新時代村級黨建引領鄉村治理的實踐邏輯

曹海軍，曹志立

(東北大學文法學院，遼寧 沈陽110169)

中國共產黨十九屆四中全會提出要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”,黨組織領導在我國基層社會治理中的地位被提到了新高度。2019年9月,中共中央印發的《中國共產黨農村工作條例》作為中國共產黨首次制定的農村工作領域的內部法規,系統闡述了黨領導農村工作的體制機制,進一步表明黨的領導在新時代鄉村治理中的作用越發凸顯。村黨組織作為整個黨組織的末梢,既直面村民村務,又對上級黨組織負責,其重要意義不言而喻。2019年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),提出要完善村黨組織領導鄉村治理的體制機制,新印發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》(以下簡稱2019年《工作條例》)也明確規定“黨的農村基層組織應當加強對各類組織的統一領導”。因此,完善村級黨建引領下的鄉村治理體制機制、夯實農村基層黨組織在鄉村振興中的核心地位,已逐漸成為國家鄉村治理和鄉村振興的重要抓手,也表明我國鄉村治理進入了“新紀元”。今后一段時期內,推動并落實村級黨建引領下的鄉村治理,為鄉村公共事務治理和鄉村振興發展提出了新的要求。在此背景下,厘清新時代鄉村治理背后村級黨建引領的實踐邏輯就顯得十分必要。

1 問題的提出：改革開放以來農村基層黨建中鄉村治理面臨的現實困境

農村基層黨組織是黨聯系農民群眾、領導農村工作、提振鄉村事業的戰斗堡壘,是中國共產黨革命時期與建設時期取得勝利的重要基礎。1986年中共中央下發的《關于調整和改進農村中黨的基層組織設置的意見》繼續穩固了以行政村為單位的農村基層黨組織建制[1]278-280。在此基礎之上,黨和國家也開始探索如何發揮農村基層黨組織在基層政治體系中的作用。1990年8月召開了具有里程碑意義的“萊西會議”,會議明確了加強以黨支部為核心的村級組織建設是農村工作的一項“緊迫且重要”的任務,確立起了村級黨組織建設的指導思想、工作布局、基本目標和中心任務,而且提出了“黨支部是村級各種組織和各項工作的領導核心”“黨支部要加強對村民委員會的領導”[2]695。這次會議對黨的農村基層工作格局和理念進行了系統闡述,開啟了村黨組織建設與村民自治并重的階段。黨的十六大依然延續了以上表述,提出應健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制、加強以村黨組織為核心的村級組織配套建設。

在農村基層黨建完善的同時,村民自治也實現了長足發展,例如,村民自治“作為大眾參與的民主實驗”給中國特色的民主化道路提供了示范性作用[3]58,其內含的競爭、參與和自主機制有效消除了農村的社會不穩定因素及隱患,有效約束了村組干部不良行為[4],有助于規范鄉鎮政府決策過程、強化鄉鎮政府服務職能[5]112-113。

但是,農村基層黨組織建設與村民自治的統籌推進,在轉換成鄉治成效的過程中面臨著諸多困境。第一,村黨組織與村委會之間關系不協調。居于領導核心地位的村黨組織和居于管理中心地位的村委會彼此之間分工不清,相關法律黨規,包括1998年修訂實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村民委員會組織法》)和1999年公布實施的《中國共產黨農村基層組織工作條例》(以下簡稱1999年《工作條例》),缺乏對二者職能的詳細界定。黨委授權和法律賦權之間存在著“二元”權力結構矛盾,使得部分村黨組織和村委會的權力紛爭難以調和。在現實中,大部分的村黨組織書記和村委會主任都認為自己才具有村級事務的管理領導權[6]。并且村莊內部既有的各種錯綜復雜關系,包括村內宗室家族勢力介入、黑惡勢力滲透[7],村莊政治中的不同派系之間彼此爭斗等[8],也加劇了村黨組織與村委會之間關系的緊張程度。第二,基層組織力量薄弱,鄉村治理體系松散。國家農村稅費改革切實減輕了農民負擔、維護了農村穩定與發展,但國家稅費任務的抽離一定程度上也讓農村基層組織脫卸了治理責任[9],農村基層組織職能整體上呈現耗散狀態,與村民集體事務、村莊公共事務逐漸“脫鉤”。農村基層組織成員開始“離村化”,組織運行出現“黑惡化”“謀私化”“資本化”等傾向[10]。隨著城鎮化進程的加快、農村人口流失嚴重,村莊組織體系賴以建立并運行的社會基礎發生改變,村莊內部“空心化”一定程度導致農村基層組織干部老齡化嚴重、組織運作“虛置”[11]。第三,部分農村公共服務供給內卷化,村莊治理機制失靈。村委會承接繁重的上級行政事務,但同時村莊內部治理狀態呈現“懸浮化”,對外的“行政化”傾向與對內的“懸浮化”困境并存。由于村莊內部的精英分子掌握了對村莊政治運作和事務治理的支配權,村莊內公共服務供給出現“資源消解自治”、普通民眾被排除在分利秩序之外的情況[12-13],村集體負債也不斷累積[14],作為農村基層協商民主實踐重要形式之一的“一事一議”制度也面臨著議事主體、制度供給與結果執行等方面的難題[15]。

