鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村環(huán)境治理法治化體系構(gòu)建

袁 洋 李明玉

（廣西師范大學(xué) 法學(xué)院，廣西 桂林 541000）

環(huán)境治理法治化是以環(huán)境法律制度的完善為基礎(chǔ)，主要內(nèi)容包括環(huán)境治理中法治思維的確立，環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)的高效運(yùn)行，同時通過形成靜態(tài)的環(huán)境法律制度和動態(tài)的環(huán)境法律運(yùn)行相結(jié)合的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)最終的環(huán)境治理法治化［1］3。我國農(nóng)村環(huán)境問題復(fù)雜，治理過程中面臨著各種困境。在依法治國和鄉(xiāng)村振興的背景下，我國應(yīng)轉(zhuǎn)變原有的環(huán)境治理模式和治理思維，以農(nóng)村法治建設(shè)為基礎(chǔ)，圍繞農(nóng)村環(huán)境問題的治理形成一套完整的法治體系。在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，法治既可以使農(nóng)村環(huán)境治理變得有法可依，又可以使環(huán)境執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范，更使村民參與環(huán)境治理變得有保障，所以相關(guān)工作者應(yīng)根據(jù)我國農(nóng)村法治建設(shè)的進(jìn)程和我國農(nóng)村環(huán)境治理面臨的困境等實(shí)際情況逐步形成一套法律制度完備、治理思維法治化、治理主體多元化的完整法治體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理法治化。

一、農(nóng)村環(huán)境治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境

（一）農(nóng)村環(huán)境治理缺乏法治理念

在依法治國和鄉(xiāng)村振興背景下，面對復(fù)雜的農(nóng)村環(huán)境問題，法治理念已然成為農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)法治化過程中的重要推動力。但是，根據(jù)我國目前的實(shí)際情況，農(nóng)村環(huán)境法治化的基本理念尚未確立［2］69-79。首先，早先農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，為了解決百姓的溫飽問題，國家確立了優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的理念，但隨著改革開放不斷深入，廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到了長足發(fā)展，然而原有的發(fā)展理念并沒有轉(zhuǎn)變，關(guān)注的焦點(diǎn)仍是GDP等指標(biāo)，忽略了農(nóng)村環(huán)境的承載力，經(jīng)濟(jì)雖得到了發(fā)展，但同時也造成環(huán)境破壞、資源過度開發(fā)與浪費(fèi)、人們生活質(zhì)量下降等問題［3］。其次，相較于城市科學(xué)的治理模式，廣大農(nóng)村地區(qū)在環(huán)境治理的過程中長期存在嚴(yán)重的人治思維，因而沒有形成科學(xué)的長效機(jī)制。雖然面對復(fù)雜的農(nóng)村環(huán)境問題，地方政府在治理的過程中需要一定的自由裁量權(quán)，以對現(xiàn)有法規(guī)不適當(dāng)?shù)囊?guī)定予以變通使其更好地解決當(dāng)下的環(huán)境問題；但是地方政府的自由裁量權(quán)在沒有長效制約機(jī)制的背景下會演變?yōu)槿酥嗡季S，這使得地方政府在治理農(nóng)村環(huán)境時往往不考慮法律規(guī)定，而是按照自己的思維來解決環(huán)境問題，有可能導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理偏離法治化軌道。

