關于堅持和完善生態文明制度體系的思考

李忠鵬

（喀什大學 馬克思主義學院，新疆 喀什 844000）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更加重視通過生態制度體系的健全、完善、運行來推動生態文明建設，更加重視通過推進生態環境保護領域治理體系和治理能力現代化來促進人與自然和諧共生的現代化。十九屆四中全會明確提出：“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生。”[1]再次強調了推進生態文明建設的價值理念、基本國策、方針和發展道路，再次強調了建設美麗中國的宏偉目標。在堅持和完善生態文明制度體系這個重大實踐課題上，提出了一系列理路清晰、相互銜接、管用有效的踐行路徑，為新時代我國制度建設與完善推進生態文明建設提供了根本的制度遵循。

一、堅持和完善生態文明制度體系的重大意義

黨的十八大以來，生態文明建設上升為我們黨的執政方略，全國范圍內開展了規模空前、力度空前、成就空前的生態文明建設實踐活動，當前黨中央從中華民族永續發展、全球生態安全及全球生態環境治理、社會主義現代化強國建設的長遠視角出發，更加重視通過制度建設和完善來推動生態環境保護與治理。

（一）是關系中華民族永續發展的千年大計

生態文明建設是關系到中華民族永續發展、中華兒女世代發展的千年大計。習近平總書記就這個問題指出，我們必須從中華民族歷史發展的高度來看待這個問題，進一步闡明了生態文明建設的長遠意義。自然界是人類社會得以生存和發展的依賴和基礎，人類所需要的一切資源能源全都來自于自然界。因此，人類要想永續發展下去，就一定要敬畏自然、尊重自然、順應自然、保護自然，遵循自然規律來進行發展，只有自然界良性發展下去，人類也才能永續發展下去。

生態文明建設不僅關系到當代人的福祉，更關系到子孫后代能否生活得更好，推進生態文明建設、保護好生態環境是實現中華民族永續發展的重要前提和保障。對于生態文明建設這一關涉整個民族整體利益、長遠利益的大事，必須要通過系統完善、持久運行的制度體系來保障。因為制度具有基礎性、穩定性、根本性和權威性的特征，制度是管整體、管長遠的；制度的確立和執行可以很好地排除人為負面影響以及其它不確定性因素的干擾，良好的制度及其運行可以形成良性循環，達到善治的目標。因此，我們要把生態治理、生態保護納入制度的軌道，長遠規劃，構建起一套科學規范、相互銜接、管用有效、持續運行的生態文明制度體系，并切實使這一制度體系高效執行和運轉來彰顯制度的權威。

（二）是促進全球生態環境治理的現實需要

當前，全球生態安全形勢復雜多變，全球面臨著較為嚴重的生態環境問題，比如氣候變暖、臭氧空洞以及冰川融化等。面對這些問題，每個國家或地區都不可能置身事外，必須擯棄只顧自身而以鄰為壑的錯誤想法與做法，應當攜手應對，一起來提供“全球公共產品”[2]。習近平總書記指出，中國與世界其它各國同處于地球村，同處于一個全球生態系統當中，應當攜手保護好人類賴以生存的藍色星球，共同建設清潔美麗的綠色家園。

中國作為世界上最大的發展中國家，在平衡經濟發展與生態治理、加快生態修復與保護等方面付出了巨大努力，取得了顯著成績。全球生態文明建設過程中，尤其是同為發展中國家的諸多亞非拉國家面臨著與中國相似的問題：如何在促進經濟快速發展的同時保護好、治理好生態環境，從而跳出“先污染后治理”的怪圈。中國在推進生態文明建設的實踐過程中積累了很多的成功經驗，比如著力推動綠色發展，具體包括將青山綠水轉化為金山銀山、綠色扶貧、開發清潔能源、實施節能減排、倡導綠色生活方式等。將這些成功經驗總結起來就形成了當前中國的生態文明制度體系。這一制度體系能為其它國家推進生態文明建設貢獻中國智慧、提供成功經驗，從而為維護全球生態安全、促進全球生態環境治理做出積極有益的貢獻。

