推進行政執法體制改革營造法治化營商環境的實踐與探索
——以四川省崇州市為例

楊成毅（四川省崇州市司法局局長）

陳榆明（四川省崇州市司法局副局長）

鄭 艷 趙 爽（四川省崇州市司法局）

黨的十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“深化行政執法體制改革”的重大任務。近年來，我國以推進簡政放權轉變政府職能、依法行政建設法治政府為總體目標，采取修訂完善法律法規、大部制改革、相對集中行政處罰權、相對集中行政許可權等多項舉措，著力深化行政執法體制改革，積累了一些成功的經驗和做法，行政執法的質量和水平得到明顯提升。

一、行政執法與行政執法體制的概念分析

（一）概念的重新審視

1.行政執法。針對行政執法的概念主要存在以下幾種觀點：一是廣義的行政執法。即行政機關或授權組織實施法律、法規、規章等所有法律規范性文件活動的總稱。二是具體的行政執法。行政機關或被授權組織依照法定職權實施的具有行政管理性質的行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認等外部具體行政行為。三是限縮的行政執法。將行政執法等同于行政審批、行政強制或行政處罰。基于行政執法體制的構建，筆者更傾向于第二種觀點。

2.行政執法體制。行政執法體制，是指由行政執法主體結構、法定執法職權和義務、執法程序和運行機制等構成的有機體系及其相關法律制度①青鋒：《關于深化行政執法體制改革的幾點思考》，《行政法學研究》，2006年第4期。。具體而言，是指行政執法機關依據現行的行政法律法規、“三定”方案及配套的行政規范性文件，依法行使行政權力和承擔行政責任，所形成的權力運行體系機制的總稱。其主要作用是明確機構如何設置、權力如何分配運行、效率如何提高、執法如何監督等。

（二）行政執法與行政執法體制的邏輯關系

相對于行政執法體制而言，行政執法是微觀的執法活動，是其具體表現形式之一。行政執法依附于行政執法體制才得以順利運行，其執法行為直接影響著行政相對人的權利和義務。行政執法體制是宏觀的制度體系。它是在長期的執法實踐過程中，不斷深入總結、修正完善和抽象概括所形成的，用以保障和影響行政執法活動體系制度的總稱。行政執法體制不直接針對行政相對人，沒有行政執法的具體性、針對性。但是， 它規定著行政執法的權力關系、方式方法、運行機制、發展方向，是行政執法符合法治原則的制度性和機制性保障②周繼東：《深化行政執法體制改革的幾點思考》，《行政法學研究》，2014年第1期。。

二、行政執法體制改革對營造法治化營商環境的意義

營商環境是一個國家軟實力的重要表現。優化營商環境是一項系統改革，充分體現出政府改革的問題導向、需求導向與效果導向③謝紅星：《營商法治環境評價的中國思路與體系——基于法治化視角》，《湖北社會科學》，2019年第3期。。現在我們的營商環境整體上在改善，但必須清醒地認識到，仍然存在著瓶頸與短板。

首先，行政審批存在“多頭審批”“二次審批”問題。政府審批對企業經營活動的干預仍較多，流程繁、手續多、耗時長等問題是企業普遍反映的“痛點”，企業辦事仍然存在“門難進”“臉難看”的情況。其次，行政執法存在“多頭執法”“任性執法”問題。在行政執法中出現執法主體多、執法權限交叉重疊、執法不公、執法效率低、隨意執法等問題，嚴重影響了政府的權威和公信力，在一定程度上制約了社會經濟的發展。最后，營商環境的塑造仍缺乏法治化。政府部門面臨的外部約束與監督還不夠，企業申訴等渠道不暢通或申訴成本過高，政商環境比較復雜。因此，政府應堅持推進簡政放權，進一步做實政府權力的減法、做足責任監管的加法、做優大眾體驗的乘法、做好交易成本的除法④王光俊：《如何打造法治化、國際化、便利化的營商環境？》，《財政監督》，2019年第10期。，通過法治化維護公平競爭的市場環境，從法制層面維護各類企業的合法權益， 為政府權力運行劃底線，提高營商環境的法治化水平。

