開放大學試點：困境與突破

崔新有

(江蘇開放大學，江蘇南京 210036)

自2010年9月“辦好開放大學”寫入《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》起，開放大學試點建設迄今已逾十年。各試點開放大學以服務全民終身學習為使命，致力于新型大學實體、辦學體系及公共服務平臺的建設，在內涵、質量和社會效能等方面取得了明顯的進展。今年是國家“十四五”規劃編制啟動之年，在這個節點規劃未來五年、十年的發展路徑，顯然不是開放大學“為什么要建”以及“怎樣建”的問題，而是要直面發展中存在的核心問題，圍繞辦“好”開放大學謀篇布局。

一、直面時代賦予的使命

問題是時代的聲音。習近平總書記(2007)強調指出：“每個時代總有屬于它自己的問題，只要科學地認識、準確地把握、正確地解決這些問題，就能夠把我們的社會不斷推向前?！焙沃^一所“好”的開放大學？作為國家教育體制改革試點項目，開放大學承擔著為以新一代遠程教育技術手段滿足社會成員日益增長的終身學習需求，探索育人新模式的使命；承擔著我國高等教育普及化進程中面向基層大眾，探索普惠民生新機制的使命；承擔著新時代高水平大學建設工程中全國廣播電視大學系統的轉型升級，探索辦學新路徑的使命。以此為導向，我們需要仔細分析影響開放大學發展的核心變量，即從政策環境、技術影響、組織變革等角度研判開放大學發展存在的主要問題。

(一)服務全民終身學習的政策導向

新中國成立以來，黨和國家從社會進步、民族振興的全局中把握教育發展的方向，高度重視全民學習和大力發展成人教育，從20世紀50年代全民識字運動、掃盲教育，到60年代面向工農干部、產業工人等的初、中等學歷教育、職工業余教育等。改革開放初期，鄧小平同志強調“教育還是要兩條腿走路”，親自批示在全國范圍內創辦廣播電視大學，把發展廣播電視教育作為多出人才、快出人才的捷徑；高等教育自學考試、函授教育、職工教育等面向成人的各種教育制度類型蓬勃發展。新世紀以來，黨和國家充分認識到教育優先發展的重要性，在大力發展國民教育體系的同時，提出構建終身教育體系、建設學習型社會的戰略部署。

隨著高等教育大眾化的推進，以及終身教育、學習型社會理念的深入人心，成人與繼續教育出現許多新的變化：一是繼續教育的市場化、社會化趨勢明顯，基本脫離教育行政管理體系；二是成人高等教育的規模結構出現巨變，獨立設置的成人高校持續減少，普通高校繼續教育學院、高等教育自學考試以及廣播電視大學成為支撐成人教育規模發展的“三駕馬車”；三是社區教育、學習型城市建設等成為成人教育事業發展的新熱點(閆樹濤，2019)。這是成人教育市場化發展的結果，也可能是職能部門有意引導的走向。至少在教育政策層面，成人教育逐漸被邊緣化是個不爭的事實。

沒有成人教育的繁榮，就不可能建立起面向人人的終身教育體系。為實現人才強國、人力資源強國和學習型社會的戰略目標，“推動各級教育高水平高質量普及”①“不讓任何一個人掉隊”②，教育政策應體現以下改革導向：

1)實現人力資源強國、學習大國和學習型社會的戰略目標，在聚焦“高精尖”人才培養、著力建設“雙一流”高等教育的同時，要補齊全民教育的短板，促進學校教育、家庭教育和社會教育的均衡發展。

2)構建服務全民終身學習的教育體系，不能將教育等同于學校教育，將學校教育等同于學歷教育，要改變對非全日制教育的輕視甚至歧視，進而將其列入“另類”的固有偏見，科學評價非正規、非正式學習成果。

3)對于面向教育公平最后一公里的基層社會民眾、弱勢群體等的教育服務，不應 “管、卡、限”，而應投入更多的經費、政策扶持與機制保障。

顯然在教育政策與執行層面，上述發展導向未能在建設開放大學、推進教育體制機制創新中貫徹到位，還存在著這樣和那樣的問題。促進“人人皆學、處處能學、時時可學”的學習大國、學習型社會建設，服務全民終身學習和發展需要，仍然任重道遠。