（三）是全面建成社會主義主義現代化強國的應有之義

十九大報告指出：“我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化。”[4]一語道出了這樣一個重要認識：生態文明現代化是社會主義現代化的題中應有之義，是全面推進社會主義現代化的重要內容和重要組成部分。作為擁有14 億人口的發展中國家，如何進一步推進包括生態文明在內的全面現代化，如何全面建成包括美麗中國宏偉目標在內的社會主義現代化強國，堅持和完善生態文明制度體系回答了這一系列問題。同時，社會主義現代化強國的具體表征之一就是實現國家治理體系和治理能力的現代化，當然也包括在生態環境治理領域的生態文明制度體系的健全完善、貫徹執行。要根本實現人與自然的和諧共生，必須要有定型、成熟、管用、有效的生態文明制度體系來做支撐，以保證生態環境治理工作科學地開展、有序地推進，從而不斷提高整個國家在生態環境治理領域的治理能力和治理水平。

社會主義現代化強國的重要目標之一就是建成美麗中國，為實現這一目標，必然要堅持和完善生態文明制度體系，為美麗中國目標的實現提供制度保障。實現生態現代化和全面建成社會主義現代化強國，就要樹立制度思維、法治思維，通過堅持和完善生態文明制度體系，搭建起生態環境治理領域的“四梁八柱”，構筑起保護好生態環境的制度“鋼鐵長城”。

二、堅持和完善生態文明制度體系的根本遵循

在堅持和完善生態文明制度體系過程中要有根本的遵循，以確保生態文明制度體系建設堅持正確的方向、體現科學的設計。

（一）堅持以習近平生態文明思想為根本指導，深入貫徹落實生態文明建設政策

習近平總書記立足于中國基本國情，總結經濟社會發展的經驗教訓，客觀分析全球生態形勢，在繼承了馬克思恩格斯生態文明思想和吸收中華民族優秀傳統文化中的生態哲學思想的基礎上，形成了具有鮮明原創性和時代性的生態文明思想。這一思想“深刻回答了‘為什么建設生態文明、建設什么樣的生態文明、怎樣建設生態文明’等重大理論和實踐問題，為我國新時代的生態文明建設實踐提供了基本遵循”[5]。習近平總書記生態文明思想集中體現為“生態興則文明興”的深邃歷史觀、“人與自然和諧共生”的科學自然觀、“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展觀、“良好生態環境是最普惠的民生福祉”的基本民生觀、“山水林田湖草是生命共同體”的整體系統觀、“實行最嚴格生態環境保護制度”的嚴密法治觀、“共同建設美麗中國”的全民行動觀、“共謀全球生態文明建設之路”的共贏全球觀。這些內涵深刻、內容豐富的思想內容為堅持和完善生態文明制度體系提供了最根本的遵循。

（二）堅持以人民為中心的根本立場，滿足人民日益增長的優質生態產品需要

中國特色社會主義進入新時代以后，我國社會的主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分發展之間的矛盾，這一點也具體體現在中國人民對美好生態環境的需求同生態保護與經濟發展較不平衡、優質生態公共產品供給不足之間的矛盾。當人們收入增加、生活水平提高后，對良好生態環境的需求也會不斷增長，因此需要加強生態文明制度建設，提供更加優質的生態公共產品來滿足人民更高層次、更多樣化的生態需求，努力保障人民群眾在生態環境方面的基本民生，不斷提升人民幸福感。人民立場是中國共產黨人的根本政治立場，它要求貫徹落實以人民為中心的發展思想。習近平總書記指出：“良好的生態環境是最普惠的民生福祉。”[6]環境構成了最基本的民生內容，生態環境與人們的日常生活息息相關，大自然中的綠水、青山、藍天、白云、鳥鳴、蟲嚶……都能夠極大地提高人的幸福感。清新的空氣、干凈的水源、優美的生態、宜居的環境、安全的食品是人們最需要、最不可缺的，我們發展經濟和保護生態，最終目的都是為了讓人民群眾生活得更好。

