營商環境多元主體協同治理的機制研究

蔣玲，夏鳴，張夢婷

營商環境多元主體協同治理的機制研究

蔣玲，夏鳴，張夢婷

（安徽財經大學 經濟學院，安徽 蚌埠 233000）

營商環境是體現政府治理能力的重要指標，也是反映區域經濟綜合實力的主要體現。營商環境在治理主體上表現為多元性參與，強調以制度化、合作性、公共性為特征，全面推進改革戰略的部署與深化。從結構要素上來看，營商環境需要遵循協同治理機制，實現目標和利益整合、權益分配、功能耦合與順暢溝通。由此，闡述了營商環境多元主體協同治理的前提條件、運作模式、發展脈絡，從實現機制上，明確四個維度，分別為科學理念的引領機制，激勵與約束機制，角色認知機制，信息公開共享機制。

營商環境；多主體協同；治理機制

在構建“中國特色社會主義進入新時代”的征程中，政府與市場兩者之間的職能分工，需要促進“市場在資源配置中的決定性作用”，需要兼顧“政府作用”的有效協同。“營商環境”成為當下治國理政戰略的高頻詞匯，也是改革開放四十年來國家經濟領域學者探究的焦點論題之一。營商環境建設具有系統性、整體性、協同性特征，面對經濟結構的復雜性，必然需要多主體共同參與，實現協同治理。政府作為推動者，企業作為市場主體，社會組織及公眾也要發揮其積極作用，才能為營商環境法治化、國際化、便利化創造有利條件。立足國家治理戰略目標，打造良好的營商環境，更需要從政治、經濟、社會、文化等多個領域、多元要素的協同上，來構建共同的制度機制平臺，實現多個主體間的相互關聯，互促互融。

一、營商環境建設的時代視野與基本特征

在黨的十八屆三中全會上，首次提出了“建設法治化營商環境”的要求。近年來，中央更加關注營商環境建設任務，并號召北京、上海、廣州、深圳等特大城市，率先推進營商環境改革工作。營商環境建設成為推進國家治理現代化的重要場域，而良好的營商環境，在國家經濟戰略目標實現中，其地位更益凸顯。從概念來看，營商環境建設的內涵，旨在通過制度、機制建設，為企業生產經營營造良好的外部環境，如地方經濟政策、法律法規、產業環境、基礎設施配套體系等。以創新為驅動，提高區域商務成熟度，營商環境建設，成為地方政府拓展招商引資渠道的重要任務。事實上，營商環境建設涉及的內容更多，細化來看，包括政治、經濟、文化、生態、黨建等諸多領域。作為國家治理現代化的重要標志，營商環境建設要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，要充分轉變政府職能，為經濟建設搭建良好的治理環境。政府的主導與推動，要從政策的開放性上，將“引進來”與“走出去”銜接好，培育和引領國際經濟合作競爭新局面。習近平總書記在東北等老工業基地調研中強調“堅決破除體制機制障礙，進一步簡政放權，優化營商環境”。不難看出，中央在營商環境建設中，將從經濟環境、政策環境、法治環境、市場環境等多個要素進行綜合考量，以提升區域經濟核心競爭力。

