濟發展。到1958 年，我國農村全面進入了人民公社時期，土地所有權從建國初期的農民個人所有轉變為集體組織所有，但實際耕種者仍然為農民，土地與原所有者并未脫離，只是在農業作業和土地產品分配之間，植入了國家發展的宏觀目標，意在規避小農意識對國家現代化進程的不利影響。但與土地資源聯合同時形成的是農村社會的融合，包括一日三餐在內的基本生活需求均以“吃大鍋飯”的模式，由農村集體和人民公社運營。在此氛圍下，雖實現了國家抓住土地這一關鍵資源，但僅在勞動對象要素上實現了從分散到集中，在勞動工具和勞動者素質等生產力要素方面，并無實質性進度，甚至干多干少一個樣的思想降低了勞動者的努力意愿。加之文化大革命期間的經濟停滯和“四人幫”對階級斗爭的推瀾，農村土地從私人的一元產權到集體的一元產權，雖在客觀上實現了土地的聯合，但并未產生出應有的經濟規模效應。反而造成農民土地情感下降，農業技術創新動力不足等弊端，解放農村的生產力成為土地集體化后的邊際性需求。

隨著1978 年發端于小崗村的“分田到戶，自負盈虧”嘗試，保持土地集體所有制前提下的家庭聯產承包責任制，開啟了我國農地兩權分置的時代。從實踐效果來看，通過將使用權賦予農戶第二年便解決了農民的溫飽問題；1980 年中共中央印發的《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》初步打破了平均主義的弊病，為包產到戶、包干到戶在政策上開了口子；1982 年中共中央發布了第一個一號文件，正式確立了“土地等基本生產資料公有制是長期不變，農戶和集體的承包關系”的二元產權制度，1982 年—1986 年，一號文件確立了聯產承包責任制和農戶家庭經營長期不變的產權制度。二元產權制度的出現，契合了改革開放初期解放農村生產力的時代需要，破除了公社化的極端平均主義，短短幾年，農村經濟水平持續上升，農業增長速度罕見，主要農產品供應緊缺的狀況有了很大改善，農民收入增加了數倍，新的產權結構十分有力地推動了農業生產和農村經濟的發展。[2]

隨著市場經濟的發展與改革開放進程的推進，單純的兩權分置制度出現了嚴重的問題，主要表現在其制約了新生勞動力的產生。兩權分置之初，生產力得到大規模的解放，使得剩余生產力得以轉向非農業工作，進城務工成為青壯年勞動力的主要選擇，在一定時期內為中國經濟的高速增長做出了卓越貢獻，[3]該階段，農村的耕作勞動力主要為婦女及老年人，后逐步演變為老年人，因此，農地出現了大量棄耕、拋荒現象，而經濟的發展、人口的轉移帶走了農村最具有勞動能力的人，農村勞動力的老齡化促使國家必須培養出新的接班人；[4]但是，1982 年中央一號文件要求承包地不得買賣、不得出租、不得轉讓、不得轉作非農用途，同期的《憲法》以及《民法通則》也規定土地不得流轉，1984 年雖然允許轉讓，但只是允許在集體內部轉讓，從一定意義上說，禁止土地流轉阻礙了新生勞動力進入農村耕地。相比一元權利體制，所有權穩定在集體組織手中保持了土地用途在農用和建設利用間的可控性，既解決了農民私有制下農業生產微觀目的與國家宏觀要求間的不協調，又解決了集體一元所有制下實際利用者（農民）缺乏積極性的問題，確實起到了農業增產、農村改善的生產力解放效果。

（二） 舊兩權分置向三權分置的制度推進

時代的變遷讓兩權分置的模式再次面臨著改革的壓力。

其一，隨著改革開放的推進，沿海地區與內陸地區間的發展差距愈發明顯，工業服務業的勞動收入逐步提高，使得務農的相對收入走低。[5]農村的青壯年和技能型人才向發達地區、非農產業領域大量逸出，其以離土不離鄉、離土又離鄉等多種形式在農業與非農業產業間尋找著自身發展的平衡點，兼業型務農甚至向非農產業的規模化轉移，造成農業弱質化、農村空心化等嚴重的社會問題，三農問題積重難返。