（二）農(nóng)村環(huán)境治理法治化主體單一且缺乏聯(lián)動

改革開放以來，農(nóng)村環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展的同時也對新時代背景下農(nóng)村環(huán)境治理提出了更高要求。但目前基層政府、村委會、基層社會組織在開展新環(huán)境下農(nóng)村環(huán)境治理工作時仍存在諸多問題［4］。首先，基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）作為國家政權(quán)的基層代表，主導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境治理法治化具有先天優(yōu)勢，但是面對復(fù)雜的農(nóng)村環(huán)境治理問題時仍面臨著無法可依的情況。究其原因，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)范相對較少，沒有形成完備的法律法規(guī)體系［5］。其次，村委會作為基層群眾性自治組織，在農(nóng)村環(huán)境治理法治化進(jìn)程中起著中流砥柱的作用，但是，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境承載力遠(yuǎn)超負(fù)荷，再加上村族關(guān)系的復(fù)雜性，村委會在治理農(nóng)村環(huán)境問題時不能做到有法必依，逐漸偏離法治軌道。再次，基層社會組織作為農(nóng)村環(huán)境治理法治化進(jìn)程的重要參與者，能夠?yàn)檗r(nóng)村環(huán)境治理法治化提供堅實(shí)的群眾基礎(chǔ)，從而有效推動農(nóng)村環(huán)境治理走上法治化軌道。但是，隨著基層社會組織的發(fā)展，其本身的性質(zhì)使其自身存在局限性，在現(xiàn)實(shí)中基層社會組織往往缺乏法律的保護(hù)，在參與環(huán)境治理民主決策時不能得到法律的支持。

（三）農(nóng)村環(huán)境治理缺乏法治化的制度體系

隨著依法治國進(jìn)程不斷加快，我國已經(jīng)初步形成農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系的基本框架，建立了相應(yīng)的法律制度。但是就當(dāng)前的實(shí)際情況來看，相應(yīng)的法律體系和法律制度仍不能滿足農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的要求，廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量并沒有因?yàn)榉傻倪M(jìn)一步完善而有所提高；相反，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村環(huán)境不斷惡化。其原因在于沒有形成完備的法律制度體系。首先，環(huán)保立法存在空白及相關(guān)規(guī)定缺乏可操作性，突出體現(xiàn)在新時期農(nóng)村環(huán)保面臨新要求與現(xiàn)有的環(huán)保領(lǐng)域面臨新問題兩個方面：農(nóng)村環(huán)保新領(lǐng)域在環(huán)境執(zhí)法過程中往往缺乏行之有效的立法，使得大量的執(zhí)法行為缺乏法律依據(jù)；新環(huán)保理念對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提出了新的要求，但是相關(guān)環(huán)境立法僅是強(qiáng)調(diào)大層面的原則問題，實(shí)踐中缺乏可操作性，使得相關(guān)法律規(guī)定處于懸空狀態(tài)，不能滿足農(nóng)村環(huán)保新要求。其次，環(huán)境執(zhí)法體系不夠暢通。地方政府優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的理念弱化了環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)，在違背環(huán)境立法目的的同時也嚴(yán)重阻礙了地方環(huán)保部門執(zhí)法效果。由于環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)沒有深入廣大的農(nóng)村地區(qū)，再加上村落分布較為分散，環(huán)境執(zhí)法權(quán)的效力大大降低，農(nóng)村環(huán)境治理存在空白；同時，環(huán)保部門是地方政府的職能部門，處于被領(lǐng)導(dǎo)的位置，人財物長期被地方政府管控，加之沒有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，在處理相關(guān)環(huán)保問題時只能行使檢察權(quán)和建議權(quán)，而沒有采取強(qiáng)制措施的權(quán)力，一些措施也難以落實(shí)。再次，司法體制不健全。司法原本可以為農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)提供最后的救濟(jì)手段，但由于我國廣大農(nóng)村地區(qū)司法所的設(shè)立不夠完善，以及司法獨(dú)立性欠缺等原因，司法部門在解決農(nóng)村環(huán)境治理問題的過程中不能夠獨(dú)立行使司法權(quán)，對于存在的環(huán)境治理問題責(zé)任追究得不到落實(shí)，各部門之間協(xié)調(diào)路徑也不夠暢通，使得司法權(quán)威被削弱，最終不能夠起到環(huán)境治理救濟(jì)防線的作用。