世界銀行自2003年起，每年要發布不同主題的《營商環境報告》，對全球各主要經濟體的營商環境進行評估，以推進各國、各地區營商環境建設發展[1]。營商環境概念，通常指一個區域的軟環境，在本文中，將其定義為包含政務、市場、社會、基礎設施等諸多要素的綜合性發展環境。其基本特征有三點。第一，公共性。從經濟學視角來看，政府是營商環境建設的主導者，而政府的職能具有公共性。按照薩繆爾森的公共產品理論，以政府為代表的公共部門所提供的公共產品，具有消費的非排他性和非競爭性特征。營商環境本身具有公共性，兼具政策、法規等制度形態與基礎設施等物質形態，具有相對特殊的公共性。同時，政府作為營商環境建設的推動者，又是營商環境建設的責任主體，必然要滿足社會的公共需要。第二，集合性。從營商環境的內涵分析，可以體現為諸多制度體系的綜合體，涵蓋一個地區內各類市場主體活動的制度集合。如經濟政策、法律法規等內容，具有正式性；特定地區的風俗習慣及歷史文化，具有非正式性。從營商環境建設任務中，政府規制占據重要部分，政府通過對公共權力的行使，以規范各類經濟主體的活動，從而制定出相應的約束制度，這些制度的有機組合，構成營商環境的制度基礎。第三，公共治理性。在營商環境中，政府與各類市場主體共同參與管理社會公共事務，并實現多主體間的有效溝通與協同。從空間上來看，營商環境將政治、經濟、社會、文化等諸多環境納入到整個社會的發展環境中；從時間上來看，營商環境又通過政府與各參與主體的協同分工，共同完成對社會公共事務的合作治理。

二、營商環境多元主體協同治理的結構關系

從營商環境建設理論與實踐來看，政府與市場及各部門間的關系理順是制約協同治理的重要難點，要強調營商環境治理的穩定性、可持續性，就需要協同營商環境建設中各結構要素的互動關系。布迪厄認為“互動的本質不在其自身，而在于將其圍繞起來的結構。”由此，立足營商環境多主體參與協同治理實際，明晰其結構關系，為搭建協同治理機制奠定基礎。

（一）處理好營商環境整體目標與利益的平衡關系

從協同治理的目標來看，對不同參與主體關系的平衡是重要內容。同樣，在營商環境協同治理中，要結合營商環境整體目標，從利益整合上滿足各主體自身的利益訴求，化解各參與主體間的利益沖突，實現營商環境協同治理“1+1>2”的共同目標。從目標維度來看，營商環境建設的根本目標在于營造公平、競爭、便捷、高效的政務、市場制度環境。對于各類企業主體，在營商環境下實現健康、穩定、高質量發展。這就需要政府、市場主體及社會主體之間，能夠保持一致性目標。如果各主體間目標不一致，必將引發營商環境下各主體價值取向、行動方向的不一致，由此帶來更多的協同摩擦，降低協同治理成效。營商環境建設，首先要從治理目標整合上保持協同一致性，利用溝通、關聯、協調等方式，實現政府主體與市場主體、社會主體間的有效協同，最大限度減少影響協同治理的各類摩擦、沖突或對抗問題，促進政府主體與市場、社會主體間，能夠圍繞共同的治理目標，實現治理效用最大化。從利益維度來看，對于營商環境中的各參與主體，都具有不同的利益取向。以政府為例，政府作為營商環境建設的重要推動者，因政府組織自身結構關系，使得各部門之間也存在不同的利益訴求，甚至帶來利益分歧。同樣，綜觀營商環境下各參與主體，都會將獲取自身利益作為協同治理的出發點。以企業為例，作為市場主體，“在商言商”是企業行為的價值目標，獲取應有的利潤決定了企業的利益取向。對于社會主體，可以是非營利性組織，可以是草根性個人，但都是構成營商環境建設中不可或缺的一部分。追求相應的利益目標，在整個營商環境下，需要結合不同階段、不同層級、不同范圍各主體間的利益關系，來化解協同中的分歧或沖突。因此，兼顧各參與主體利益的整合，就是要從互動、關聯等方式上，來實現各治理主體利益的銜接，整合出共同性的利益訴求，最終實現對各參與主體的行為整合。