因此,村黨組織該如何更好地與村委會合作,推動鄉村朝著善治方向發展、避免無序化,這是一大難題。進入新時代,隨著鄉村振興戰略的提出以及一系列文件的密集出臺,加強村級黨建引領已經成為上述癥結的關鍵出路。2018年中央“一號文件”、2019年《工作條例》、2019年《指導意見》和2019年9月《中國共產黨農村工作條例》均提出要強化農村基層黨組織在鄉村治理和鄉村振興方面的引領作用,包括村黨組織全面領導村民委員會、村黨組織書記“一肩挑”、村“兩委”班子成員交叉任職、村級重要事項和問題由村黨組織研究討論機制等。

新時代村級黨建引領鄉村治理,與早些年學者提出的“政黨下鄉”過程不同,其目的不再是塑造農民的政治意識、構筑農村的政治社會[16],其方式也明顯區別于對農村社會簡單地組織“嵌入”；在面臨的環境和任務方面,與中華人民共和國成立初期的“黨支部下鄉”、改革開放早期黨支部恢復和“再下鄉”也不同,前者實現了將政權統治力滲透到社會最底層的村莊、造成了鄉村社會空間的壓縮和高度政治化[17],后者則是在黨政高度集中的“人民公社”解體后對基層民主政治建設和村民自治時期的保障性探索,為了確保村委會職能發揮、限制村黨支部的“替代”與“包辦”行為。但目前的研究或者依然沿用“嵌入”的分析話語,或者僅從治理的單一視角論述,缺乏對新時代背景下村級黨建引領鄉村治理的整體認知。因此,新時代中央強化村黨組織的引領作用、推動村級黨建與村民自治融合,背后的實踐邏輯是什么?與以往相比區別何在?學界仍然沒有給予系統回答。

基于以上討論,本文從治理主體優化、治理網絡重構、治理機制搞活三個維度展開,一方面系統闡述新時代中央將黨建融入并“催化”鄉村治理的實踐邏輯,另一方面也展示新時代村級黨建引領鄉村治理對以往改革困境的回應。新時代中央的鄉村治理實踐邏輯,既對此前鄉村治理困境進行了現實回應,也是對以往村黨組織和村民自治關系的發展與完善。

2 提能賦權：新時代村級黨建引領下的村黨組織建設與完善

亨廷頓曾指出,“現代化之中的政治體系,其穩定取決于其政黨的力量”,政治動蕩無序常常伴隨著政黨力量的式微、群眾支持的消失和組織結構的衰弱[18]377。現代國家的基層治理需要強大的政黨力量進行鞏固,以確保政治上層建筑的穩定運行擁有廣泛的合法性基礎。基層黨組織是實施鄉村振興戰略的“主心骨”。新時代村黨組織自身力量的強大是鄉村善治和鄉村振興的根本保障,為了實現對鄉村治理的有效領導,村黨組織也需要強化自身建設。農村黨組織的先鋒隊性質是其永葆力量、獲得權威的關鍵,其來源不僅在于自身階級覺悟更高、指導思想更深刻[19],還在于不斷進行先進性建設、合法性構筑與執政績效提升。

2.1 先進性建設：整頓軟弱渙散村黨組織

先進性建設是黨的建設的核心內容,基層黨組織的先進性建設不僅包括牢固樹立共產主義的理想信念、堅定社會主義的政治立場,還體現為努力擺脫黨組織平庸化、特權化以及脫離群眾等有損黨先鋒隊形象的實際行動上。在治理理論看來,雖然治理是多中心化、政府不再是唯一的權威來源,但公共權力部門在治理中仍然“扮演著主要且日益重要的角色”[20],公共權力部門缺位或能力欠缺會讓治理面臨更大的失靈風險。在鄉村治理場域中,村黨組織只有堅守為人民服務的根本宗旨、不斷提升自身黨性覺悟和素養、積極肩負責任,才能獲得民眾的信任與支持,并在鄉村治理實踐中累積權威。新時代為了加強村級黨建引領鄉村治理,主要依靠整頓軟弱渙散村黨組織,從內容和過程兩個方面夯實村黨組織的先進性建設,確保農村的基層黨組織廉潔奉公與勤政務實。

