論我國新人口形勢下社會撫養費制度之改革

魏緒巧，王 欽

（1.華東交通大學 人文社會科學學院，南昌 330013；2.上海建緯（杭州）律師事務所，杭州 310017）

我國計劃生育政策已執行三十余年，社會撫養費制度施行至今已逾十五年之久。在此期間由于我國長期執行嚴格的人口控制政策，全國人口雖穩步增長，但人口自然增長率卻從1978 年的12.0‰ 下降到2015 年的4.96‰[1]，人口生育率也從1978 年的2.75 下降至2015 年的1.047[2]。中國的人口形勢發生了翻天覆地的變化。

基于人口形勢的變化，我國于2016 年適時地推出了“全面二孩”政策以適應新的人口形勢，這可以說是我國人口政策的一次重大調整。然而，作為計劃生育基本國策重要實現手段的社會撫養費制度，從2002 年正式施行已十余年，及至我國人口形勢發生根本性變化的“全面二孩”政策推出之后仍無大的變革，致使社會撫養費制度在多方面已落后于我國現行的法治進程與人口形勢，實有重大改革之必要。

一、社會撫養費制度改革的必要性

（一）人口形勢的根本轉變

我國自計劃生育政策實施三十多年來，雖然人口總數由1978 年的9.626 億逐年增長至2015年的13.746 億，但人口年齡構成變化緩慢，65 歲以上老年人口占比由1978 年的4.91%上升至2016 年的10.8%，0～14 歲人口占比從1982 年的33.59%下降到2012 年的16.5%。[3]人口結構的變化使我國于1999 年開始步入老齡化社會，而且之后一貫執行的獨生子女政策使此老齡化進程加速，據學者推測，我國將于2027 年左右進入老齡社會，2040 左右年進入超級老齡化社會。有鑒于此，2013 年十八屆三中全會決定我國開始實施“單獨二孩”政策，隨后又于2015 年十八屆五中全會決定實施“全面二孩”政策，這些政策的陸續實施標志著中國人口政策的重大轉向。然而我國現行的社會撫養費制度并未隨“全面二孩”政策的實施有所改變，仍貫行之前的計劃生育政策與措施，這與我國現行的人口形勢與人口政策逐漸相悖，并漸行漸遠。

若堅持實施現行社會撫養費制度，一來則由于現今民眾生育壓力的增加、總生育率的持續下降及“全面二孩”政策的實施，將導致現行社會撫養費制度實質上的被擱置（畢竟違規生育三孩的家庭數量于社會整體占比極少）；二來為了防范為數不多的違規生育三孩行為而維持現行龐大的計劃生育組織，將導致國家行政資源的嚴重浪費；三來由于我國目前老齡化、少子化并存的人口形勢（這意味著我國目前人口數量雖在上升并預計于2030 年前年達到峰值，但之后由于計劃生育政策實施前出生的巨量人口陸續死亡后將出現人口數量斷崖式下降的趨勢，必將給我國人口、經濟產生重大影響），為了防范將來出現的人口斷崖式下降和穩定將來的人口形勢，當前政策應穩定甚至提升民眾生育意愿為是，若依現行社會撫養費制度的限制生育措施，難免造成我國未來的人口困境。

（二）社會撫養費的性質定位尷尬

自社會撫養費制度施行十余年來，學界對于社會撫養費的性質一直爭論不休。有學者認為社會撫養費應屬行政收費，因為不論是國內或是國外對個人與夫妻的生育權理念都已形成共識。我國《人口與計劃生育法》亦規定“提倡一對夫妻生育一個子女”（現已修訂為‘兩個’），“提倡”二字足以說明我國法律并未將超生定性為違法行為，既然如此，當然也不存在處罰的可能性；其僅是基于限制人口過快增長的目的而施以經濟限制的措施，使得人口增長與社會經濟發展、社會資源利用與環境保護協調發展。[4]

亦有學者認為社會撫養費應屬行政處罰，其實質上是對公民違反計劃生育政策的不合法律規定之生育行為的經濟限制措施與否定評價，其根本原因在于法定的計劃生育義務之違背；若將其認定為基于多占社會公共資源而繳納的行政收費，則易于令人誤解為只要多交費，就能多生育，最終將使計劃生育的基本國策淪為一紙具文，甚至將會產生一種純粹的基于金錢多寡而導致的實質上的生育權之不平等；況且，我國的社會撫養費并不僅對多生者征收，還對不符合生育程序的生育行為征收。故其實質就是行政處罰，不應為了規避行政處罰法相關規定及國際社會的輿論壓力而定作它性。

然而，不論是行政收費或是行政處罰的定性，都不能使社會撫養費制度相洽于相關理論與制度要求。

行政處罰論根本問題在于違背目前通行的生育權理念。生育權是自然人的基本權利，若僅因生育人數、甚至生育程序和生育間隔不符合相關規定即認定違法，未免過于武斷，且于法無據。《人口與計劃生育法》也僅是規定“提倡”一對夫妻生育一個（或兩個）子女，“提倡”二字足以否定超生、不符合程序生育行為的違法性。