（二）處理好營商環境權力與利益的配置關系

從營商環境協同治理實踐中，對各參與主體行為的協同，實質上是通過對“權力”與“利益”的配置關系來達成的。權力與利益的歸屬，需要合理的配置與優化，才能發揮協同效用。因此，結合營商環境建設的不同階段，需要從權力分配上，明確各主體的權益關系。第一，權力分配要確保政府的主導性地位，要調動各參與主體的積極性。通常，政府是營商環境建設的權力主導者，市場主體是營商環境建設的權力受益者，社會主體是營商環境建設的權力參與者和監督者。結合我國經濟政策及發展歷史，政府的職能轉變，對營商環境的調整，一直以來，彰顯了政府在公共治理體系中的核心地位。但也要看到，政府對營商環境的行政干預，也給政社關系、政市關系帶來負面影響。如一些社會組織，在參與營商環境建設中，對政府的依賴性過強，導致其治理方式具有較強的行政色彩，反而束縛了社會組織參與治理的充分性。同樣，面對營商環境建設，政府職能的調整與變化，與政府自身改革力度緊密關聯。參照權責對應原則，政府所享有的權力過大，而與其對應的責任反而偏少。從營商環境建設權威性上，政府的主導性地位，必然賦予政府主導性權力，使其在公共政策、政府財力、物力、人力配置上，要發揮其主導作用。但同時，對于市場主體，作為營商環境重要受益主體，更應該擁有參與權和表達權，社會組織，也要充分發揮其參與權和監督權，實現對各參與主體的有效協調、規范。第二，利益分配要明確各參與主體的利益所得。馬克思、恩格斯提出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[2]對營商環境協同治理關系，同樣需要從利益分配上，確立相應的分配標準，使得對各方都有利。當然，協同治理本身需要付出成本，對成本的核定，作為利益回報的參照基礎。同時，利益分配還兼具對各參與主體的內在激勵作用，利用利益分配，來激活各參與主體的積極性，提高營商環境建設活力，推進營商環境各治理主體能夠持續、良性參與協同治理。

（三）處理好營商環境各主體功能的耦合關系

從營商環境構成要素來看，政府、企業、社會組織等主體，自身因性質、制度、作用的不同，在協同治理中需要對各自功能的差異性進行整合。功能耦合，就是基于對營商環境協同治理目標，通過分析治理目標、利益、權力等關系，實現不同組織功能的互補與協作。所以說，營商環境建設協同治理，就要滿足不同參與主題功能的有效耦合。如對于政府，其職能是向社會、公眾提供公共服務和公共物品，滿足其公共性功能。具體而言，在營商環境建設中，政府要發揮兩個方面的功能。第一，建立順應協同治理目標的制度體系。立足當前社會主義市場經濟發展實際，從制度建設上，滿足社會、大眾對公共服務、公共物品的需要。這些公共服務，公共物品，只能由政府來供給。第二，順應協同治理目標，對社會資源進行合理、有效的配置。政府以其權威性、強制性特征，具備對社會資源的整體調配主動權，圍繞營商環境需求，對相關人力、物力、財力進行配置，為其他市場主體、社會主體提供良好的營商環境。與此同時，對于企業而言，作為市場主體的重要參與者，在追求自身合理利潤的前提下，也要向社會提供可以用來交易的服務、物品等，從而為社會生活提供更多的物質或服務選擇。企業的發展，置身于市場環境下，并要與所處的社會、經濟、政治、文化環境相融合。由此來看，企業在獲取利潤的同時，還要承擔相應的社會責任。如提供就業、改善社區環境等責任，推進政府治理變革，構筑公正、公平的經濟秩序等。另外，從優良營商環境建設中，企業要遵守社會經濟相關法律法規要求，要杜絕各類違規、違法經濟行為，要積極表達企業的發展訴求，推進區域乃至全國營商環境的改善。針對社會組織，其靈活性決定了其處于社會的各個底層領域，但依托其自身優勢，充當政府、社會協同治理的紐帶，并共同構成營商環境建設的三大核心組織。

