優化機構職能配置視角下的基層治理

◎陳穎 等

一、優化機構職能配置的邏輯起點：基層管理體制改革

基層是黨和政府聯系人民群眾的紐帶、服務人民群眾的平臺。基層治理水平直接關系人民群眾的生產和生活，決定著黨的執政根基和國家治理水平。基層治理離不開基層政權建設，而基層政權是國家治理體系的基礎。其組織架構和運行機制猶如“骨骼”與“血肉”。組織功能的實現離不開完善的機制，機制的高效運行離不開合理的體制。兩者相互兼容耦合，基層政權建設才能最大限度形成握指成拳的合力。

從機構編制管理角度看，基層政權的組織架構和運行機制無外乎“職能—機構—人員”。在這一框架下，基層組織的機構改革或以人員為邏輯起點，以人員數量減少為目標；或以機構為邏輯起點，以裁撤機構、進而縮減人員為目標；或以職能為邏輯起點，以轉變政府職能、劃分政府與市場邊界為目標。改革開放來，基層的機構改革均取得重要成效，解放和發展了社會生產力，推動了基層治理的自我完善和發展，增強了生機和活力。

隨著我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，經濟社會發展客觀上需要基層機構職能相應進行不斷調整。面臨新形勢新任務，黨的十九屆三中全會首次提出了優化協同高效的機構職能配置的重要原則。這是新時代構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系的內在要求，為基層機構職能配置指明了方向和路徑。簡而言之，優化就是科學合理、權責一致，協同就是有統有分、有主有次，高效就是履職到位、流程順暢。具體來講，優化主要是指優化機構和職責，堅持一類事項原則上由一個部門統籌, 一件事情原則上由一個部門負責, 避免政出多門、責任不明、推諉扯皮，實現機構設置更加科學、職能更加優化。協同主要是指加強相關機構配合聯動。機構設置和職能配置再完善，關鍵要看能否有效運轉起來。高效主要是指轉變職能，提高各類組織機構運行的效率效能。這一原則是對長期以來黨和國家機構職能建設經驗教訓的深刻總結，也是對以往精簡統一效能原則的繼承與發展。在這一原則邏輯下，機構設置和職能調整不再局限于“看山是山，看水是水”的單純的機構調減壓縮，而是突出職能轉變，既注重優化機構，實施大部門制改革，統籌設置各類機構，更注重優化職能，科學配置黨和政府部門及內設機構的權力，明確責任，確保各級各類機構的密切配合、聯動協調，統分結合、主次分明。這也表明，在基層治理中，如果想提高基層管理水平，就得跳出簡單的就機構論機構、就編制論編制的思維定勢，需要從基層管理體制創新中要思路、闖路子。

基于以上邏輯分析，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》提出 ，“基層機構設置和權力配置有待完善，組織群眾、服務群眾能力需要進一步提高”[1]；要求“借鑒經濟發達鎮行政管理體制改革試點經驗，適應街道、鄉鎮工作特點和便民服務需要，構建簡約高效的基層管理體制”[2]。由此，黨中央又出臺《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，對基層管理體制改革進行詳細規劃，圍繞整合基層審批、服務、執法力量，從五個方面提出了改革舉措，明確了政策要求，即綜合設置基層審批服務機構、積極推進基層綜合行政執法改革、整合基層網格管理和指揮平臺、大力推動資源服務管理下沉、優化上級機關對基層的領導方式。[3]概括而言，就是推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有人有權有物，推動基層由“有責無權”向“權責一致”轉變。這就為新時期做好基層管理體制改革指明了方向。

二、優化機構職能配置的實踐探索：以A鎮和B鎮為例

《中華人民共和國行政區劃簡冊（2018）》顯示，截至2017年底，鄉級行政區劃39888個。其中，21116個鎮，10529個鄉，8241個街道，2個區公所。據有關統計，鄉鎮層面共有行政編制約120多萬名，平均每個鄉鎮約32名；事業編制約160多萬，平均每個鄉鎮約39名。在機構設置上，一般內設3—5個綜合辦公室，如黨政辦、經濟發展辦、社會事務辦、綜治辦、安全生產監管辦等；另設3—5個事業中心（站所），如農業綜合發展中心、社會保障服務中心、社區建設服務中心、文化廣電體育服務中心等。此外，鄉鎮還有一些縣直部門派駐的機構，如派出所、司法所、稅務所、財政所、國土所、工商所（市場監管所）、食藥監所、交管站、林業站、水利站、文化廣播站等。