(二)“以學習者為中心”的教育技術變革

近年來，隨著《教育信息化2.0》《中國教育現代化2035》等綱領性文件的出臺，加快互聯網+教育建設成為一種共識，智慧校園等教育信息化項目建設進入快車道。在新型冠狀病毒疫情暴發和防控期間，根據“停課不停學”的要求，在線教學成為常態化教育方式，各級各類學校的教育信息化能力面臨巨大考驗。而開放大學一直致力于信息技術與教育教學深度融合，通過遠程教學將優質教育資源服務于廣大的社會公眾。完善的網絡教學以及支持服務體系，使得開放大學在這場突發危機中應對有序。慶幸之余，我們必須保持足夠的清醒：一是線上教育成為高等教育的一種新形態(熊思東，2020)。當普通高校發揮其師資與技術優勢不斷完善網絡課程的教學組織和質量監控，開放大學線上教學的先發優勢可能將蕩然無存，開放大學將以何種方式在高等教育中立足？二是教育的關鍵不是新技術，而是師生交流和同伴互動。目前的線上教學，鮮少看到人工智能、虛擬現實技術等被人熱議的新技術，反而是騰訊會議、釘釘、ZOOM等商用軟件大行其道?！敖逃畔⒒苿咏炅?，真金白銀花了大把大把，成果萬眾矚目，卻沒想在這關鍵時刻‘掉了鏈子’”(張才生，2020)。個中原因值得深思。

開放大學是現代遠程教育的主力軍。面對教育信息化的時代潮流，開放大學既要正視信息技術發展對教育變革的推動力，又必須警惕“技術對教育規律的僭越”(李芒等，2020)，把握技術應用于遠程教育教學的價值向度。

1)教育技術的根本價值是工具、手段層面的，教育主體“智慧”才是目的。支撐終身學習的技術載體、平臺固然重要，虛實一體化的大學實體才是生成智慧主體的人文家園。

2)成人學習者是數字素養和信息技術能力差異化最大的群體，實現終身學習需要搭建友好的技術平臺和學習場景，但更重要的是技術支持和學習服務。

3)質量是教育永恒的發展命題，必須強化遠程學習的規范化、標準化建設水平，在此前提下才有技術層面學習方式、管理模式和教學組織體系的創新。

由廣播電視大學轉型升級而來的開放大學自帶教育技術的基因，面對教育信息化的時代浪潮，更易搭上技術變革的快車，然而，“技術作為不可消除的現實存在運行于教育體制內,也作為巨大的挑戰如黑洞般吞噬著教育精神和教育資源”(李芒，2020)，開放大學利用技術實現面向所有人的終身學習，要堅持上述價值向度。

(三)治理共同體建設的新時代要求

大學治理是高等教育治理體系和治理能力現代化的重要命題?！按髮W實際上是個治理共同體，是多元主體在多維度、多層面、多要素上的互動過程。它所要解決的關鍵問題是如何協調和平衡好多元主體間不同的目標、利益、權力與責任，實現共同行動。”(駱聘三，2020)體系化辦學是廣播電視大學系統的基本特征，因而開放大學試點建設中，“中國特色開放大學體系中各級開放大學之間的關系應該是怎樣的”，即開放大學的體制架構問題是試點項目的重點(陳麗，2016)，其目標是通過解決制度性、結構性問題，實現開放大學內部結構、外部體系的優化，激發、釋放和增強開放大學主體的活力、創新的動力和體系(共同體)的合力。因此，多元主體協同共治，從控制式思維(垂直式管理)向協調式思維(橫向式治理)轉變(王洪才，2020)，通過權力配置和運作機制來平衡各利益相關者的責任分擔和價值共享，這是構建中國特色開放大學共同體的核心問題，所指向的也是開放大學發展中人/主體的因素。

二、發展困境之審思

試點十年，開放大學完成了傳統廣播電視大學的轉型升級，成為有獨立辦學自主權的高等教育主體，支撐學習型社會建設的大學實體，其辦學活力、優勢和潛能已然得到了極大的釋放。成績當然不少，但存在問題也多。