二、農(nóng)村環(huán)境治理法治化的實(shí)現(xiàn)途徑

（一）樹立農(nóng)村環(huán)境治理法治化理念

農(nóng)村環(huán)境治理法治化首要環(huán)節(jié)在于樹立農(nóng)村環(huán)境治理法治化核心理念，因地制宜地進(jìn)行環(huán)境治理［6］。首先，在憲法層面賦予公民環(huán)境權(quán)，使公民樹立環(huán)境權(quán)理念。在憲法層面賦予公民環(huán)境權(quán)是農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需要，是一種不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢，也是治理農(nóng)村環(huán)境污染最根本的保障。我國應(yīng)該通過修改憲法，將公民的環(huán)境權(quán)列為一項憲法上的基本權(quán)利，使農(nóng)民獲得要求國家進(jìn)行環(huán)境治理的合法權(quán)源，農(nóng)村環(huán)境的治理也就有了強(qiáng)有力的憲法支持，從頂層設(shè)計來引導(dǎo)人們逐漸樹立農(nóng)村環(huán)境治理法治化的理念。其次，打破地方政府傳統(tǒng)的人治思維，構(gòu)建完善的環(huán)境治理機(jī)制，通過頂層制度設(shè)計，打破現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)境治理僵局，轉(zhuǎn)變以城市環(huán)境決定農(nóng)村環(huán)境的立法理念，立足農(nóng)村環(huán)境的特殊性；通過治理機(jī)制來治理環(huán)境問題，拋棄原有的人治思維，使農(nóng)村環(huán)境治理法治化成為長效機(jī)制。再次，通過法治教育進(jìn)鄉(xiāng)村和法治教育進(jìn)企業(yè)等活動，引導(dǎo)人們逐漸樹立正確的環(huán)境治理理念，使其自身融入環(huán)境治理過程中，成為“環(huán)境命運(yùn)共同體”，建立完善的農(nóng)村環(huán)境治理自治機(jī)制和農(nóng)村環(huán)境責(zé)任制度，從根本上打破治理理念僵局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理法治化。

（二）實(shí)現(xiàn)多元主體共治

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境治理面臨著更高的要求，單一的主體已經(jīng)無法滿足當(dāng)下農(nóng)村環(huán)境治理的新要求，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)狀況決定了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的實(shí)施機(jī)制必須從實(shí)然的單一化走向應(yīng)然的多元化，構(gòu)建共生互補(bǔ)、協(xié)調(diào)配套的多元化實(shí)施機(jī)制，要求各主體之間互通有無、內(nèi)外聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)多元主體共治，可以構(gòu)建以農(nóng)村基層政府為依托、村民委員會為主導(dǎo)、基層社會組織勤參與的協(xié)同治理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理法治化。首先，以農(nóng)村基層政府為依托，通過加強(qiáng)服務(wù)，轉(zhuǎn)變基層政府職能，明確基層政府在環(huán)境治理中的地位，給予其準(zhǔn)確的職能定位，使其按照法律規(guī)定行使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)職責(zé)，從而規(guī)范基層政府環(huán)境行政權(quán)力，劃定權(quán)力運(yùn)作范圍，進(jìn)而理順現(xiàn)有主體間的責(zé)任與權(quán)力之間的關(guān)系。這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理多元主體共治的關(guān)鍵一步。其次，以村民委員會為主導(dǎo)，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理自治制度，并深入了解農(nóng)村環(huán)境治理所面臨的困境和各主體之間的矛盾，堅持通過法律的途徑來解決當(dāng)下的困境與矛盾，從而促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理走向法治化軌道。再次，基層社會組織勤參與。基層社會組織作為農(nóng)村環(huán)境治理的重要組成部分，在村民自治背景下發(fā)揮著舉足輕重的作用。整合基層社會組織，給予其一定的參與途徑，這樣既可以使其在環(huán)境治理中形成合力，也可以使環(huán)境治理過程變得更加民主。基層社會組織通過民主和協(xié)商的方式充分體現(xiàn)自身影響力，引導(dǎo)村民逐漸樹立正確的環(huán)保理念和法治意識，同時逐漸向法治化道路靠攏，從而推動農(nóng)村環(huán)境治理法治化發(fā)展。

（三）健全農(nóng)村環(huán)境治理法治化制度體系

農(nóng)村環(huán)境治理法治化是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，在依法治國和鄉(xiāng)村振興背景下，新環(huán)保理念對農(nóng)村環(huán)境治理法治化提出了更高的要求。解決當(dāng)下困境、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理法治化的前提是健全農(nóng)村環(huán)境治理的法律制度體系。