（三）堅持黨的集中統一領導，激發多元治理主體的活力與智慧

要構建起生態環境治理領域的多元治理體系，堅持“黨委領導、政府主導、企業主體、公眾參與”[6]。一方面，堅持黨對生態環境保護工作的集中統一領導，發揮黨在推進生態工作中統攬全局、協調各方的領導核心作用，具體包括在加強生態領域制度體系和治理體系的頂層設計、政策制定、狠抓落實、環保巡視、政績考核方面的不可替代的領導核心作用。另一方面，充分發揮政府、企業、公民社會三者在生態環境治理過程中各自擁有的獨特優勢，形成合力來共同推動生態保護工作。政府方面，要加強政府在生態保護中的主導地位。政府及其機構是生態治理體系中的主導者，在生態保護與建設實踐中起著舉足輕重、不可替代的作用，這些重要作用主要體現在立法執法、政策引導、制度保障、獎勵懲罰等方方面面。企業方面，要意識到“生態環境問題歸根結底是經濟發展方式問題”[3]234。要采取有效的政策措施鼓勵、推動市場主體——企業節能減排、調整結構、升級產業，從而實現高質量發展，這是解決環境污染、資源浪費最根本的方法。公民社會方面，生態環境與我們每個人都息息相關，每個人都是生態文明建設實踐活動的受益者，理所應當成為良好生態環境的保護者和建設者。我們要通過宣傳教育大力培育具有生態保護意識、落實生態保護措施的生態公民，使公民形成生態自覺，鼓勵居民形成勤儉節約、綠色低碳的生活方式和消費方式。

三、堅持和完善生態文明制度體系的制度措施

堅持和完善生態文明制度體系是一項十分復雜的系統工作，需要在堅持原有的科學制度基礎上進一步加快制度創新、加強制度約束、狠抓制度落實、嚴明制度責任，以不斷完善、健全和落實這一制度體系，從而將生態文明建設納入制度的軌道，為推進生態環境保護工作提供堅實的制度保障。

（一）實行最嚴格的生態環境保護制度，以制度為主抓手狠抓生態保護工作

習近平總書記十分重視生態環境保護領域的制度建設，提出要將生態保護納入制度和法治的軌道，他指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”[3]240

目前我國生態環境保護中存在的一些問題與法治不健全、執行不嚴厲、落實不到位、執行不嚴格有很大的關系。在推進生態文明建設過程中要實行嚴格的生態環境保護制度，要靠科學制定生態環保法律、嚴格執行生態環保法律、公正裁決生態環保案件、全民共同遵守生態環保法律等舉措來整體推進生態保護工作。具體包括以下幾個方面：實行最嚴格的耕地保護制度，以確保永久基本農田的紅線；實行最嚴格的土地節約集約利用制度，以提高國土空間的使用效率；實行最嚴格的水資源利用制度，以提高水資源利用效率等。

（二）全面建立資源高效利用制度，不斷提高資源的利用效率

對于一個人口14 億的發展中國家而言，人均資源占有率較低是我們要長期面臨并需要加以解決的十分重要的客觀問題，以低投入換取高回報、提高資源的利用效率是我們解決這一問題最為現實的途徑。因此，必須做好以下方面工作：一是要健全自然資源產權制度。加快對自然資源的統一確權登記，改變以往存在的自然資源底數不清、權責不明晰、權益不落實、監管不到位等問題；建立自然資源清單或實行動態管理的自然資源數據庫；實行所有權和使用權分離，落實資源有償使用制度，加強自然資源節約集約利用。二是要加快推進覆蓋城市及鄉村的垃圾分類制度，提高垃圾循環利用效率。進一步完善引導綠色生產和綠色消費的具有優惠性的政策導向，從稅費方面對企業提高資源利用效率給予優惠和支持，鼓勵全民厲行節約、減少不必要的浪費、共享交通工具出行等綠色生活方式。三是要推進能源革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。綠色能源是人類社會發展的一大趨勢，國內不可再生能源的儲量是有限的，在還沒有徹底消耗完之前，應加快綠色可再生能源的開發利用。近年來我國光伏產業、核能產業等清潔能源發展迅速，為我國低碳發展及整個國家的能源安全做出了巨大貢獻，在將來要進一步加快對清潔能源的有序開發利用。