為進一步了解掌握基層治理的相關問題，筆者選取了S省與總體指標數值離差較少的AB兩個鄉鎮作為樣本，對經濟社會發展、管理體制、機構編制配置、干部人員管理等情況進行了解，梳理管理體制改革的成功經驗，分析當前鄉鎮面臨的形勢任務，找出了困擾鄉鎮發展的主要問題。近兩年，A鎮和B鎮按照改革部署，以簡政放權為主要方式、以加強基層社會管理和公共服務為重點，不斷完善基層政府功能，優化組織架構，創新人員管理，改革取得明顯成效。主要體現在以下幾個方面。

（一）突出科學合理、權責一致，機構設置得到了統籌和優化

一是機構設置體現全面加強黨的領導，按照簡約高效便民的原則調整優化組織結構。鄉鎮黨委作為權力中心、決策中心、指揮中心和控制中心，按照職能歸口要求設置黨政綜合辦事機構。其中，A鎮將原“五辦一所”調整為“一辦四中心”，B鎮將“三辦一所”調整為“五辦一所”（如表1所示）。整合基層的審批、服務、執法等方面力量，實施“一支隊伍管執法”。二是探索破解派駐機構日常管理“兩頭不靠”的問題。縣里將部門派駐A鎮的事業站所等機構統一交由鎮管理，全面實行“條塊結合、以塊為主”的管理體制。同時，在編制配置上給予傾斜，A鎮、B鎮編制數均為59名，其中，A鎮行政編制36名、B鎮行政編制33名，A鎮事業編制23名、B鎮事業編制26名。此外，兩鎮通過政府購買服務，面向社會公開招聘工作人員，從事相關領域或輔助性工作，形成了以機構編制資源保障重要改革、重點發展區域的良好工作導向。

（二）突出有統有分、有主有次，職能配置得到了明確和強化

為破解基層政府責任大、權力小、功能弱的突出矛盾，對鄉鎮政府職能進行重新界定和明確，厘清縣直部門與鄉鎮、鄉鎮與鄉鎮所屬事業單位各自的工作職責。突出經濟發展、社會管理、公共服務“三大職能”，通過委托、交辦及設立派駐機構等方式，將與人民群眾生產生活密切相關、基層管理迫切需要且鄉鎮能夠有效承接的縣級權限下放鄉鎮，將與之相匹配的財權傾斜到鄉鎮。通過強權賦能，鄉鎮把促發展的著手點放在更加注重服務和營造發展環境上來，建立了便民服務大廳，實行“一站式服務”等服務措施，進一步推動了鄉鎮職能由“管理”向“服務”的轉變。

（三）突出履職到位、流程通暢，運行機制更加順暢和高效

一是積極探索推進“互聯網+政務服務”工作，搭建了貫通市、縣、鎮、村四級的“政務超市”，將承接的行政許可和政務服務事項向便民服務中心集中，并向村（社區）便民服務站延伸，打通了服務群眾的“最后一公里”。二是創新網格管理機制，建立“社區黨總支—小區黨支部—樓棟黨小組”的基層黨組織體系，并按管理網格民主推選社區經理，負責住戶信息和社情民意收集、環境秩序和設施維護、社區安全管理等工作，搭建起群眾與政府順暢溝通的橋梁。

總體上看，A鎮、B鎮管理體制改革取得了積極成效，積累了豐富經驗。但是，還存在一些發展中的問題。一是政府治理的重心還需要進一步下移，許多基層服務和管理必需的職權和資源力量還沒有完全交給基層。二是各種“條線”垂管的機構相對較多，削弱了基層黨委統籌管理基層事務的能力，造成權責不對等、“條散塊弱”等現象和問題。三是基層機構設置和工作方式還不完全適應基層實際和人民群眾需求等等，都需要進一步深化改革，提升基層治理能力。

表1

三、優化機構職能配置的路徑分析

根據黨中央關于“基層機構設置和權力配置有待完善，組織群眾、服務群眾能力需要進一步提高”、“構建簡約高效的基層管理體制”等的部署要求，筆者嘗試從機構職能配置優化角度，就如何推動資源服務管理下沉、治理重心下移，使基層有人有權有物等提出以下建議。