在先進性建設的內容方面,著重從思想和行動上整頓軟弱渙散村黨組織。第一,以思想先進為基礎,強化村黨組織黨員干部觀念意識層面的培育和學習。黨的先進性首先體現在黨員的黨性認知方面,基層黨員干部只有信仰堅定、思想純潔,在實際的改革工作和政策落實中才能做到行為端正、作風優良。為此,中央圍繞黨性教育、黨章黨規和重要講話精神學習等展開了一系列基層黨員的教育和學習活動,例如,2014年黨的群眾路線實踐教育活動反“四風”工作就要求村黨組織解決服務群眾意識不強的問題；2017年的《關于推進“兩學一做”學習教育常態化制度化的意見》進一步明確,要把“兩學一做”作為支部黨員教育的基本內容。第二,以行動先進為抓手,整改村黨組織中的各類行為不端現象。黨員信仰、意識和思想方面的堅定純潔并不是其行為規范的充分條件,對于村黨組織及其黨員實際軟弱渙散現象還需防微杜漸、有偏必糾。

在先進性建設的過程方面,采取了循序漸進、由外及內和逐步“定制”的方式,推動軟弱渙散村黨組織的整頓工作。就循序漸進角度來看,村黨組織的整頓工作,經歷了多次教育學習活動的準備和鋪墊。早期主要依托于群眾路線教育實踐活動以思想觀念教育學習為主,著力提升村黨組織班子和成員的黨性覺悟和素養,在此基礎之上,逐漸糾正部分村黨組織干部中出現的不端行為傾向和不正之風。新時代村黨組織的先進性建設,是在原有基層黨組織先進性建設的基礎之上提出并在實踐中反復調試得以建構的。所謂由外及內的方式,是指中央在整頓軟弱渙散村黨組織過程中,由依靠“推動全面從嚴治黨向下延伸”的自上而下強制學習和推動,逐步轉向村黨組織的自我批評、自我凈化和自我學習,并通過“三會一課”的制度來實現自我教育和自我提高。就逐步“定制”而言,以軟弱渙散村黨組織整頓為主要內容的先進性建設,是逐步常態化、制度化轉型的過程,也即從反“四風”工作、“群眾路線”教育實踐活動、“兩學一做”主題活動等階段性工作,到把農村基層黨員干部隊伍認真學習習近平新時代中國特色社會主義思想、“三會一課”等內容寫入2019年《工作條例》,確保了村黨組織先進性建設的長效性。

2.2 合法性建設：推動村“兩委”一肩挑與班子成員交叉任職

作為聯結國家與社會兩種力量的紐帶,村黨組織向下是廣大村民利益的代表、向上則是國家公共權力的延伸。這就決定了村黨組織更需要尋求一種制度化而且是基于人們理性的權威,也即源于人民對已制定規則的認可以及根據這些規則發號施令者的權利的信仰[21]322。這不僅是因為從實用主義出發,任何支配系統一般都需要尋求基于經濟理性、感情紐帶等多種因素共同構成的服從動機,更在于那種基于“超凡”魅力或品質的權威本身是需要被證實或承認,但后者在不同時代背景和個體經歷下往往是不確定和不穩定的。村黨組織只有在自身先進性建設的基礎之上,將自身權威的基礎擴展到農村基層民主制度建設當中,才能確保自身權力及其行使更具有正當性,也更能確保從村民群體那里獲得的服從或認可更加具有穩定性。

新時代村級黨建引領下的鄉村治理,主要是通過推進村“兩委”一肩挑與班子成員交叉任職,來破解村黨組織領導面臨的合法性不足問題。以往村莊治理實踐中,村黨組織領導鄉村治理的合法性基礎較為薄弱,村“兩委”之間存在矛盾和沖突,從淺層次看,主要原因是村“兩委”之間職能存在交叉、制度不規范,1999年《工作條例》和1998年《村民委員會組織法》沒有就二者的“具體職責權限做出明確劃分并對村務工作運行機制做出具體的、可操作的規定”[22],導致鄉村治理場域中存在著“自上而下”黨委任命權與法律選舉權的二元結構矛盾。但本質上而言,二者之間的矛盾沖突涉及是村民的認同問題[23]171-172,也即村黨組織僅僅依靠“自上而下”的黨委任命和黨員內部選舉的方式來獲得村莊治理領導權,已經難以讓老百姓完全認同和接受。因此,村黨組織還需要將自身領導權所需認同的范圍進一步擴大,將村級黨建引領建立在更廣泛的百姓認可基礎或民主制度之上,積極與村民自治保持協調和同步。

為此,2019年《工作條例》和《指導意見》均規定,“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人,村‘兩委’班子成員應當交叉任職”。這一舉措既平息了以往關于“一肩挑”是否有效、在多大程度上推行“一肩挑”等各類爭論,也鞏固了村黨組織領導權的合法性基礎。同時,中央也明確了對農村基層黨組織的工作要求,即村黨組織必須要通過強化自身民意基礎與合法性,來夯實自身在鄉村治理中的領導地位。一些地方實踐也證明,不論是采取“先選主任、再選支書”的方式還是“先選支書、再選主任”的方式,村黨支書和村委主任的“一肩挑”和班子成員交叉任職,既確保了“自上而下”的黨委權威與“自下而上”的自治權威二者融合,也有效地鞏固了村黨組織領導權的正當性[24]。