三、行政執法體制改革的崇州實踐

四川省崇州市堅持統籌思維，優化機構配置、整合行政職能、深化行政執法體制改革、提升政府治理效能，構建適應經濟社會發展的高效行政執法體系。

一是堅持頂層設計。結合崇州實際，科學研判、周密部署、穩步推進，通過相對集中行使處罰權、相對集中行政許可權，適當分離決策權、執行權、監督權，綜合推進“審管罰”分離，從體制機制上改變“以審代管”“以罰代管”的落后管理思維，使主管部門從以審批發證、行政處罰為主向監管服務為主轉變。二是堅持統籌推進。堅持法定職責必須為，法無授權不可為，從重塑政府職能、優化機構設置、改進工作機制、轉變治理方式、促進隊伍優化等五個方面，建立既相互制約又相互協調的政府內部職權配置方式和相互關系，提升政府治理水平。三是堅持重點突破。2016年，崇州市組建綜合行政執法局，相對集中行政處罰權，整合7個部門行政執法機構，劃轉行政權力事項1500項，形成跨部門跨領域的綜合執法體系。2017年10月，四川省政府批復同意崇州市相對集中行政許可權改革試點工作方案。2018年8月14日，崇州市組建行政審批局，將涉及19個部門的138項審批事項和20項其他權力事項（共計操作項377個）劃轉至行政審批局集中辦理。2017年，崇州市綜合執法智慧服務平臺上線，推動跨領域、跨部門、跨層級的信息資源共享，實現感知、分析、服務、指揮、執法“五位一體”，為進一步規范行政執法自由裁量權，提升綜合監管水平奠定了基礎。

至此，崇州市初步形成“一枚印章管審批、一支隊伍管執法、一個平臺管監管”的行政執法體系，形成權責清晰、運轉高效的機構職能體系。

（一）相對集中行政許可權改革

崇州市改變過去以權力收放為依托的改革思路，著力于理順審批管理機制，厘清行政審批局與行政主管部門的權責關系，推動“三項集中”，實行“融合式”審批改革模式，突破工程建設項目領域審批瓶頸，縮短審批時限，提高行政效能。

1.推動“三項集中”。崇州市圍繞“流程更優、手續更簡、時限更短”的目標，調整涉及事項劃轉部門和承擔行政審批職能部門的“三定”方案，細化權責清單，推動“審批事項、審批職能、審批人員”三個集中，實現工程建設項目審批制度改革的權力到位、技術到位、人員到位的“三個到位”，避免審批局變成各行政主管部門的協調機構，使行政審批局獨立行使審批職能，實現權責對等，杜絕實際耗用總時限與法定（承諾）總時限相差太遠的“兩張皮現象”。過去企業需要往返15個部門37個科室，現在全流程審批僅由審批局一家牽頭，審批要件由248個減少為136個，審批環節從43個減少為6個，節能審查等15項許可事項采用信用承諾，全流程時間從改革前平均218個工作日減少至80個工作日以內。

2.實行“融合式”改革。為杜絕出現“二次審批”的現象，崇州市著力于審批管理體制機制的轉變，將傳統的“要件式”審批（將政府主要職能部門的部分行政審批事項予以集中，劃轉至行政審批局，但專業性、技術性審查和關鍵性、決定性現場勘驗等環節仍保留在原部門，證照由行政審批局加蓋公章，實現形式上的行政審批局統一行使審批權）轉變為“實質性”審批，即“融合式”改革模式（將行政審批事項全部集中劃轉至行政審批局，同時將與行政審批相關的專業性、技術性審查職能和關鍵性、決定性現場勘驗環節一并劃轉，實現行政審批局實質上的統一行使審批權），實現涉及工程建設項目審批事項的現場勘驗、技術審查等實質性環節全流程劃轉、行政審批局全過程參與、全鏈條審批，變“多頭審批”為“集中集成”，減少了審批程序和環節，有效解決了多頭審批、多頭評審、多頭勘驗等難題，真正實現行政審批改革“只進一扇門、只找一個人、只蓋一個章”的初衷。

3.再造審批流程。為解決行政審批流程清理不到位、不徹底問題，崇州市以流程更優為目標，結合成都市工程建設項目審批制度改革方案中分階段分部門實施的要求，聘請專業律師團隊，制定時間表和路線圖，對工程建設審批制度進行全流程清理，再造審批流程，改變行政許可權改革中多部門協調聯動的審批流程，優化為行政審批環節由行政審批局一個部門負責，解決行政審批局“收發室”和“中轉站”問題，確保審批事項只對行政審批局一個部門，做到行政審批“體內循環”。