（三）健全生態保護和修復制度，加強對生態環境的修復與保護

要把生態保護擺在優先的位置。對于已經破壞的生態環境要進行搶救性修復，對于一些環境污染要及時進行科學治理，堅決打贏藍天保衛戰。一方面，要構建以國家公園為主體的自然保護地體系，建立國家公園保護制度。目前我國已在青海“三江源”、祁連山等地開展國家公園體制試點，以國家公園為主抓手的生態保護工作持續推進，與國家公園相關的生態制度探索、體制機制試點也在不斷向前推進，比如“三江源”的“生態保護大部制”“生態補償制度”“生態移民后續產業發展制度”等制度創新都取得了良好成效。另一方面，要加強對重要生態系統的保護和永續利用。對于具有重大生態價值、負有重要生態功能的大江大河、森林山嶺、草原濕地、海洋湖泊，要進一步加快保護和治理的步伐，加強保護和治理力度，對于這些生態系統中受到破壞的部分區域要加快治理，以盡快恢復原有功能。同時要堅持預防為主、自然恢復原則和生態保護優先原則。同時，還要堅持山水林田湖草是一個完整生命共同體的科學認識，進行生態環境的系統治理、系統修復和系統保護。大力推進全國范圍內大規模的國土綠化行動，以發揮森林覆蓋率對于生態系統的重要鞏固和保障作用，加快對水土流失、荒漠化、石漠化的治理，加大對珍稀動植物的保護力度，以保護、增強生物多樣性，防止生物鏈部分環節的缺漏與斷裂。

（四）嚴明生態環境保護責任制度，落實落細保護責任

按照“誰主管誰負責”“屬地”等原則扎實推進生態環境保護責任制度，把生態保護責任落實到具體部門、具體崗位。一是要扎實落實推進政府監管責任。充分發揮中央生態環境保護督查制度在生態治理領域的巡視利劍作用，使覆蓋全國行政區域的環保督查制度常態化。通過例行督查、專項督查、回頭看及時發現地方在貫徹落實環保制度、生態環境治理方面存在的問題，列出整改清單，督促地方政府及相關部門快速解決相關問題；拓寬督查內容，使環保督查向地方貫徹新發展理念、推動高質量發展等方面延伸。二是要在地方政府政績考核方面加大對生態保護、綠色GDP、推動高質量發展等方面考核的比重。對于重點生態功能區、核心生態功能區的考核要降低招商引資、GDP 方面的比重，以便形成對政府加強生態環境保護的引導；開展領導干部自然資源資產離任審計制度，實行生態環境損害責任終身追究制度。最后，要按照“誰破壞誰負責”原則嚴明生態保護責任。健全生態環境監測和評價制度，建立健全覆蓋重要生態功能區的環境監測體系，運用先進的地理信息技術和科學的數據模型，健全覆蓋重點生態功能區的生態環境動態監測與預警系統、信息傳輸與服務系統，以便能夠及時地、全面地掌握生態功能區的狀況；完善生態環境公益訴訟制度，落實公民以及企業等生產單位的主體責任，對于破壞生態環境從而給公眾生產生活造成不良影響的主體依法進行公益訴訟，維護和保障公眾的合法生態公益權利；落實生態補償和生態環境損害賠償制度。