行政收費論倒是符合社會撫養費制度之精神內涵，因其本身就是我國為改變“超生罰款”之固有觀念與傳統做法而出臺的。當時的國家計生委新聞發言人江亦曼專門對此作過公開解釋：“法律規定超生者必須繳納社會撫養費，不是罰款，而是超生者對社會進行的經濟補償。因為，多出生人口侵占了較多的社會公共資源。”[5]因此社會撫養費被試圖作為一種補償性收費制度來定性。但該說法亦有難以自洽之處，例如現行社會撫養費制度不僅對“超生”行為征收，也對未婚生育、違反生育間隔、違反生育審批程序等行為征收，但這些行為本身并不多生人口，不至于會“侵占較多的社會公共資源”，社會撫養費制度亦未有具體規范落實如何以社會撫養費來補償社會公共資源的損失等一系列制度本身的問題；又如上文提到的生育與收費掛鉤會否產生“多交費即可多生育”及生育權的實質不平等；甚至于“超生”兒童在被征收社會撫養費后死亡時該費用是否應當返還，以及目前放開“全面二孩”政策之后，曾經“超生”二孩的家庭因“侵占了較多的社會公共資源”而被征收社會撫養費的依據已不存在，其“侵占”行為已為新政策認定的合規，則對其征收的社會撫養費是否應當返還亦成為問題。

故社會撫養費的性質界定，于現行制度下存在難以自圓其說的尷尬。

（三）社會撫養費之名不符實

“社會撫養費”一詞于2001 年《人口與計劃生育法》正式被使用，然其含義及名稱之科學性一直為社會所詬病。按上文新聞發言人所稱，社會撫養費是計劃外生育者因不合規定的生育行為，侵占了社會公共資源而支付的對社會的經濟補償。乍一看來，似乎并無不妥，但若仔細深究，其邏輯著實存在問題。

首先，誠然每個社會個體都會享受社會公共資源與福利。但每個子女出生之后，通常是由家庭承擔撫養責任（由政府或公益性社會機構撫養的除外），生活成長所需資源都以支付對價方式獲取，成年之后通過自身勞動創造價值。即便子女在成長過程中會享受到國家與社會公共資源與福利，但眾所周知，國家本身并不從事生產創造財富，其之所以能向社會公眾提供各種公共資源與福利，是公眾以繳納各種稅費來支撐，因此這些公共資源與福利本身即由納稅公民以繳納稅費方式產生并轉而提供給公眾。每個社會個體在從事生產、消費的過程中都在不斷的給社會創造價值、繳納稅費，并接受國家與社會提供的公共資源與福利；而且從整體來看，公民創造的價值通常大過其消耗的社會資源與福利，否則社會不可持續運轉與發展。若依此征收社會撫養費，有雙重收費之嫌。

其次，確實每個社會個體的生存繁衍都會造成多種自然資源的消耗。一來社會個體獲取的自然資源通常都以對價方式獲得，并能通過自然資源的消耗為社會創造價值與財富；二來其消耗的自然資源通常是可再生或回收利用（如糧食、鋼鐵等），即便有不可再生的資源消耗（如石油），亦會隨著時代發展、科技進步而生成替代資源，也不能成為征收社會撫養費的理由。

再次，即便不考慮上述問題，尚有其它齟齬之處。若社會撫養費之征收理念是基于社會公共資源的占用，則被征收社會撫養費之后超生兒童死亡，所征收的社會撫養費是否應當返還？應當以何種比例返還？又如家庭選擇將子女送往他國生活以及丁克家庭選擇不育都避免了其后代對于社會公共資源的占用，又是否應當對其給予社會撫養費的獎勵；甚至外國人或無國籍人來華生活工作，亦會形成對我的社會公共資源的“侵占”，依現行制度亦應對其征收社會撫養費。

最后，社會撫養費的去向不符合該制度的初衷。《社會撫養費征收管理辦法》規定“社會撫養費及滯納金應當全部上繳國庫”，并無更具體詳盡的關于如何補償社會公共資源的方案與措施。故而社會撫養費的去向一直為社會公眾所詬病。

2013 年9 月國家審計署公布的全國9 省45 個縣社會撫養費審計報告顯示，2009 年到2012 年45 個縣向征收單位和計生部門違規撥付社會撫養費總額達16.27 億，占總征收額的60%，另外還有三億多元未按規定上繳國庫，部分縣向鄉鎮返還的比例甚至高達90%。[6]根據審計，45 縣未按規定上繳國庫的3.19 億元社會撫養費，大多被當地截留、挪用、坐支。通過不同形式，社會撫養費最終為各種津貼獎金、招待費、交通費買單[7]。