2.3 有效性建設：優化對村“兩委”干部的激勵

國家合法性的產生有多種方式,但從各國經驗來看,無論在所謂的民主國家還是“非民主”國家中,績效合法性越來越成為政治統治的基礎性要素。民主政體中過分的民主活力已經產生了社會混亂和政治不信任,造成合法性危機[25]91-94。相較之下,國家統治的政績有效性,已經成為現代政治合法性內涵的最大公約數和最無爭議的基石[26]。國家的政績有效性通過經濟發展目標的完成、人民生活水平的改善等治理行為有效性來保障,是現代國家治理的根基。其中,基層黨組織建設的有效性也是治理有效性的重要一環,例如,民營企業中的黨組織建設被證明同樣是一種“生產力”,有助于提升企業績效水平,這反過來也進一步強化了黨組織建設的正當性或組織合法性[27]。對于農村而言,村黨組織建設的有效性在穩固黨建引領的正當性方面也依然適用。

農村基層黨組織的績效合法性是中國共產黨的執政根基,這意味著村級黨組織對鄉村治理的引領應當具備有效性,也即能夠實現促進社會發展、推動鄉村善治的目標,而不應是一種“低能”或“無效”的治理。這就要求村黨組織應當由基本素質過硬、態度認真負責、意識積極上進的群體組成。新時代中央提升鄉村治理的有效性,主要依靠優化對村“兩委”干部激勵,也即選拔激勵、考核激勵以及晉升與財政激勵來予以保障。

一是優化對村“兩委”干部的選拔激勵。優化村“兩委”干部選拔工作是2019年《工作條例》中新增加的亮點內容,解決了以往政府對于年輕后備村干部選拔重視程度不足的問題。為村“兩委”干部的選拔指明了方向,也即注重“從本村致富能手、外出務工經商返鄉人員、本鄉本土大學畢業生、退役軍人中的黨員”培養并選拔村黨組織書記。同時,面對目前村莊老齡化和空心化的嚴重問題,提出“每個村應當儲備村級后備力量”,以此來構筑梯次化的后備人才體系。二是完善對村“兩委”干部的考核激勵。在中央指導意見要求下,地方政府也開始具體細化對“兩委”干部績效的考核,例如,遼寧省《關于加強村“兩委”干部隊伍建設的指導意見(征求意見稿)》提出,建立穩定的村“兩委”干部年初承諾述職和年末等次評定制度,并且還探索將考核結果作為對村“兩委”干部評先選優、提拔使用、兌現報酬的重要依據,建立健全“與績效考核相掛鉤的報酬兌現機制”。三是強化對村“兩委”干部的晉升與財政激勵。2019年《工作條例》和《指導意見》均提到,要注重從優秀村黨組織書記當中“選拔鄉鎮領導干部”和“考錄鄉鎮公務員、招聘鄉鎮事業編制人員”。遼寧省在此方面也積極試行村“兩委”干部獎勵與集體經濟營收掛鉤制度,通過建立穩定的報酬獎勵與選錄機制實現“優獎劣汰”,給村“兩委”干部提供了充分的激勵,為有能力、有擔當、有成效的村黨組織和干部提供更多的晉升機會和穩定的財政支持。

3 組織起來：新時代村級黨建引領下的鄉村治理網絡重構

改革開放以來,中國很多農村地區出現了農村經濟發展狀況持續改善、公共事務卻呈現逐漸衰敗的“悖論”景象,公共事務治理從“集體化”轉向“個體化”,農村集體行動能力全面衰落[28]。為此,迫切需要尋求一種多主體合作治理的方式在核心力量領導下來將越來越“離心化”的村莊社會重新“組織起來”,既不能延續傳統單向度的行政命令和控制的方式,也非完全依賴純粹的村民自治。此時,村黨組織在鄉村治理過程中的作用就凸顯出來。在新時代背景下,黨的農村基層黨組織不僅是簡單地“嵌入”到村莊社會當中去,更是在重新構筑已呈“退化”趨勢的基層治理網絡,為農村治理網絡運轉“造血”,通過整合村級資源、吸納社會組織與推動合作行動,將鄉村治理中的資源、主體和行動重新“組織起來”。