（四）處理好營商環境各主體間的信息溝通

協同治理的過程兼具協作性、互補性，更對各類信息資源的互通提出強烈要求。營商環境協同治理目標的達成，要化解信息不對稱帶來的機會主義傾向，增進各參與主體的信任感、安全感。信息溝通，需要從信息的高效傳遞與信息共享中，確保營商環境各主體間目標與利益、權益配置與功能耦合的有效協商。具體來說，通過信息的有效溝通，建立以信息共享為基礎的協同治理溝通機制，可以滿足不同主體間信息的快速、流暢傳遞，增進不同主體間的有效對話。同時，信息溝通實現了不同主體行動的協調一致，利用信息資源，整合營商環境不同主體的功能互補，使其像齒輪一樣，緊密咬合、協調行動，確保整體運行進程的穩定、有序、高效。信息溝通，在不同參與主體間的動態、循環流動與共享，減少了不同主體間的摩擦與資源消耗，節約了協同治理成本，提高了協同治理的時效性。

三、營商環境多元主體協同治理的關鍵任務

協同治理效用的發揮，需要優化營商環境的運行模式，最大限度促進多方主體間的信任與協同。營商環境循環治理流程，可以歸結為“評價→發現問題→改革決策→改革執行→評價反饋”等五個環節，兼顧協同治理目標，對營商環境協同治理，細分為“評價協同、改革決策協同、改革執行協同”三項任務。

（一）評價環節的協同

評價營商環境是改善營商環境的重要手段，借助于營商環境評價，來分析營商環境各構成要素、各參與主體之間的協同成效，檢驗營商環境是否存在不足等問題。通過營商環境評價，為改革決策提供參考導向。通常，營商環境評價協同，主要從政府、企業、社會組織等治理主體入手，就其職責、分工、協作關系進行梳理，依托營商環境評價基本框架，制定詳細的營商環境評價指標體系。如對于政府主體，從頂層設計到戰略部署，對政府的各項工作進行評價。對于企業，營商環境評價，主要是聽取企業真實的利益訴求，對政府所提供的政策、制度服務的滿意程度。同時，還要將企業所涉及的利益糾葛、褒貶抑揚等問題，交由相對獨立的第三方機構進行真實評價。要對第三方機構的專業性、權威性、獨立性進行評估，確保營商環境評價的可靠性、客觀性，為實現政府與企業、政府與社會組織之間協同奠定基礎。

（二）改革決策環節的協同

在改革決策環節，主要體現在中央和地方，對營商環境評價中的問題進行溯源，查找關鍵點，探析解決路徑，優化和改善營商環境。同時，在改革決策協同上，還要依托溝通機制，實現政府與企業、社會組織之間的信息互通需要。需要強調的是，在改革決策協同中，其重要任務是解決問題，通過制定改革政策等方式，來化解各主體間的矛盾、摩擦和利益沖突。同時，結合市場主體所反映出的問題、意見，政府主體要全面、科學評價相關主體利益訴求，充分與高校、科研機構等第三方專業機構展開溝通與交流，以更好的解決改革決策中存在的突出問題。最后，各級政府及相關部門，圍繞存在的問題，積極與其他市場主體、專業機構協商，做出改革決策。

（三）改革執行環節的協同

從前期的營商環境評價，到營商環境改革決策的確定，這些都為后續的改革執行做好準備。營商環境多主體協同治理的關鍵任務，就是要實現中央各個部門與地方各級政府各組織部門之間的協同，行政部門與立法、司法部門間的橫向協同，跨組織協同主要涵蓋政府與市場主體、政府與社會主體、市場主體與社會主體以及三者間的協同。從縱向上，中央與地方需要從職能部門的“條條”協同中，達成治理目標協同。

四、營商環境多元主體協同治理的實現機制

“協同，并非每個主體都必須接受最佳方案，而是基于某一決定，各個治理主體都必須愿意去支持這個決定。”對于營商環境多元主體協同治理的實現，通過引入有效互動機制，來實現評價協同、改革決策協同、改革執行協同。