其二，我國改革開放初期存在的城鄉發展失衡問題，造成以戶籍為標準的社會保障城鎮、農村人口二分，從農業逸出的優質勞動力亦難以在城鎮就業中獲得平等的福利保障，使得其養老等生計問題相當程度上仍需倚賴農村土地，占有不利用的現象在客觀上阻礙了農業經濟的現代化，但又是維護農村社會穩定的必需品。

其三，我國經濟社會發展遭遇越來越嚴峻的資源約束和環境污染問題，特別是農地利用方式存在的土壤污染問題，已成為可持續發展必須破解的難題。綠色發展的新理念映射于農業領域，要求改變土地以家庭分散利用為主的基本結構，轉變依賴農藥、化肥等石油產品為生產條件的粗放型作業方式，生態農業、綠色農業、低碳農業、替代型農業等產業發展模式呼之欲出，平衡人與農業生態系統間的利益提上了法治建設的日程。

其四，以WTO 為代表的全球貿易制度對我國農業形成的競爭壓力，倒逼著農業國內支持政策要按照對貿易無扭曲效應要求進行改造。21 世紀初，隨著我國加入WTO，我國農業在對外貿易中頻繁遭受各種貿易與非貿易壁壘，特別是以TBT 、SPS 規則為代表的綠色貿易壁壘，以及以非扭曲性農業補貼為導向的對國內扶持政策的要求。迫使我國參與國際農業貿易的國內產業基礎必須進行根本的改變，要在技術密集、資本密集等現代要素支撐下，以規模化、旗艦式農業經營者為主要貿易參與主體，才能在遵守國內法前提下捍衛國家糧食安全。如果缺乏化零為整的土地產權整合制度，即使通過農業科技和貿易促進等措施能在短期內提高國際競爭力，倘若生產經營方式與貿易方式不匹配，片面擴大國際貿易就會成為調動我國農村自然資源和工業反哺農業的經濟資源，“補貼”全球農業消費者的過程，不僅會掏空農業生產力，也會使我國在農業國際分工中末端化、邊緣化。

實質上，1988 年《憲法》即放開了土地使用權的轉讓，1994 年農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》中首次出現了“土地承包經營權流轉”一詞，1995 年3 月28 日，國務院批轉該意見，要求在保證土地集體所有和土地農業用途不改變的前提下，經過土地發包方同意，允許土地承包方在承包期內，對承包地依法轉包、轉讓、互換、入股。自此，“土地流轉”在法律和政策層面均有據可依。2005 年、2008 年、2009 年和2013 年一號文件等政策性文件，均對農村土地的產權優化有所涉足。但在中央明確三權分置的改革方案前，我國的法律政策并未在“集體所有—農戶使用”基本范疇中，找到協調保持土地農業用途與吸引現代生產要素參與的制度出路。究其原因乃在于，旨在激發經濟資源多層次價值的所有權—使用權二分的傳統模式與我國農業經濟和農村社會治理的利益格局捍格不入。

二、“三權分置”框架下承包權的制度定位

據上所述，我國農地的產權結構轉變是農業發展模式順應時代變化的結果。一元產權向兩權分置的轉變，以激發農民積極性、增強農村生產力等農業經濟功能的考量是提升是根本動力；兩權轉向三權的動力機制與之不同：一方面，三權分置不僅面臨著工農業失衡、國內外市場對比關系下經濟功能的再提升問題，還要面臨著城鄉發展不均衡、人與自然關系不和諧的社會利益協調問題，制度內容更為豐富。另一方面，三權分置的出現除了農業發展的內在因素外，更多地來自非農業擠壓、國際農業競爭、環境資源外部約束等外在因素的驅動，是內外部因素共同作用下的制度新發展。質言之，“三權分置”要解決的社會矛盾是多元的，這就要求我們采用多視角來分析三個權利間的內部分工和外部功能，并將這一分置方案嵌入我國農業現代整體進程中，發現其更多的制度可能性。基于此，當我們審視三權分置的制度意涵時，不禁要追問：既然需要通過使用權從外部引入現代生產要素，為何不是新的兩權（農村集體+非集體成員的新使用權人）來替代原有的兩權（農村集體+本集體內成員）？本集體內的農戶及其成員，特別是那些已經脫離農業生產的進城務工人員，為何不從農村產權關系中直接退出？因此，筆者認為：三權分置的關鍵創新，不僅在于通過承包權與經營權分置來更新農業從業人群，更在于通過保留承包權促成適應現代農業發展要求的所有權—利用權關系的重構。某種意義上講，承包權成就了經營權，承包利益的穩定間接地使集體外生產要素所有人持有的經營權益物權化成為可能；但從農村土地資源利用本身而言，承包人并不直接參與實際利用，于所有—使用二元分置的現代產權理念觀之，其又顯得有冗余之嫌，承包權的定位成為一個有待理清的問題。