依據開放大學的時代使命和江蘇開放大學的試點實踐，筆者認為開放大學未來的改革發展仍面臨身份困境、制度困境、行動困境三重困境。身份困境主要指開放大學存在身份“尷尬”，即作為一所“新型大學”，如何成為真正的大學實體，需要在理念上突破原有的“成人高等學?！钡恼J知。伴隨身份困境的是政策、體制、機制的不配套、不完善的制度困境。而身份困境與制度困境必然導致行動上的困境，既有理念、制度的束縛，以及原有廣播電視大學系統的辦學惰性和政策阻礙。

第一重困境，身份困境。2016年，教育部發布的《關于辦好開放大學的意見》明確指出，“開放大學要以終身教育思想為引領，樹立開放、靈活、優質、便捷的辦學理念，充分運用現代信息技術，創新辦學形式、組織模式和運行機制，努力辦成服務全民終身學習的新型高等學?！?。由此可以看出，開放大學作為“新型大學”，有別于“普通高等學?！?，也有別于傳統意義上的“成人高等學校”。盡管教育部明確了開放大學是“新型高?！保滦痛髮W的屬性定義不明晰，主管部門仍將其簡單歸屬于傳統意義上的“成人高?！毙蛄?。而“成人高校”身份固有的狹隘認知和實際的邊緣地位，對開放大學的政策空間、辦學路徑、社會認同等不可避免地造成身份尷尬，尤其是涉及大學實體建設的學科建設、專業建設、科學研究等問題時，先入為主乃至偏見頻頻，限制了開放大學作為新型高校的發展定位與政策突破。

第二重困境，制度困境。伴隨身份困境而來的是學科建設、專業建設、科學研究等方面的政策不配套，存在著諸多的體制機制性障礙。比如，在學科建設方面，開放大學的學科建設和發展還處于起步階段，傳統學科基礎薄弱，與開放大學發展相關的繼續教育學、遠程教育學、社區教育學等需要大力扶持。專業設置方面，受限于政策制度的束縛，開放大學難以根據地方經濟社會發展對新技術、技能和應用性人才的需求，及時調整專業數量和專業方向，專業建設阻礙重重?？茖W研究方面，受制于主管部門參照成人高校對開放大學進行管理的認識，開放大學在高水平學科、科研團隊、研究基地、重點實驗室等省部級科研項目中，或被排除在外或無法申報，嚴重制約了開放大學的內涵建設和科研水平的提升。

第三重困境，行動困境。開放大學一直以來采用體系化辦學模式。例如，江蘇形成了“以江蘇開放大學為龍頭、以社區大學和社區學院為骨干、以社區教育中心和居民學校為基礎的社區教育體系”來滿足社區居民學習提高和修身益智的需求。然而，實踐顯示，體系化優勢發揮不夠，劣勢依然存在。

一方面，開放大學的體系化辦學模式出現了理念與實踐的“脫節”。江蘇省委、省人民政府強調江蘇開放大學要發揮龍頭作用，肩負社會教育領軍者的責任(崔新有，2019)。然而，開放大學的龍頭地位、引領作用、領軍責任在實踐中難以發揮。以老年教育為例，老年大學的主管部門分屬于民政部門、老齡委等，各部門的標準和要求不同、體制機制不同，老年教育因此呈現規模小、碎片化、松散性態勢，由開放大學對其進行統籌管理難度不小。

另一方面，開放大學的體系化辦學模式依然處于“嘴里喊著標準化，步調卻是自由化”狀態。社區大學、社區學院、社區教育中心、居民學校，各級機構辦學的層次、規模、服務對象不同，依據的章程、制度、標準也有所不同。開放大學作為 “領頭羊”，在提升自身高質量內涵式發展的同時還需兼顧各級機構的發展現狀，給予其不同的質量標準，助力他們更好地為各級各類人群提供合適的教育資源與服務。

由上可以看出，三重困境層層相扣，身份困境影響開放大學實體建設的根基，阻礙了開放大學作為大學治理主體的觀念認同，治理主體觀念的不到位導致具體治理過程中體制機制的“缺位”和“失靈”，造成制度困境，最終制約開放大學實踐的效果，即行動困境。圍繞辦“好”開放大學這一命題，教育職能部門、各試點開放大學必須突破這三重困境，形成新的共識，促進協同共治，才能在構建服務全民終身學習的現代教育體系、推進教育治理現代化中發揮更大的作用。