（一）以黨建為引領，優化機構設置

黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。這就需要以黨建為引領優化鄉鎮機構設置。一是堅持和加強黨的全面領導，綜合設置鄉鎮黨政機構。強化鄉鎮黨委領導核心作用，提高黨組織統籌協調功能，健全黨建工作機構，強化對黨員干部的監督管理，配強黨務工作力量，加強街道社區、農村等領域基層黨組織建設。二是統籌設置綜合機構，推動機構設置下沉。鄉鎮工作的對象主要是村社組織和群眾，決定了鄉鎮工作具有事務雜、具體化、季節性等特點，因此鄉鎮機構設置不能照搬上級機關的設置模式。中央也明確基層機構設置既可以“一對多”，也可以“多對一”。在實踐中，筆者認為主要處理好兩個關系：一方面鄉鎮內設機構，要做實做強“一根針”，盡可能整合力量、資源、相關職能，推進機構設置扁平化，不搞疊床架屋，減少內部管理層級，集中優化機構編制資源配置。另一方面對于鄉鎮派駐機構，統籌優化“千條線”，除農業、水利、自然資源、市場監管等法律法規明確要求可在鄉鎮實行派駐體制的機構外，縣直部門設在鄉鎮的機構，原則上應下放鄉鎮實行屬地管理。繼續實行派駐體制的，納入到鄉鎮統一指揮協調的工作機制。推動“多頭化、碎片化”基層治理體系向“簡約化、整體化”基層治理體系轉變。三是創新基層人員編制管理，推動編制資源下沉。允許鄉鎮統籌使用編制資源，打破行政編制、事業編制與干部使用中的人員身份界限，賦予鄉鎮更加靈活的用人自主權，實行工作統籌安排、中層干部拉通使用，大力激發干部敢干事勇創業的精神。大力推進崗編適度分離機制，充分利用縣級以上機關事業單位編制和人才資源優勢，通過“縣招鄉用”“縣管鄉用”等方式，促進干部、人才下沉。

（二）以理順縣鄉職責為重點，推進職能轉變

習近平總書記深刻指出： “治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。從機構編制管理角度，就是要健全完善鄉鎮職能、理順縣鄉職責關系，更好為鄉鎮發展“松綁”助力。一是著眼職能職責，建立鄉鎮職責準入制度。科學界定鄉鎮職責，及時清理上級與鄉鎮簽訂的各類“責任狀”“一票否決”和考核評比事項，全面取消縣級職能部門擅自轉移給鄉鎮的任務責任。規范“屬地管理”，嚴禁縣級職能部門借口“屬地管理”原則，以簽訂“責任狀”、分解下達指標、考核驗收等形式，將責任轉嫁給鄉鎮承擔。如有新增事項確需鄉鎮承擔的，需上級審核報批并充分聽取鄉鎮意見，切實做到事權與人權、財權同步下放，確保權責對等，破除“成長煩惱”。二是著眼權責一致，完善鄉鎮政府功能。根據鄉鎮經濟社會發展階段、特點和資源稟賦，確定不同類型鄉鎮的經濟發展職能，將鄉鎮經濟工作重心轉移到以鄉村振興為核心，營造良好振興環境，促進農民持續增收上來，推動鄉鎮職能由“管理型”向“公共服務型”轉變。按照依法下放、宜放則放原則，鄉鎮“點菜”、部門“端菜”，將點多面廣、基層管理迫切需要且鄉鎮能夠有效承接的縣級經濟社會管理權限全部下放，重點擴大鄉鎮在公共服務、基層治理、民生保障等方面的權限。投放到鄉鎮和街道的公共服務資源，以村（社區）黨組織為主渠道落實，加強下放到鄉鎮和街道事權的人才、技術、資金、網絡端口等方面的保障，做到權隨事轉、人隨事轉、錢隨事轉，保證基層事情基層辦、基層權力給基層。

（三）以人民為中心，提高治理能力和服務水平

提供基層治理能力和服務水平必須以人民為中心，以人民滿意為標準。一是統一綜合設置便民服務機構。整合鄉鎮行政審批和公共服務職責，進一步完善黨政綜合（便民）服務機構和服務平臺建設，加強村（社區）綜合服務站點建設，推進村級便民服務點和網上服務站點全覆蓋，積極探索實行“一枚印章管審批（服務）”，實現老百姓“只進一個門”“最多跑一次”。二是探索設置鄉鎮綜合執法機構。在具備條件的鄉鎮，整合基層站所、分局執法力量和資源，統一設置鄉鎮綜合執法機構，依法賦予鄉鎮政府執法權限，并明確由鄉鎮綜合執法機構統一行使，實行“一支隊伍管執法”。三是整合網格管理和指揮平臺。統籌鄉鎮黨的建設、社會保障、綜合治理、應急管理、社會救助等工作，積極推動將設在鄉鎮的多個網格整合為一個綜合網格，依托村（社區）合理劃分基本網格單元，合理確定網格監管任務和事項，實行定人、定崗、定責。整合鄉鎮指揮信息資源，建立一體化的信息系統和綜合指揮平臺，強化信息共享和技術支撐，實現基層管理跨部門、跨層級協同運轉。四是探索創新基層民主自治。健全“組織覆蓋、自我管理、網格化服務”體系，建立健全民事民定的村（社區）議事決策機制，并通過引導社會組織參與、購買公益性服務等方式推進村（居）民自我管理、自我服務、自我監督，實現民事民議、民事民辦、民事民管。

[注 釋]

[1][2]本書編寫組.《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》輔導讀本[M]. 北京：人民出版社, 2018.

[3]中共中央辦公廳、國務院辦公廳.關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見[Z].2019.