1.構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理法律體系

關(guān)于農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)目前還沒有形成完備的法律法規(guī)體系，即使有相應(yīng)的法律規(guī)范，其深入廣大農(nóng)村地區(qū)后效力也會大大減弱，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境治理能力降低，因此需要制定專門針對農(nóng)村環(huán)境治理的基本法律，使得各級政府能夠依據(jù)法律建立符合農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)際情況的基本制度。根據(jù)目前的實(shí)際情況，人大需要通過立法聽證會、專家組討論、征求群眾建議、調(diào)研收集資料等途徑來加強(qiáng)頂層立法工作，提高立法質(zhì)量，為農(nóng)村環(huán)境治理法治化奠定基礎(chǔ)；同時，地方各級政府必須依據(jù)基本法來制定相應(yīng)的符合實(shí)際情況的規(guī)章，發(fā)揮環(huán)境基本法的帶動功能。依靠專項法進(jìn)行細(xì)化，既能夠保證環(huán)境治理沿著法治化軌道前進(jìn)，也可以使得規(guī)章能夠更加符合實(shí)際情況，保證環(huán)境治理法律規(guī)范的效力能夠深入廣大農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)而保證環(huán)境治理的效果。

2.健全農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法體系

目前，隨著環(huán)境執(zhí)法力度不斷加大，廣大農(nóng)村地區(qū)常規(guī)性污染已經(jīng)得到有效控制，但是由于長時間內(nèi)工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境治理面臨綜合性和跨部門等治理困境。如廣東某大型養(yǎng)殖場，其規(guī)模覆蓋好幾個縣城的十幾個村莊，對環(huán)境的污染涉及多個部門和地域。這就需要健全農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法體系，形成綜合執(zhí)法制度，生態(tài)環(huán)境部下放相應(yīng)的權(quán)力，地方政府上交一部分權(quán)力，在省市一級設(shè)立專門的環(huán)境綜合執(zhí)法單位，同時明確該主體的權(quán)限，將原有的環(huán)境執(zhí)法權(quán)整合，統(tǒng)一行使權(quán)力。這樣既可以使其行使相應(yīng)的環(huán)境執(zhí)法權(quán)，又能對下級環(huán)保機(jī)構(gòu)起到監(jiān)督作用，從而突破地方環(huán)境執(zhí)法權(quán)弱化的困境。同時，應(yīng)當(dāng)通過制定地方性法規(guī)的形式細(xì)化執(zhí)法權(quán)限，使得權(quán)力來源符合法律規(guī)定。這樣既能夠增強(qiáng)環(huán)境綜合執(zhí)法的可操作性，也能夠使農(nóng)村環(huán)境治理逐漸趨向于法治化。

3.完善農(nóng)村環(huán)境治理監(jiān)督體系

農(nóng)村環(huán)境治理是一個長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為了保證環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法質(zhì)量以及環(huán)境治理法治化進(jìn)程順利實(shí)施，除了上述環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督以外，應(yīng)構(gòu)建完善的農(nóng)村環(huán)境治理監(jiān)督體系［7］。第一，積極發(fā)揮人大的備案審查作用，促進(jìn)法治化治理。各級人大在制定規(guī)章的同時應(yīng)該注重對各級部門環(huán)境治理執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督，可通過聽取工作報告以及行使審查相應(yīng)權(quán)力等途徑來進(jìn)行監(jiān)督，以期為接下來完善有關(guān)環(huán)境治理法律法規(guī)提供重要參考。第二，積極完善司法機(jī)關(guān)對環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能。司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法監(jiān)督權(quán)，對環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使進(jìn)行預(yù)防和監(jiān)督，促使環(huán)境執(zhí)法更加高效、合法。第三，積極發(fā)揮基層社會組織的監(jiān)督作用，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境自治制度。充分發(fā)揮基層社會組織的職能，通過立法賦予村民一定的環(huán)境治理監(jiān)督權(quán)。這樣既能夠使村民的權(quán)利得到充分保障和使用，同時也使得環(huán)境治理能夠在陽光下進(jìn)行，避免權(quán)力尋租，從而構(gòu)建互通有無、內(nèi)外協(xié)調(diào)的立體式監(jiān)督體系。