3.1 村級黨建引領整合資源：資源發掘與配置優化

中央將鄉村社會重新“組織起來”的重要方式之一,就是強化村黨組織對各類資源的統合與配置,提升新時代村黨組織對鄉村治理的引領能力。2019年《工作條例》與此前條例的最大區別之一就在于,明確提出“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人”。這就賦予村黨組織對村莊內部的集體經濟資源(包括山林地灘等資源性資產、集體產業和事業等經營性資產)統籌和調度的能力。村黨組織對村莊內不同類型資源的統籌和調度,能夠有效彌補資源劣勢、放大資源優勢、提高配置效率。在地方農村實踐中,如江蘇睢寧、山東棲霞等地均由村黨組織擔任領導核心、重新整合村集體資產和勞動力,牽頭與合作社或農業企業對接合作,推動村集體經濟脫貧乃至騰飛,充分展現了村黨組織整合與利用村莊資源在提高資源配置方面的優勢。村黨組織在對集體經濟事務的治理過程中,各類合作行動之所以能夠產生,一定程度上就依賴于村黨組織對村莊資源的整合與利用,降低了合作行動的交易成本,消除了信息不對稱、減少了不信任,進而有效推動集體土地要素資源、合作社或企業等運營主體資源以及過程監管資源等的高效配置。

除了對村莊內部資源進行整合之外,中央投入到農村的各類公共服務和設施建設項目資金,以及新農村建設、鄉村振興、精準扶貧等專項資金也是當前鄉村治理資源的重要來源。在資源下鄉過程中,村黨組織也被中央賦予了更加重要的角色和功能。2019年《工作條例》提出,國家投放到農村地區的各類公共服務資源“應當以鄉鎮、村黨組織為主渠道落實,保證有資源、有能力為群眾服務”。由此,村黨組織能夠以更高效的方式來對接中央資源與集體資源。同時,經過選派第一書記、選拔能人擔任書記等措施強化后的村黨組織,也更容易將體制內的行政資源、體制外的社會資源引到村莊中來,進一步充實鄉村治理的資源基礎。

3.2 村級黨建引領吸納社會組織：多元主體的積極引入

治理網絡除了需要具備一定的資源要素,還需要具備的另一關鍵要素就是以社會組織為代表的社會行動主體。社會組織在聯結公共權力部門與社會個體、密切民眾彼此關系、促成集體行動等方面有著優勢。現代化進程背后的權力多元化,使得市場經濟主體和社會主體能夠全方位介入與參與,并形成政治權威逐漸“放權”和“讓位”的局面[29]19。黨和國家也多次提出加快社會治理創新與治理重心下移、發揮社會組織作用。但以往農村基層社會組織力量總體仍顯薄弱,缺乏有效的權威引領與介入渠道,其進一步成長的空間常受到村莊內部環境的約束；在錯綜復雜的利益和觀念因素影響下,其功能的發揮也受到限制。鑒于此,將村莊中各類社會組織重新“組織起來”對于完善鄉村治理網絡體系而言十分必要。新時代中央主要通過在村級黨建引領鄉村治理的過程中,積極引入各類社工組織、吸納民間組織以及排斥黑惡組織,來完善鄉村治理的網絡體系,彰顯了吸納社會組織的廣泛性、服務性和邊界性。

新時代村級黨建引領吸納社會組織的范圍更加廣泛。相較于以往僅限于共青團、婦聯等群團組織,新時代村黨組織發展和吸納社會組織的范圍逐漸擴展。《中國共產黨農村工作條例》提出,“各級黨委應當發揮工會、共青團、婦聯、科協、殘聯、計生協等群團組織的優勢和力量,發揮各民主黨派、工商聯、無黨派人士等積極作用”。鄉村治理網絡的形成,需要最大限度地發揮上述社會組織在聯系群眾、團結群眾、組織群眾參與等方面的功能,促成更多的集體生活和集體行動,活躍鄉村治理氛圍、增強集體聯系與互動。除了這些正式社會組織外,非正式的民間組織由于在鄉村“德治”中扮演重要角色,也被納入鄉村治理網絡中來。村莊內部的民間組織,例如鄉賢理事會、紅白理事會等,在傳統習慣與價值觀念的闡釋方面具有一定的話語權威,在推動村規民約的確立和落實上也具有一定的不可替代性。從基層實踐來看,不少地方積極落實《指導意見》“發揮紅白理事會等組織作用”的要求,例如,山東省農村地區就普遍建立了紅白理事會,在村黨組織領導下開展工作、參與鄉村治理,充分發揮了這些民間組織在移風易俗方面的作用,有助于村莊內陋規舊習的破除和文明觀念的樹立,提升了村黨組織領導下鄉村“德治”水平。