（一） 三權分置的內部結構分解

從權利結構的外觀看，三權分置在兩權分置基礎上新設了經營權，在此之前并非不存在承包權人之外的主體實際耕地土地的制度安排。在我國的土地管理和農村土地承包立法中，集體組織成員均可通過轉讓承包經營權、轉租等方式，進行土地用益物權的流轉，但其流通的主體范圍主要針在本集體組織內進行，優質人才向城鄉就業轉移的背景下，土地實質上是高質量農民向低質量從業人群轉移，僅在粗放利用層面一定程度地解決撂荒問題，而無法形成適度規模化的現代農業經營模式。即使集體外的農業投資進入農村，也多以土地租賃等債權化的方式進行。雖然多份中央一號文件中強調要科學利用耕地，但囿于農民種植技術和獲取信息渠道有限等問題難以實現，耕地收益差、閑置、拋荒的問題不斷出現。隨著工業化、城市化進程不斷加快，必然導致土地征收和耕地轉作非農用地的出現，耕地的承包經營權又建立在土地承包合同之上，承包期限的長短決定了承包權的穩定與否，承包戶對于耕地產權缺乏安全感。因此，在一定時期內，濫用土地、揠苗助長的現象頻發，不僅導致耕地利用率低下，而且出現了耕地污染問題，種植無人引導、耕地無人監管等問題比較突出。使用權的制度穩定性不高影響了投資者人長期規劃的動力，承包經營權集中在農戶手中的細碎化生產模式極大地制約了規模經營，也無法做到引入大型機械化設備，兩權分置阻礙了農業科技化進程。[6]三權分置模式的直接性制度效應即是將使用權人的債權化法益，轉變為能對抗包括所有權人（集體組織）、原承包經營權人（農戶及其成員）的土地物權，如此能實現土地資源利用在兩方面的根本轉變：（1）實際使用人對土地利益的預期更穩定，物權化的制度安排能強化其長期經營、遠期投資的利益導向，打破債權化模式下利益短期化的制度囹圄，能更好地適應生態友好促進、國際競爭力增強的要求和農業投資回報長期化的經營規律。筆者認為：本質上，三權分置實施的直接目的就是置換土地實際使用人群，在優質農業人才向非農產業流失后，通過土地利益的擴展從非農產領域吸收新的生產要素，不再依賴吸引農民回鄉的方式來振興農村；（2）經營權人不再局限于本集體成員，使土地可跨集體組織成員、跨城鄉主體進行流轉，吸引更多、更優質的資源參與現代農業運作；[7]同時，通過保持土地的集體所有權，能維系土地農業非農業用途間的制度防火墻。從農業經濟功能來看，在打破土地流轉的集體成員身份制過程中，保留承包權不是必須的制度要素，或者說原有農戶退出于所有—使用二元產權結構的主體置換更為有利。那么，留存獨立的承包權意欲何為？答案蘊含于三權的內部關系中。