三、突破困境、創新發展之應策

如何突破上述發展困境，辦“好”開放大學，我們需要著力以下三方面的創新作為。

著力點一：固本興利，激發開放大學主體活力

這一著力點強調“固大學之本，興開放之利”的發展理念，注重開放大學實體的建設與發展?！伴_放大學要有大學的樣子！”何謂大學的樣子？簡而言之，就是讓其能夠切實履行人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新和國際交流合作職能，具備應有的學科、師資、科研和教學設施等條件。關于開放大學的建設模式，有種觀點主張要注重整合高校優質教育資源為開放大學所用。這和強化實體建設并不矛盾，且是開放大學高質量發展的重要途徑。

“固大學之本”，即作為新型本科高校要更加注重學校內涵式發展，著力提升學科、科研、社會服務等基本工程的建設水平。要圍繞人才培養、科學研究、教育教學改革、學科專業建設、文化傳承創新、國際交流等重大事項，凝聚力量，不斷提升建設水平與質量。只有堅實的學科、師資與科研的支撐，才能從根本上打破傳統觀念、制度對開放大學發展的束縛，真正激發開放大學的主體活力。試點十年來，江蘇開放大學深刻把握高水平大學建設的本質內涵和關鍵要素，依據教育部本科高校設置的標準，不斷強化學校辦學能力，在學科建設、師資隊伍以及科研方面不斷取得新成就。“興開放之利”是強調開放大學的辦學特色和辦學體制優勢。要構建“人人、時時、處處”能學的學習型社會，面向更多的社會公眾、整合更優質的資源、提供更有效的教學手段、實施更高質量的支持服務，開放包容是主要路徑。其中，開放大學尤其要注重發揮教育信息化的優勢，以學習者需求為導向，整合高等教育優質資源，搭建終身學習共享平臺。

我們堅信，“有為才有位” “開放大學有了大學的樣子” “開放大學成了老百姓身邊的大學”，開放大學應以切實的行動，從根本上消除政府主管部門、社會大眾等對其固有的身份標簽、刻板印象，贏得由身份衍生的制度和行動上阻礙消融的契機。因此，將主體建設與特色發展結合起來，“固大學之本，興開放之利”，才能真正激發開放大學應有的活力，這也是我們為辦“好”開放大學提供的“江蘇經驗”。

著力點二：夯基壘臺，增強開放大學創新動力

先進的辦學理念不僅是一種宣傳武器，落實到具體的辦學實踐中，就是加強制度建設與保障。具體來說，就是要充分把握新型大學“開放”“本科”的本質特征與屬性，按照高等教育辦學規律、共同規范與社會需求，深入探索學校治理能力與治理體系現代化的實施路徑，尤其要做好全面推進現代大學制度建設和深化院校兩級管理工作。

在推進現代大學制度建設方面，開放大學要以學校章程為統領，優化學校內部治理結構和運行機制，深入推進管理重心下移，強化制度執行。加強制度體系建設，堅持以“章”治校，推動學校章程有效實施。推進制度創新，梳理、修訂和完善校內各項規章制度，構建科學合理、規范有序、實用有效的制度體系，做到依法履職，按 “章”管理。提高制度執行力，建立健全制度執行落實的監督檢查和問責機制。

在深化院校兩級管理方面，要按照“學校決策、部門協調、學院辦學”的架構，建立規范高效的服務管理體系，實施多部門協同工作機制，積極推進財務、人事、資源管理權的下移，實現學院責權利的統一。加強分類指導，推進績效考核評價體系建設，建立與學校資源配置掛鉤的學院整體績效考核評價機制。

制度建設是開放大學高質量發展的基本保證。需強調的是，制度建設的根本，一是把牢正確的發展方向，二是激發創新活力，三是提高工作效能，四是確保辦學質量，五是推動可持續發展。開放大學建設是不斷創新的事業，沒有成功模板可以依托，這就需要文化支撐和制度保障?，F代大學制度建設和院校兩級管理體制就是要為開放大學規范、高效、有序辦學，夯實體系的基質，壘植規范的基因，由此開放大學的創新動力才能源源不斷，這也是我們為辦“好”開放大學提供的“校本方案”。