（一）秉承科學理念，樹立協同觀

在營商環境多元主體協同治理實踐中，首先要從樹立科學的協同觀，確立科學的協同理念，用理念來引領行動，促進政府與市場主體、社會主體等主體間的觀念協同。其次，要擯棄全能型政府理念，減少政府對市場主體、對社會主體的過度干預，給予市場主體、社會主體更多的自治空間。結合政府治理經驗得失，過去，政府不愿放權，更不舍放權，無形中增加了政府在營商環境建設中的被動性，也給市場主體、社會主體帶來了更多束縛，降低了市場活力。要轉變政府治理觀念，要確立科學的協同治理觀。一方面，要認識到營商環境的“多元性”，有政府參與，還有市場主體、社會主體的共同參與，要放棄過去單一依賴政府的治理模式，通過對政府、市場主體、社會主體以及廣大公眾等多元主體的融入，從權力、利益、職責分工上，明晰營商環境治理的“公共性”，建立由多元主體共同參與的公共治理結構，實現整體效能。另一方面，要堅持營商環境的“善治”目標，由各方主體共擔責任，實現公共利益最大化。營商環境本身的公共性、復雜性、共生性，決定了政府的主導性地位，政府要確立營商環境的公共性目標，鼓勵和吸納其他參與主體，營造主動、平等、良好的互動合作氛圍。針對各方主體在共同治理中存在的矛盾、分歧、利益沖突等問題，政府要兼顧各方職責，通過協商、合作、談判等方式，化解矛盾或分歧，達成管理共識。

（二）構建激勵與法律機制，確保協同治理持久穩定

營商環境建設，要從制度、法律建設上，優化多元主體協同治理結構關系，減少“搭便車”可能性，激活各治理主體的參與積極性。但實施過程中，囿于現實信息不對稱、各參與主體利益目標、資源配置的偏差，迫切需要完善激勵機制、法治體系，來增強營商環境的發展活力。首先，政府方面，要從頂層設計入手，發揮其在營商環境建設中的主導性作用，兼顧對營商環境公共性的科學平衡，從政策、制度建設上，明確相關法律法規制度，規范各參與主體的行為，為推進多元協同治理奠定基礎。其次，引入共容利益作為激勵機制，來規避協同治理中“搭便車”傾向。曼瑟爾·奧爾森認為：“某一個體或擁有相當凝聚力和紀律的組織，在社會所有產出增長額中占有相當大的部分，并同時因社會產出額的減少而遭受極大損失，則該個體或組織，與社會便有一種共容利益。”[3]結合共容利益的說法，建立以共容利益為激勵手段的協同機制，來促進每個個體或組織，都能夠關心全社會所有產出的穩定增長。最后，政府還要立足營商環境建設實際，從協同各主體參與關系上，通過定向委托、購買服務等方式，對替代或承擔政府部分職能的社會組織、專業咨詢企業給予合理的報酬，以實現利益的合理分配。另外，完善營商環境建設體系，離不開對相關法律法規的制定。法律法規的出臺，為營商環境多元主體協同治理創造了法治條件，并通過法律形式，對各參與主體進行約束和規范。如通過法律制定，明確各參與主體的角色、職責。基于協同治理理念，需要對參與其中的各方主體進行權責約束，規避機會主義的傾向，確保協同治理機制持久穩定。同樣，政府在營商環境建設中的特殊性地位，也需要借助于法律制度約束機制，實現政府權力的下放。如政府同法律文件，設置行為規范、準入門檻和行業標準，實現歸權于民。對受委托的特定社會組織或咨詢企業，需要對其實資質進行考察，篩選合格的社會組織，確保營商環境評價工作科學、規范。