2012 年5 月湖南省對新化等5 縣2009 年至2012 年5 月的社會撫養費專項審計調查亦發現違規下達社會撫養費征收指標，擅自增設收費項目，截留、挪用、坐支鄉鎮工作經費以及招待費、獎金補助等支出，及違規按社會撫養費征收額的70%至100%比例向計生部門和鄉鎮撥付計生經費等情形。[8]

由此可見，社會撫養費本應用于反哺社會，卻最終成了相關部門的“肥肉”，撫養了小部門、小利益集體。

二、社會撫養費制度之改革

（一）目的導向改革

人口問題事關國家與民族興衰存亡，人口發展應與經濟發展、社會發展、資源環境相適應，既非越多越好，亦非越少越好。我國《國家人口發展規劃（2016～2030 年）》指出，未來十幾年特別是2021～2030 年，我國人口發展進入關鍵轉折期，人口總量將在2030 年前后達到峰值，勞動年齡人口不斷下降，老齡化程度不斷加深。并依此提出要求，將生育水平調控并維持在適度區間，推動人口結構優化調整，平緩人口總量變動態勢，避免人口達到峰值后快速下降。[9]

因此，人口形勢發生變化，政府必須根據特定時期之人口形勢對人口政策相應調整。隨著我國生育率的急劇下降，當前社會撫養費制度或于將來需要提高生育率時起到相反作用。

鑒于我國現行社會撫養費制度的懲罰性做法對本就負擔更多撫養成本的超生家庭進行經濟剝奪的不人性化，其限制生育之制度目的與對超生行為的否定性評價也造成我國目前民眾生育意愿、總和生育率持續下降至陷入低生育率陷阱。因此，建議改變社會撫養費制度的目的導向，采取以獎代罰的方式柔性地配合人口發展政策。在需要降低生育率時，可對少生家庭給予獎勵及相關政策激勵，對有多生意愿者形成反向刺激，并視人口發展態勢對多生者征收一定費用；在需要提高生育率時，可對多生家庭給予獎勵及相關政策激勵，盡量提高生育意愿并降低其生育及養育成本。如此既能切實保障公民生育權的實現，又能穩定實現人口政策的目標。

（二）名稱及配套制度改革

1.名稱改革

如前所述，“社會撫養費”這一名稱名不符實且易于引起誤解，建議將其更名為“生育調節基金”，簡單直接地體現其調節生育（進而達到調節人口）的制度目的，并能使其在不同的人口形勢下貫徹相應的人口政策。如此既將其與傳統的行政處罰或行政收費區分開來，亦可契合現代生育之基本人權理念，還可避免因新舊人口法律更替所生法律溯及力問題而導致上文所提到的超生社會撫養費退還糾紛。

2.配套制度改革

欲“生育調節基金”真正地發揮其調節功能，需要在以下幾方面抓好落實：

首先，必需要有相應資金支持。由于人口發展事關國家生死存亡，將對我國經濟、政治及國際地位產生重大影響，用于生育調節的資金主要應由國家財政投入、社會捐助以及極端人口形勢下對逆人口政策生育群體征收的生育調節基金等幾部分組成。當需要降低生育率時，對低生育家庭發放基金予以正向激勵，并視國家人口形勢對過多生育的家庭征收基金進行反向激勵；當需要提高生育率時，對多生育家庭發放基金以示鼓勵，并可相應減輕其因生育子女產生的經濟負擔。

其次，要有相關制度的配合。在我國現行人口基數下，單純地由政府投入資金以金錢激勵的方式引導生育，要么會造成政府巨大財政負擔，要么則激勵不足。但若輔以住房（如購房、公租房及經濟適用房等政策傾斜）、稅費（所得稅、消費稅等相關稅費的減免與返還）、父母工作與休假權益保障、子女入學等多方面政策引導，或能起到更好的導向作用。

最后，應形成對國家人口形勢的正確認識與預測，確保生育調節基金的籌措與使用，保障相關配套制度的配合運用。為此應組成（或整合）專門、專業的人口發展調研機構（我國現行人口相關數據數出多門，常不一致[10]）形成準確的人口數據，以資國家穩定的、準確地實施與調整人口政策使用；還應對現行計劃生育部門進行裁撤與整合，組成專門基金委員會，負責籌措基金，認定基金發放與收取條件并如實發放與收取資金；最重要的是，應在國家最高層面形成機制，科學的認清人口形勢，適時地調整人口政策并能及時的協調各相關部門準確實施相應的配套激勵制度，以實現我國人口發展的平穩運行。

三、結語

社會撫養費制度為我國特定歷史時期的人口平穩發展作出了巨大的歷史貢獻，這是不可抹殺的。但是由于當時的制度設計欠完善，社會法治思想尚處濫觴之時，更未能考慮到從長遠看人口形勢的發展是穩中趨變的態勢，故隨著時代的進步、人口形勢的變化，我國社會撫養費制度應依現代法治理念之發展明確社會撫養費制度目的，改變現行制度之歷史印象，應時出臺具體制度措施，使社會撫養費制度在不同人口形勢下可應勢通過約束或鼓勵生育的形式調節人口發展。