新時代村級黨建引領吸納社會組織的目的更加凸顯服務導向。中央在吸納社會組織參與鄉村治理的同時,注重社會組織的服務功能指向,這也與近年建設基層服務型黨組織的目標相契合。這種服務功能導向主要體現在以下兩個方面,一方面,細化對社會組織的規范與要求。以往政策文件對于村黨組織領導各類群團和社會組織的活動并未給出詳盡要求,但是2019年《工作條例》《指導意見》和《中國共產黨農村工作條例》均要求,黨應加強對農村社會建設的領導、致力于保障和改善民生,“做好老年人、殘疾人、青少年、特殊困難群體等重點對象服務工作”,這就給引入共青團、婦聯和殘聯等社會組織提出了具體要求,也即社會組織應當有針對性地做好特定群體的服務工作。另一方面,強化農村社工組織的功能。《指導意見》明確提出,要“積極發揮服務性、公益性、互助性社區社會組織作用”。農村社工組織能夠為農村地區的特殊群體、邊緣群體提供專業的救助類服務,為不同群體提供具有針對性的擴展活動和文化體育服務等。中央提出通過政府購買、完善培養選拔等機制來推動農村社工組織,在鄉村治理具體過程中,就由村黨組織來落實農村社工組織建設工作,并在日常村務活動中拓寬人才來源。

新時代村級黨建引領吸納社會組織的領域具有邊界性。鄉村治理對多元主體的吸納也就意味著對另一部分群體或組織的排斥。村黨組織對治理網絡邊界之外組織或群體的排斥,主要是針對黑惡組織或群體。這些黑惡勢力有時會依托于家族、宗族、宗教等組織或群體,并在鄉村資源配置優化或治理網絡建構當中起了負面作用,會導致資源分配的“私人化”[30],壓縮村莊集體行動的公共空間。

3.3 村級黨建引領促成合作行動：“村黨組織+”協商體系的完善

治理網絡構筑的最終目標,是在特定的資源基礎之上促成多元主體之間的聯合行動,其中,促成主體行動的手段就是協商[31]。正如薩拉蒙指出,隨著情境和任務的變化,國家治理面臨的不再是傳統意義上人們認為的在公共部門與私人組織之間“二選一”問題,公共部門和私人組織之間也非“由誰替代誰”的關系,國家治理開始由“公共VS.私人”模式轉化為“公共+私人”模式[32]。這意味著新時代國家治理需要摒棄傳統公私部門彼此對立的思路而轉向尋求合作的思路。在這一過程中,協商就成為公共部門與私人部門之間實現合作的重要途徑。中央通過完善以村黨組織為核心的鄉村治理協商體系,來將村莊內部的多元主體“組織起來”,推動鄉村治理網絡的有效運轉與合作行動的最終實現。

在協商內容方面,構建“村黨組織+”的民生事務協商體系。協商體系首先觸及的問題就是需要協商什么。2015年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強城鄉社區協商的意見》提出,涉及行政村公共事務和居民切身利益的事項,應當“由村黨組織、村民委員會牽頭,組織利益相關方進行協商”。因此,中央賦予村黨組織開展村莊各類公共事務協商的權力與責任,村黨組織就要圍繞村莊發展和民眾切身利益等事務進行協商。在地方實踐中,浙江臺州、黑龍江大慶等地都建立和完善了村級黨建引領下的村級協商議事清單制度,圍繞村級重大事項展開協商,包括農村集體“三資”的管理、使用和分配,村級發展規劃確立與改造,村級公益事業和公共服務建設,村級環境綜合整治等。這些村級經濟、民生和社會事務往往是鄉村振興和鄉村治理的關鍵,也是村級協商議事的“牛鼻子”,有助于促成集體合作行動并將村莊“組織起來”。

在協商過程方面,構建“村黨組織+”的議事決策機制。“怎么議”或“如何開展協商”是整個協商體系的精髓和關鍵。2019年《工作條例》《指導意見》和《中國共產黨農村工作條例》均提出,村級重大事項決策要實行“四議兩公開”制度,也即村黨組織提議、村“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民會議或者村民代表會議決議,決議公開、實施結果公開。這一規定明確了村級黨建引領下村莊協商體系的參與主體、主要載體、職能分工和基本過程,也為鄉村治理的協商程序與規范提供了參照。在村級黨建引領下的村務協商體系中,參與主體包括了村黨組織、村委會、村務監督委員會以及農村集體經濟組織、農民合作組織、社會組織、村民代表和相關村民等；協商載體包括村“兩委”會議、黨員大會、村民會議或村民代表會議；不同參與主體和協商載體在協商過程中的職能也有差別,村黨組織負責提出協商議題并積極組織開展協商,而村委會、村務監督委員會、村民代表和各類社會組織等則作為重要參與者,黨員大會、村民會議和村民代表會議則成為實際的協商場域。在整個協商過程中,村黨組織作為核心發起人,負責搭建農民訴求表達和議論的平臺,召集各方積極參與、提出倡議供各方討論、匯集各方意見用以決議,并形成“民事民議、民事民辦、民事民管”的多層次基層協商格局。