相比兩權模式下集體依成員資格而無償地賦予農戶的承包經營權，獨立的承包權僅保留了原有的“使用+收益”用益物權結構中的收益權能，并且仍是基于集體組織成員的身份而獲得，此時的收益來自于向經營權人收取，而非自己親自利用土地。可見，從所有權人的角度觀之，承包權的獲得依據和對象范圍并無根本差異，只是三權分置后可能部分已在城鎮務工的農民因為落戶城鎮，且希望取得城鎮公共服務的身份條件而有償退出農村的土地產權結構。如其不退出，亦不親自耕作，其承包權仍屬物權性的農地用益物權，而其承包權則是經營權的母體性權利，相對于實際利用的經營權人，承包權人是名義上的利用者，經營權期限屆滿或經營協議關系終止時承包權人即將恢復“使用+收益”的他物權人地位。[8]于此來看，三權分置創新性地賦予了農戶在親自耕作和引入經營權間的自由選擇權，雖然分置與否看似對集體所有權的行使方式無甚影響，但有無這樣的選擇空間對農民的意義是完全不同的。其一，對離土又離鄉的農民而言，有償地退出集體土地權益關系，轉而融入城鎮公共服務和社會保障服務體系，三權分置為其帶來農村權益的最后解決方案；其二，對離土不離鄉的兼業型務農人員而言，這是向外轉移的農村富余勞動力中的主要類型，其既無法在城鎮落戶又需要務農而取得農業收入，只要從經營權人處獲得的收益超過親自耕作則引入經營權更為有利，引入經營權后其可全力投入非農領域的就業崗位，形成土地收益+城鎮勞動收入的利益格局。[9]此舉也間接地為經營權的創設劃定了價格底線，獲得經營權的主體必須采取較農戶分散經營效益更高的方式，才能獲得超額收益；其三，對不離土也不離鄉的留守農民而言，由于這部分主體多為高齡、低技能的弱勢群體，引入經營權人將使其土地收益更加穩定，如其行有余力還通過在經營權人的企業、合作社或農場中務工，在土地收益外獲取勞動收入。

所以，三權分置運行的社會效果體現有三：（1）務農群體的篩選與置換效應。通過不同類型農戶的務農意愿和能力分析，會發現三權分置所賦予的選擇權，會使農戶在退出、引入經營權人、親自耕作間進行抉擇，前兩種選擇能產生將土地從分散向適度集中利用的方向引導，而作了第三種選擇的農戶必然是自身具有持續務農能力的部分，三權運行的結果將使土地實際利用者逐漸呈現出農業投資者（經營權人）+優質農戶的結構。相對于兩權結構下以家庭分散經營、兼業務農的低效運作方式相比，農業勞動者素質顯著提高，農業經營的資本、信息和管理等資源條件大為改善。（2）農村集體及其成員的收入穩定效應。未離土的留守農戶、無力完全融入城鎮的外出務工者將是構成承包權人的主要群體，三權分置在使其不實際使用土地的前提下，獲得相對穩定的土地收益，是提高其源自農業經營收入的制度安排。[10]（3）國家宏觀政策接納能力的提升效應。在三農問題日漸突出的背景下，國家確立了對農村“多予、少取、放活”、“工業反哺農業”等政策，從根本上扭轉了農業作為非農產業勞動力和廉價原料來源的地位，特別是2006 年取消農業稅以后，國家不對農業、農村增加負擔的傾向更加明顯。但微觀層面的農業作業要在種養結構、耕作與養殖方式、農產品質量等方面接受國家的宏觀指導，農業面源污染、農藥化肥等造成的土壤污染也是重要的生態環境問題，分散的農戶耕作模式無法接納國家農業、環保執法施加的制度負擔，三權分置通過主體篩選機制，能用經營能力強的群體取代以土地養老的固有農戶來實際利用土地，也就具備了履行農業補貼對價、農村環保等法律義務的能力，有力地提升了農事主體執法相關制度的能力。

（二） 承包權存續的必要性及其功能定位

通過比對兩權與三權模式對不同主體的利益平衡效應，可以發現承包權作為一項獨立的權利，其存續具有高度的必要性和豐富的制度意義。質言之，為何不能用“所有權—經營權”的新兩權替代“所有權—承包經營權”的舊兩權而排除承包權？這是因為三權分置形成主體置換后，被置換的主體需要一個合理的制度地位，唯有該地位確立，弱勢的農戶才愿意引入經營權，附著于經營權的現代化生產要素才能注入農業領域。可見，承包權是三農問題解決的“藥引”。