（二）相對集中行政處罰權改革

1.集中行政執法力量。為了整合執法力量，提升執法效能，著力解決執法權限不清，重復執法、多頭執法和執法不力等問題，崇州市自2015年起根據省政府授權，先將違法行為量多面廣、執法力量需求大、職責交叉、關聯性強和與人民群眾生產生活關系密切、社會反映強烈的城市管理、規劃建設、國土資源等7個部門（城管、規劃、住建、國土、水務、文旅、交通）9個領域的行政處罰權和相應的行政強制權進行整合，交由新設的綜合行政執法局行使。按照“編隨事走人隨編走”的原則，劃轉357名執法人員，以及涉及11個領域的1436項行政處罰權和64項行政強制權，實現綜合執法。同時，建立健全食品藥品監管、安全生產監管、環境保護等涉及多部門領域的聯合執法機制。

2.下沉基層執法力量。堅持重點突破，讓執法力量真正下沉到基層，實現行政執法縱向到底，解決好執法監管“最后一公里”難題。在鄉鎮設立綜合行政執法聯動中心，負責轄區內綜合行政執法的協調工作，由市綜合執法局向鄉鎮（街道）派駐綜合執法中隊，發揮基層“前哨”作用，保證綜合執法機構人員80%以上在基層一線執法崗位，解決執法監管“最后一公里”和“看得見的管不著，管得著的看不見”問題。同時，通過發動基層力量，實行網格化管理制度，實現“定格、定崗、定責”，明確屬地巡查執法責任，使執法巡查橫向到邊。

3.構建行政執法體系。深化行政執法體制改革，核心是解決誰來執法的問題，即權力的配置問題，解決權責交叉、多頭執法問題。崇州市在綜合行政執法體制改革中，加快推動事前事中事后“三權分置”，實現高效監管、精準執法。一是厘清權力邊界。針對職責關系不明確的問題，綜合行政執法局集中行使的具體行政執法權力事項以權力清單形式確定，相繼制定《綜合行政執法行政權力清單》《綜合行政執法行政權力責任清單》和《綜合行政執法局日常巡查事項清單》，以厘清綜合執法部門與行政主管部門權責邊界。二是理順職責關系。實行綜合行政執法后，原行政部門承擔實現行政管理目標責任，綜合執法部門承擔對違法行為的調查、處罰職責。原行政部門在實施行政管理過程中及時發現行政違法行為，并將有關信息和掌握的材料及時移送綜合行政執法部門。三是強化過程監督。搭建綜合行政執法智慧服務平臺。整合數據資源，運用移動執法、電子網格等手段，實現證據收集、上傳、存儲、運用、鎖定全過程可溯源，構建了“來源可查、去向可追、責任可究”的信息鏈條，為提高執法效能、強化執法監管提供基礎保障。強化行政執法對行政許可實施的逆向監督，建立行政許可內容向執法機關順向移送機制，搭建行政許可和行政執法信息共享平臺，有效加強事中、事后監管。

4.改革成效亮點突出。改革以來，多頭執法、重復執法、執法缺位等問題得到有效解決，執法效能和社會滿意度得到有效提升。一是執法處置更及時。以綜合行政執法智慧服務平臺為載體，通過手持執法終端定位、音視頻實時互動，便于執法力量調動，實現違法事件快速處置，提升應急反應能力。如以前投訴舉報案件派送時間需要1-2天，總回復周期4-5天，2017年10月正式通過綜合執法智慧服務平臺派送信訪舉報件后，派送時間縮短到幾分鐘，總回復周期不超過2天。同時，“雙隨機”任務可一鍵啟動完成，大幅提升了執法效能。二是執法過程更規范。通過手持終端執法，實現執法流程標準化、執法處置規范化、執法文書模塊化、執法證據固定化。同時，手持執法終端的查詢功能，可查詢綜合執法的權力事項和相關法律法規條文，解決了執法人員業務不熟的問題，從而實現“智能化”執法。三是執法監督更及時。運用智慧服務平臺開展法制監督，把過去對案件的事后監督，轉變為對案件的事中事后監督，實現對案件的執法監督和審查更加及時，進一步提高法制監督能力和實效。四是考核評價更科學。智慧服務平臺向管理人員提供基于智能終端的監管應用，對執法人員日常考勤、工作軌跡、執法風紀、案件辦理情況等形成量化數據，使考核評價更加科學。五是分析研判更精準。依托智慧服務平臺，對案件高發點位、時段、類別進行分析，產生量化數據，生成分析報告，為執法專項工作計劃的擬定和工作決策提供更加可靠的依據。六是社會滿意度更高。經過對比分析，自改革以來，涉及領域的行政處罰案件總量和罰沒收入成倍增長。完成巡查事項20000余條，年均辦理案件從123件上升為621件。部分違法行為整治明顯，如未成年人上網和非法采砂違法案件明顯減少，降比分別為95%和79%。同時，對改革進行了中期評估，社會滿意度達82.7%。