在協商監督方面,構建“村黨組織+”的反饋監督機制。對協商過程的監督和協商結果落實的反饋,是村級協商體系的有效保障。為此,中央構建了以“村黨組織+村務監督委員會”的協商監督體系。2017年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》明確了村務監督委員會始終堅持村黨組織領導核心地位不動搖,各項工作“都要在黨的領導下進行”。該意見賦予了村務監督委員會對村務決策和公開、財產管理、工程項目建設、惠農政策措施落實等事項的監督權,其中就包括了“村務決策是否按照規定程序進行,村務公開是否全面、真實、及時、規范”,而且還要求村務監督委員會應當“通過公開欄、召開會議、個別溝通等形式,及時通報反饋監督結果”。這就從制度層面維護了村黨組織的權威性、確保了村級公共事務協商過程透明公開,有助于提升各類組織和民眾對協商過程的信任和參與。

4 上下聯動：新時代村級黨建引領下的鄉村治理機制搞活

鄉村治理有活力,一方面依賴于村莊集體組織對民眾訴求的積極回應,村莊集體組織應具備回應民眾訴求的各類資源和渠道[33]；另一方面,還需要村莊內部民眾積極配合、能夠開展各類行動,也即響應公共事務的治理。然而,制約鄉村治理活力的潛在問題在于,對于前者而言,村莊集體具備了回應民眾訴求和公共事務的資源和渠道等條件之后,是否有動力或條件來積極回應；對于后者而言,在意愿充分的條件下民眾該如何積極響應,也即如何引導民眾積極且理性地進行利益表達和公共參與。新時代村級黨建引領鄉村治理的做法,很好回應了上述困境,即健全縣鄉黨委負責制、強化對村黨組織督導,解決村“兩委”治理活力不足的問題；完善黨員示范與帶動,解決基層民眾響應不足的問題。通過“自上而下”的黨組織督導與“自下而上”的基層黨員動員,有效確保了鄉村治理機制的順暢和活力。

4.1 縣級黨委負責：“自上而下”的組織督導

后“人民公社”時代,村民自治為村莊社會潛在的失控以及“村莊-國家”沖突提供了可能,國家就需要借助于黨組織的力量來完成政策落實或實現對鄉村社會問題的管控,上級下達的任務都由村黨組織實施、上級布置或檢查工作都對口村黨組織[34]。因此,村黨組織就成為國家機關與村莊社會之間的連接紐帶和“政策傳動裝置”。新時代村級黨建引領下鄉村治理的完善,延續并強化了上級黨委對村黨組織的督導。2019年《工作條例》明確提出,縣級黨委應當“重視黨的農村基層組織建設,認真履行主體責任”。中央通過縣級黨委“自上而下”的組織督導來確保村黨組織在鄉村治理中發揮領導作用,具體而言,體現為縣級黨委對村“兩委”干部資格條件聯審聯查、對村黨組織書記備案管理以及嚴格對督導失職的問責。

首先,建立對村“兩委”干部資格條件聯審聯查。縣級黨委是鄉鎮黨委和村黨組織的直接上級黨組織,其管黨治黨的重要任務之一就是搞好黨的農村基層組織建設。《指導意見》提出要“全面落實村‘兩委’換屆候選人縣級聯審機制”,這表明中央強化了對村“兩委”干部資格和人選的督導,讓縣級黨委真正負起責任,其目的就在于將那些無法有效激發鄉村治理活力、沒有能力實現鄉村善治的村干部排除在村“兩委”成員之外。一些地方縣級黨委對村“兩委”干部資格條件聯審聯查的對象,不僅包括農村換屆選舉期間村黨組織與村委會的候選人,還包括換屆選舉的補選人選、屆中的現職成員；聯審聯查的內容,逐漸制度化并演化成一系列“負面清單”,包括違反政治紀律和政治規矩、涉黑涉惡、參加或組織各類非法集體活動、違反村級財經紀律、年度考核不稱職等情形。對于出現“負面清單”當中問題的村干部或候選人,要求縣鄉黨委通過黨組織的人事任免權及時終止其參選、提名和任命資格,以此來對村黨組織的運行進行督導,確保民眾需求和公共事務得到有效回應。

其次,健全對村黨組織書記的備案管理。村黨組織書記作為村“兩委”班子的“領頭雁”,在鄉村治理過程中發揮著關鍵作用。村黨組織能否領導鄉村振興、激發鄉村發展活力,一定程度上依賴于村黨書記核心作用發揮得如何。2019年《工作條例》規定,“村黨組織書記由縣級黨委組織部門備案管理”,明確了縣級黨委在主抓村黨組織書記管理工作方面的責任。地方在實踐過程中往往按照高標準、嚴要求的原則向下“加碼”,強化縣級黨委的管理權力和責任。