一方面，微觀視角下，對固有的農戶而言，其存續的必要性在于保持其從農地的收入不低于親自耕作的收益，為其參與城鎮就業、增加收入提供基礎性保障；對經營權人而言，其存續的必要性在于讓分散經營的農戶愿意將土地使用以向其轉讓，打破農村土地流轉固有的身份限制，使現代生產要素下鄉成為可能；對所有權人而言，承包權誘導下形成的主體置換與經營模式轉變，使農業的整體經營質量得以提升，承包權收益支撐下的收入增加及向城鎮的轉移，使集體組織擔負的扶貧等社會建設壓力大為減小，雖然所有人從經營權人處獲得的收益可能提升不大，將其履行社會功能的行動成本方面卻能明顯減負。另一方面，從國家的宏觀農村政策，三權分置除通過打破農地利用的身份限制，從而讓土地與現代生產要素結合外，至為重要的是促進集體組織的農業經濟、農村社會建設的功能逐步剝離，將農業農村從一種城鄉二元化的身份識別標志，轉變成一種與非農產業相同的職業選擇，扭轉因承擔的社會功能而削弱其經濟功能，從而造成農業國際競爭力不足、生態文明水平不高等問題的局面。而承包權作為一項專屬于集體組織成員的權利，其獲得時的無償性、時限上的寬延性、收益的相對穩定性，確保了農業社會功能在與經濟功能相對分離的前提下得以延續。在此基礎上賦予實際利用人以物權化的經營權，使其能形成長期性、穩定化的投資意愿和經營模式，既有提高農業領域的生產力，又能通過優化農業從業群體的主體能力，促成國家的立法與政策在農村推行的有效性，改變長期以來存在的民生阻卻制度實施的窘境。所以，不論在微觀上還是宏觀上，承包權的存續均有高度的必要性。

根據承包權衍生的基本邏輯，可將其制度功能歸納如下：（1）承包權的功能直接體現為農地價值結構內部的收益權，是在不改變土地農業用途的前提下賦予農戶不直接耕作并獲得收益的權利，保留了權利主體在農地權益結構中的原有地位，減小了農地改革的阻力；（2）承包權為何需要保留，而非由集體組織通過行使所有權的處分權能，從農戶手中收回土地并向經營權人重新發包？答案系于承包權在三權分置中分擔了農地原有的社會功能，而將經濟功能系于經營權身上。此收益權的存續乃源于引入經營權時，農戶在不離土或無法融入城鎮社保體系的情形下仍然具有基本的民生，其功能本質上屬于農村社會保障的替代性權利。之所以需要獨立的承包權，是由于其存在針對性的農業人群，這部分以往通過親自耕作的主體為農業現代化經營模式的推行，離開的祖祖代代耕作的土地，但我國尚未建立城鄉一體的養老、失業保障機制，城鎮化水平主要吸收自愿離開農村的優質勞動力部分而無力接納所有人，如不賦予收益權則其利益將裸露于農業現代化改革的關鍵點。可以說，承包權是“農村版的養老、失業保險”。[5]（3）承包權的功能發展具有一定的過渡性與非自足性。由于承包權人處于城鎮無法吸納又不直接利用土地的狀態，正因為這部分人群是“集體組織—農戶”轉向“集體組織—現代農業經營主體”特殊的歷史產物，隨著城鎮化水平發展、人口更新和社會保障體系完善，農村社保問題逐步化解后，承包權存續的歷史背景和利益邏輯隨之消逝。可以說，承包權是特定時代背景下的過渡性制度安排，而其存續的時限取決于農地經濟、社會功能分離后，所有權、經營權對承包權適用人群的分解能力。從2011 年開始，我國的城鎮人口已超過農村人口，并且城鎮化趨勢還將繼續發展，但即使承包權為農戶提供了多元選擇后，最終仍有一部分不離鄉也不實際利用土地的農戶，其土地權益需要新的權利形式加以替代；或轉化為集體所有權的股份，或采取以土地承包權出資的方式轉變為經營權主體的股權，最終承包權功能走向終結而農地產權重回“所有權—使用權”的現代二元結構。