（三）優化角色認知機制，提升協同治理效能

營商環境多元主體協同治理目標的達成，需要對各參與主體進行合理分工，優化各參與主體間的協作關系，以實現協同治理整體功能最大化目標。明確參與主體角色認知體系，倡導“依能賦責”，根據不同治理主體的實際能力，賦予相應的責任權限。事實上，在完善角色認知機制中，其首要任務是明確各主體的權責范疇。如每一個參與主體，“能做什么”、“不能做什么”、“應該做什么”。考慮到營商環境自身體系參與主體的多樣性，各主體在協同治理中的地位也存在復雜性。以政府主體為例，政府是整個營商環境建設的主導者，更是肩負協同治理工作的保障責任。在組織變革、能力提升、法律監管等領域，政府要發揮其角色職能，更有效地調整人力、物力、財力分配，從宏觀上把控整個營商環境的協調運行。對于企業，作為市場主體的活躍者，其最顯著特征是受益主體，但也是參與協同治理的重要參與者，要發揮其意愿表達作用，提升企業的法治意識、公共意識。對于社會組織，發揮其對營商環境的參與與監督作用，保持其角色的獨立性、專業性特征。由此，各參與主體要分清本質職能，樹立角色意識，提升角色執行力。

（四）完善信息公開與共享機制，確保信息互聯互通

在整個營商環境多元主體協同治理中，信息是重要的戰略資源，高效、及時、準確、公正的信息溝通是確保營商環境建設的重要軟環境。信息公開與共享機制，首先要建立信息公開法規制度，通過法律法規，來確保信息的公開與共享。具體來說，對營商環境建設中的相關信息，在不涉密條件下，進行公開，便于各參與主體充分共享。其次，依托“互聯網+”技術，打破“信息孤島”，構筑大數據平臺，促進信息共通互聯。信息作為資源，成為營商環境建設的重要條件之一，要充分利用現代網絡技術，提升信息公開與共享效率。

五、結語

營商環境是政府主導下的制度集合體，更是特殊的公共產品。營商環境建設，政府是“火車頭”，要通過構建多主體協同治理機制，積極發揮政府、市場、社會等主體的有效參與與良性互動，提升整個營商環境的科學性、民主性水平。同樣，治理的最佳狀態是善治，而善治的最大目標在于公共利益的最大化。依托多元協同治理模式，打造“效率、公平、服務、環境”協同發展的營商環境。

[1]鐘飛騰,凡帥帥.投資環境評估、東亞發展與新自由主義的大衰退——以世界銀行營商環境報告為例[J].當代亞太, 2016(06):118-154+158-159.

[2]婁成武,張國勇.治理視閾下的營商環境:內在邏輯與構建思路[J].遼寧大學學報(哲學社會科學版),2018,46 (02):59-65+177.

[3]郭燕芬,柏維春.營商環境建設中的政府責任:歷史邏輯、理論邏輯與實踐邏輯[J].重慶社會科學,2019(02):6-16.

Research on the mechanism of multi-agent coordinated governance of business environment

JIANG Ling, XIA Ming, ZHANG Meng-ting

( School of Economics, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233000, China )

Business environment is not only an important indicator of the government's governance ability, but also the main reflection of the comprehensive strength of regional economy. The business environment is characterized by multi participation in governance, institutionalization, cooperation and publicity, so as to comprehensively promote the deployment and deepening of reform strategy. From the perspective of structural elements, the business environment needs to follow the collaborative governance mechanism to achieve goal and interest integration, rights and interests distribution, function coupling and smooth communication. From this point of view, the paper expounds the preconditions, operation mode and development context of the multi-agent collaborative governance of business environment. From the perspective of the realization mechanism, it defines four dimensions, namely, the leading mechanism of scientific concept, the incentive and restraint mechanism, the role cognition mechanism and the information disclosure and sharing mechanism.

business environment; multi-agent collaboration; governance mechanism

10.3969/j.issn.1673-9477.2020.01.004

F279.2

2020-01-16

A

1673-9477(2020)01-020-05

國家哲學社會科學規劃項目（編號：19FJYB051）

蔣玲(1974-)，女，安徽滁州人，副教授，博士，研究方向：經濟博弈論與金融市場理論。

[責任編輯 王云江]