表1 崇州市綜合行政執法局成立前后案件對比統計表

表2 崇州市綜合行政執法局投訴舉報辦理統計表

四、存在問題及原因分析

近年來，崇州市在行政執法體制改革方面盡管取得了較好成效，但隨著改革的不斷深入，也出現了一些新問題。

（一）行業主管部門自主弱化職權

長期以來，行政執法過程中“以審代管”和“以罰代管”的思想根深蒂固。基于此，相對集中行政許可權和相對集中行政處罰權的改革將行業主管部門的審批權和處罰權劃走，大大削弱了原行業主管部門的權力，同時“編隨事走人隨編走”的人事變動原則，使得原行業主管部門執法力量大幅減少。涉改的主管部門普遍認為自身沒有執法權，因此，在履行行業監管職責方面缺乏主動作為意識，存在自我弱化職權的思想觀念。

（二）法律沖突和隸屬關系不明

1.法律的缺位與沖突。《行政許可法》第二十五條和國務院《全面推進依法行政實施綱要》第十九條是開展相對集中行政許可權的法律依據，《行政處罰法》第十六條是目前開展相對集中行政處罰權和綜合執法的法律依據。但至今沒有一部統一用于調整相對集中行政許可權和行政處罰權的法律法規。同時，涉及不同執法領域的法律法規規章在具體執法事項上存在一定沖突。這導致在推進行政執法改革中，難以統籌和把握集中各行政執法領域的力度和尺度，下一步整合哪些領域、集中哪些事權難以取舍，使得改革陷入了瓶頸期。

2.隸屬關系不明。行政執法體制改革是自下而上的試點改革，上級部門中沒有單獨設置綜合行政執法機構。這將導致縣級綜合行政執法機構在人財物和業務指導方面難以得到有力保障，無形中也給同級人民政府增加了一定壓力。同時，也限縮了行政相對人的復議或訴訟救濟渠道。

（三）基層執法力量授權不足

盡管市綜合行政執法局向鄉鎮（街道）派駐了綜合執法中隊，但只解決了有日常巡查和“前哨”問題，在執法效能上也只停留在簡易案件的巡查上報。對一些發生在鄉鎮（街道）稍縱即逝的違法行為，派駐中隊沒有得到充分授權只能發揮巡查放哨作用，難以對其進行有力整治。

（四）審批-監管-處罰-監督運行機制不健全

改革前，行業主管部門集審批-監管-處罰于一體，往往以抓頭抓尾的方式，去實現行政管理目標。但在“三權分置”后，離開“以審代管”“以罰代管”后，許多行業主管部門無所適從，不知如何履行監管責任，與審批部門和執法機構的工作配合不夠，部門之間協調聯動機制難以有效運行，特別是在涉及專業性較強的執法領域，相互推諉扯皮現象時有發生。同時，為了能及時解決一些投訴舉報案件，還存在審批部門、處罰部門職權前移，代為行使行業監管職權的現象。

五、持續深化行政執法體制改革的路徑探索

（一）糾正片面的思想觀念

行政執法體制改革是綜合性、體系性的改革，其最終目的是建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制。這種體制是囊括了所有行政執法過程，并不局限于某一個行政執法機關，更不局限于某一個執法環節。而相對集中行政許可權和相對集中行政處罰權的改革只是其中的部分具體元素。要形成具有科學性、系統性、操作性的行政執法體制，不是簡單的權力分割和事權的物理整合，更不能片面地認為行政執法就是行政許可、行政處罰，沒有審批權和處罰權就沒有執法權的錯誤認識是沒有任何法律依據的。要貫徹 “建立結構合理、配置科學、程序嚴密、獎懲分明、制約有效的權力運行機制”原則，依靠體系機制作催化劑，站在統籌運行的視角進行綜合性配套性改革。因此，要以多種形式進行宣傳引導教育，澄清行政執法及行政執法體制的有關概念。