三、三權分置框架下農地承包權的制度保障

隨著三權分置政策的推行，農業現代化的雛形初具。其一，規模化經營的態勢初現，機械化、現代化的耕作方式更為普及。2017 年第三次全國農業普查數據顯示，2016 年，全國共有農業經營戶20743 萬戶，其中，398 萬規模農業經營戶，農業經營單位204 萬個，全國共有農業生產經營人員31422 萬人；2016 年末，全國共有拖拉機 2690 萬臺，耕整機 513 萬臺，旋耕機 825 萬臺，播種機652 萬臺，水稻插秧機68 萬臺，聯合收獲機114 萬臺，機動脫粒機1031 萬臺，較2008 年的第二次普查數據有明顯提升。其二，耕地使用農藥量減少，生態農業勢頭初現。農藥使用量在2014 年達到巔峰，為 180.69 噸，2015 年為 178.30 萬噸，2016 年為 174.30 萬噸，2015 年實現了農藥零增長的目標。[11]其三，農地抵押貸款業務發展勢頭良好，現代生產要素融入農業的力度初見效應。2015 年12 月27 日，第十二屆全國人大常委會十八次會議通過決定，開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點。截至2018 年9 月末，190 個農村承包土地的經營權抵押貸款試點地區（以下簡稱“試點地區”）設立了風險補償基金；140 個試點地區以出資額為限提供風險補償或擔保代償；試點地區已有1193 家金融機構開辦農地抵押貸款業務，貸款余額520 億元，同比增長76.3%，累計發放964 億元；融資額度顯著提高，普通農戶貸款額度由試點前的最高10 萬元提高至50 萬元，對新型農業經營主體的貸款額度由試點前的最高1000 萬元提高至2000 萬元—5000 萬元不等。但這些改革的成績需要制度加以固定，才能形成具有持續性的農業生產力，而當前過度關注經營權實施方式，忽視了對承包權對經營權的誘導性作用，如果制度設計失策，可能造成一個經營周期結束后承包權人重新返場的情形。因此，我國正在修訂的土地管理、農村土地承包制度，應作有針對性的制度安排。

（一） 在明確并強化承包權的物權性質前提下，為承包權實現提供多樣化選擇

由于新中國農地產權改革源自農民私人所有權，其權利具有歷史正當性；在兩權轉變為三權時，保留承包權的主要目的在于維系其所承載的社保功能，在我國城鎮化和社保負擔水平尚不能承納全部小農戶退出的背景下，承包收益的制度定位只能強化不能削弱。一方面，要確保農戶對農地的物權性權益，強化其基于特定土地對經營權人獲得收益的制度功能。套用城鎮土地和普通動產的所有—使用二元結構，將經營權視為債權[3]的看法，是忽視承包權歷史演進的本本主義。不過，長期來看經營權與承包權分離的主要目的是推動農地化零為整，服務于適度規模經營，在確立其物權屬性的前提下，可考慮沿用即使承包經營權的登記模式；在5-10 年后待農地盤活，承包權收益得以穩定且已完成貨幣化轉型后，可過渡為共有物權模式，使承包權與具體地塊相分離而定格于純粹的收益權屬性，如此既能保障承包權人收益權又能通過使用、收益權能分離，促成愿意繼續務農的農民持有承包經營權，無意或無力繼續務農的享有收益，提高其經營權人持有的土地權益之穩定性，間接促成其加大投資力度、提高經營質量。實踐中，2015 年農業部等6 部門《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》也提出確權確地為主、從嚴把握確股確權不確地，江蘇、上海、廣東等發達地區也在試行確股確權不確地的做法，反應良好；2016 年的一號文件認可“將經營性資產折股量化至集體成員”的方式進行確權；2017 年一號文件提出要“通過經營權的流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營”、“資金變股金”“農民變股東”。可見，承包權的功能抽象化是政策和實踐的共同需要，正在統一的不動產登記制度改革中，關于農地三權的登記制度也須在承包權登載方面，設立確地型、不確地型承包權，待農民接受并熟悉三權的運行規律，農村集體組織的法人治理機制完善，管理本集體資產能力達到一定水平時，應在尊重農民意愿情形下，將農民的承包權轉化為集體資產的股權，這樣既能穩定農地經營的預期，也能釋放承包權人異地、異業地進行就業。