著力點三：向上突破，提升開放大學體系合力

試點十年的探索，在如何建設省域開放大學的問題上取得許多重要成果和成功經驗，如今的問題聚焦到市、縣開放大學的建設路徑，包括國家開放大學的發展定位等。不同的發展定位、不同的辦學實力，加之地域經濟文化的差異，開放大學的體系建設僅靠單一模式難以調和諸多矛盾，處理不好，四十年的電大系統發展紅利反而會成為轉型阻力。

首先，我們必須基于高質量發展理念，用事業發展凝聚人心，在發展中發現問題，在發展中解決問題。只要有利于事業發展，有利于服務地方人才培養，有利于提升社會聲譽度，開放大學就要加強政策扶持和服務指導。如果說傳統的電大教育依靠政策，那么開放大學就必須用事業發展來打造新的共同體。也只有持續的辦學質量提升和規模、結構、效益的自洽平衡，開放大學才能最大限度地發揮廣大教職工、各級社區組織、合作企業、社會公眾等多元參與主體的積極性、主動性和創造性，共同推進新型大學治理體系和能力現代化建設。堅持高質量發展，尤其要警惕“穿新鞋、走老路”的保守思想，甚至寄希望于政府的一紙公文重回四十年前的體制辦學，不僅不現實，更背離教育治理現代化的發展方向。

其次要堅持向上突破。四十年來，扎根基層、扎根鄉村、扎根廠礦企業，開放大學為地方經濟發展提供了大量的有用人才。在堅守教育公平最后底線的同時，我們必須清醒看到新時代教育發展的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的對高質量教育的需求和優質教育資源不平衡不充分發展之間的矛盾。單純的規模擴張已無法滿足人們對高質量教育資源的渴求。我們必須堅持辦學質量向上突破，在教學質量、社區服務、社會貢獻度等方面突破傳統成人高校的束縛，向高水平本科高校邁進；必須堅持辦學層次向上突破，要在現有“中職—高職—應用本科”的人才培養基礎上積極拓展研究生教育，真正做到培養體系上層次、辦學能力上水平、辦學聲譽上質量、綜合實力上臺階。

以中國特色開放大學體系作為全民終身學習的支撐載體，搭建人才成長立交橋，是新時期我國發展全民教育的重要舉措。補齊全民教育短板、促進成人繼續教育發展水平，需要創新教育管理機制，激發開放大學體系多元主體的活力。由此，摒棄廣播電視大學系統垂直式、層級化的行政管理思維，重塑體系的組織層級架構是改革的必然。堅持高質量發展理念，將帶來開放大學體系整體教育服務能力的提升和教育服務類型的拓展，也因此才能解開開放大學體系內多元主體的發展之困。我們寄希望于國家開放大學能致力于構建開放大學新型學術共同體，堅持價值引領、求同存異和兼容并包，進而形成緊貼社會需要的事業發展集群。省、市、縣各級開放大學在共同的事業中權責明晰、各施其能、價值共享，才能發揮開放大學體系化辦學的合力和優勢，這也是我們為辦“好”開放大學提供的“共同體樣板”。

總而言之，我國的開放大學如鳳凰涅磐重生，肩負著國家教育體制綜合改革的任務要求?！?+5”開放大學試點探索為中國特色的開放大學體系建設提供了既彰顯共性又各具特色的樣本，使得開放大學成為“服務全民終身學習的教育體系”的重要力量，其在教育現代化進程中的作用，將與廣播電視大學系統在高等教育大眾化歷史進程中作出的巨大貢獻遙相呼應。展望中國特色開放大學體系建設，我們期待教育行政部門能重新梳理高等教育體制機制，給予成人繼續教育更多的關注；期待開放大學組織體系架構的優化，給予各級開放大學更大的發展空間。各開放大學只有超越身份困境、制度困境和行動困境，真正成為具有辦學自主權的平等自治的高等教育主體，才能在高等教育的體制機制框架下實現自主發展、平等發展、規范發展和有序發展。從這個層面來說，不斷厘清開放大學發展的主要命題、推進治理體系和治理能力現代化，對于構建服務全民終身學習的教育體系意義重大。

[注釋]

① 中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/23/content_5367987.html.

②變革我們的世界：2030年可持續發展議程[EB/OL].https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/t1331382.shtml.