最后,嚴格對縣級黨委督導失職的問責。縣級黨委負責不僅體現在縣級黨委的責任內容方面,更體現在對履職不到位的追責、問責方面。2019年《工作條例》規定,將黨的農村基層組織建設情況納入“市縣鄉黨委書記述職評議考核的重要內容”,明確對于重視不夠、落實不力的給與及時提醒、約談；對于出現的問題,要抓好整改落實；出現問題嚴重的,則嚴肅問責追責。中央嚴格對縣級地方黨委的失職問責,確保了“自上而下”黨委督導的有效性,避免鄉村治理的相關政策流于形式。地方在落實中央政策過程中也細化了問責的規定,例如,一些地方規定村“兩委”干部資格條件聯審聯查中縣級黨委審核把關不嚴、出現村干部“帶病上崗”的,嚴肅追究審查單位責任；對村黨組織書記的備案管理,同樣明確了縣級黨委的主體責任、鄉鎮黨委直接責任,對瞞報、漏報、遲報或把關不嚴、監管不力的,依規嚴肅追責問責。

4.2 黨員示范與帶動：“自下而上”的基層動員

農村黨員是農民群體中政治覺悟強、思想信念堅定、理想追求高遠的代表,他們作為社會中普通大眾的一員同時堅持克己奉公和為人民服務的宗旨。因此,農村黨員思想的進步性和自身要求的高標準,為其成為先鋒模范提供了良好基礎,也為其示范帶動作用提供了保障。新時代中央通過“自下而上”的基層動員,充分發揮農村黨員示范與帶動作用,促進民眾利益的合理表達,推動民眾參與公共活動,為良好風尚樹立典范,為鄉村治理注入更多活力。黨員積極示范與帶動主要體現在以下幾個方面。

第一,密切聯系群眾,發揮黨員在民眾利益表達方面的積極作用。黨員群體源于“群眾”,是黨組織機體“嵌入”社會之中的細胞。他們與民眾保持密切聯系和溝通,能夠體會民眾所需所想、了解政府民生建設成就和不足,在民眾切身利益的表達方面有著“天然”優勢。2019年《工作條例》和《指導意見》提出,要開展“黨員聯系農戶、黨員戶掛牌、承諾踐諾、設崗定責、志愿服務”等各類活動,還要求“村民委員會成員、村民代表中黨員應當占一定比例”。可以看到,中央在不斷密切黨員與群眾之間聯系的同時,其實也賦予黨員在民眾利益表達方面的責任。黨員與民眾的密切聯系及其公共話語優勢,將對民眾的利益表達行為形成正向反饋。第二,積極參與公共活動,發揮黨員在公共治理方面的帶動作用。中央通過吸納黨員參與村莊的公共政治生活,活躍村莊公共領域氛圍,能夠帶動農民參與到各類公共事務治理中來。中央將黨員會議列入村級重大事項決策“四議兩公開”的審議環節,黨員在村莊公共事務的積極介入和參與也會帶動村民去關心和參與鄉村公共事務。當然,黨員的帶動作用應是正面的,正如《指導意見》要求的“組織黨員在議事決策中宣傳黨的主張,執行黨組織決定”,這將有助于實現理性的互動對話、促進良性的協商合作。第三,帶頭遵守社會規范,發揮黨員在社會風尚方面的示范作用。鄉風文明和村規民約等領域的治理成效往往依賴于人們的自覺遵守,此時正面且積極的示范就十分重要。越來越多地方重視黨員作為社會先進代表在鄉村“德治”方面的示范作用,要求黨員在節儉婚喪、美麗鄉村建設、禁賭禁毒等方面率先承諾、帶頭示范,發揮黨員在鄉村“德治”方面的軟示范作用,有助于農村社會規范的完善、鄉村善治的實現。

5 結語

新時代中央提出完善村級黨建引領下的鄉村治理,通過將村級黨建融入鄉村自治、法治和德治“三治”體系當中,提升農村整體治理水平。實際上,中央是從治理主體優化、治理網絡重構、治理機制搞活三個維度來展開的,遵循著提能賦權、組織起來與上下聯動的實踐邏輯。首先,提能賦權邏輯下,中央通過整頓軟弱渙散村黨組織加強村黨組織的先進性建設,通過村“兩委”一肩挑與班子成員交叉任職,加強村黨組織的合法性建設,通過優化村“兩委”干部選拔、考核以及晉升與財政激勵,加強村黨組織的有效性建設,以此來鞏固村級黨建引領鄉村治理的政治基礎。其次,“組織起來”邏輯下,中央通過發掘與優化村莊資源、積極引入多元主體、完善“村黨組織+”協商體系,依靠村級黨建引領,構筑了農村基層社會治理網絡,將鄉村治理中的資源、主體和行動重新“組織起來”。最后,上下聯動邏輯下,中央通過建立縣級黨委負責制、完善“自上而下”的組織督導,通過黨員示范與帶動、強化“自下而上”的基層動員,確保了鄉村治理機制的順暢和活力。