（二） 基于我國農業經濟、社會功能在現代化過程中逐步分離趨勢，善用承包權益有序分流農村富余人口，強化農業投資中保障農產品質量、保護農村生態環境等法定義務

承包權不僅具有穩定農民收益的功能，也在中長期內會引導農民的分流，通過城鎮化吸引一批、繼續務農留下一批、長期持有集體資產收益分離一批，最終農地資源將逐步流向具有技術優勢、資本優勢的部分經營權人，形成特色農業、農藝傳承與現代規模化經營相映地趣的農業經濟結構。但這一發展趨勢需要良好的外部環境，一方面，根據承包權的確地與不確地的類型區分，采取差異化的承包權定價引導手段。首先，對共有物權型承包權下的經營權人，采取更有利的農業補貼方式和更優惠的農業信貸、農業保險扶持手段，從經營權來源差異方面間接促進承包權差異化定價措施，在多予農民利益的前提下確保改革方向不反轉。其次，強化基層政府特別是農業監管部門對承包權集體化行使的指導力度，多方面利用政府組織、集體組織自治、農地信托等手段，在經營權引入前打通實現農地成塊成片的制度關節。通過土地化零為整來提高其市場價值后，強化對農地經營合同的備案審查程序，將污染性經營方式、信用不良的經營者提前阻止在進入農地之前；強化集體資產經營質量監督和經營權履約情況的反饋，協助集體組織和農民解決農地承包經營糾紛，確保其承包權收益保質保量地實現。再次，提高村務公開質量，通過增強集體組織自治能力建設和承包權人民主基層參與程度，為承包權主要轉變為不確地類型，甚至轉化為集體經濟法人組織股權奠定能力建設基礎。在土地收益的計算與分配中，要凸現資金透明度和承包權分類計價，特別地將承包權人收益+集體共有產權分紅的收益部分分段公開，吸引農戶自愿參與承包收益權轉型升級；最后，改變農業、環保領域在農村地區監管執法薄弱的局面，經過承包權、經營權分立的制度設計，繼續農業經營的主體質量將會顯著提高，相應地其法治理念和守法能力也會大幅提高。由于農村在我國城鄉二元結構中處于弱勢，農業農村執法領域大量依靠農業補貼、示范區（場所）建設等授益性手段推動發展，生態環境領域執法對集體組織、農戶的要求也較城鎮地區經營者寬松，是農業生態環境退化、鄉風衰弛的原因之一；因此，三權分置改革后對經營權人特別是規模化經營主體，須讓法律的牙齒硬起來，比照城鎮地區的企事業單位和其他經營者的法律義務，完善企業作為第一責任人的制度建設，加大執法力度，將經營權人違法與集體經濟組織、農民承包收益掛起鉤來，確保在農業領域、農村地區對違法經營行為也能實現公私合作的責任合圍。

（三） 針對承包權所承載的社會功能精準施策，既解決歷史原因造成的農戶社會欠債問題，又從農村社會治理能力和小型城鎮建設等方面，疏解承包權的歷史負擔和社會責任之累

一方面，要優化集體組織的農業經濟功能實施方式，實現農村兩委職能的科學分工，由村委會履行土地承包權的集體代表權功能，要引入公司化、信托登記等現代經濟實體運作方式，為承包權與具體土地脫鉤從而更多地適用集體行使方式，甚至轉化為集體組織股權營造制度空間；另一方面，要加快城鄉公共服務和社保制度的均衡化發展。承包權正是社保功能從土地剝離不充分的過渡性制度方案，其消解需要農村社會功能的正常制度加以接續。因此，需要要城鎮化水平提高過程中，實施更加靈活的戶籍落地政策和公共服務配套政策，[12]增加城鎮化對農戶有償退出的吸引力；特別是針對農村高齡、弱勢人群，由于城鄉二元化發展而缺乏養老、失業機制的保護，應采取財政補貼或從城鎮土地財政收入中抽取部分，專門解決該部分人群的社保問題。而在經營權效應逐步體現的過程中，也要加強其向不離鄉人群農村就業時提供養老、失業保險的義務，止住農村改革中的社保欠賬。