（二）統籌把握改革的尺度和方向

下一步，改革應結合“五大領域”綜合改革和最新的機構改革，以能綜盡綜和循序漸進為原則，統籌安排進度，分階段、分批次繼續劃轉農業、市場監管等領域的處罰權到市綜合行政執法局。重新組建的綜合行政執法局（行政處罰）下設不同行業領域的大隊、中隊，最終實現“一支隊伍”管執法。同時，結合簡政放權和優化營商環境服務，將前期未徹底劃轉的行政許可事項，分階段劃轉至行政審批局。

（三）夯實基層執法力量

將執法人員、較為簡易和易消失違法行為的處罰事項以及法制審核、組織協調等職能下放至鄉鎮（街道），授予鄉鎮（街道）更多權力，形成權力和責任清單，在鄉鎮（街道）一級實行全綜合網格化執法，真正壓實屬地管理責任，切實解決“管得到的看不到、看的到的管不到”、權責不清和基層執法力量薄弱等問題。同時，整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的鄉鎮綜合行政執法機構，并作為副局級單位，按照綜合行政執法聯動中心標準進行打造，實現“一支隊伍管執法”。綜合行政執法局負責對鄉鎮下達相關目標任務、進行監督考核和業務指導，促進鄉鎮綜合行政執法工作有效開展。

（四）加強行政執法隊伍建設

按照“編隨事走人隨編走”的原則，在財政供養人員總量不增加的前提下，盤活存量、優化結構，做到職責整合與編制劃轉同步實施、隊伍設立與人員移交同步操作，確保行政執法人員編制重點用于執法一線。堅持德才兼備、以德為先的用人標準，注重選拔政治素質好、業務能力強、作風過硬、善于做群眾工作的干部充實到綜合行政執法部門任職。建立健全執法隊伍管理制度，明確綜合行政執法人員錄用和上崗標準，嚴把人員進口關。加強執法人員的綜合業務培訓，嚴格實行持證上崗和資格管理制度，提高執法人員的綜合素質。統一執法人員的制式服裝和標志標識，推進綜合行政執法規范化建設，樹立綜合行政執法部門良好形象。

（五）建立健全體系機制

1.健全法律法規和制度保障。應依照“誰審批、誰負責”“誰主管、誰監管”“誰行權、誰擔責”原則，盡快制定《綜合行政執法法》等法律法規，以法律形式全面厘清綜合執法范圍和職責以及審批-監管-處罰之間的程序關系、職權邊界和監督制約機制。同時，應結合最新的“三定”方案，進一步健全完善《行政主管部門監管清單》《行政主管部門責任清單》《綜合行政執法行政權力清單》《綜合行政執法行政權力責任清單》《綜合行政執法局日常巡查事項清單》，以法律為依據，以清單為載體，明確行政主管部門與綜合行政執法部門的職責。從執法權限、執法程序、執法內容、法律文書等方面進行規范完善，明確審批部門行使許可審批職能并對其審批的事項負責，行政主管部門行使除行政許可和行政處罰外的其他權力事項，切實履行行業監管職能，在移交案件時應檢查調查終結出具處罰意見隨同案卷材料一并移交，并抄告同級法制監督機關。綜合行政執法局認為證據不足、事實不清的可退回主管部門或主動補充調查，對事實清楚、證據充分的案件結案后應抄告原行業主管部門和審批部門，重大處罰案件同時抄告同級法制監督機關。審批、監管、處罰應形成閉環式監督鏈條，實現相互監督、相互制約，促進行政執法的標準化、規范化。

2.建立績效考核評估機制。建立科學合理的監管執法績效考評體系，加強行政執法職權行使和監管責任履行情況的檢查、評價及結果應用，將執法辦案的數量、質量、效果以及在執法辦案活動中執行法律、遵守紀律、接受獎懲等情況，作為對行政執法機關的機構編制、財政投入等管理和執法人員考核評估的主要依據。

3.完善行政執法監督機制。一是根據綜合行政執法體制改革進展情況，結合推行權力清單和責任清單制度，公開綜合行政執法的部門職責、執法依據、處罰標準、運行流程和監督途徑，推進陽光執法。認真落實“三項制度”，加強執法監督，健全執法全過程記錄制度和行政自由裁量權基準制度，嚴格執行執法評議考核、案卷評查、執法過錯責任追究和重大執法決定法制審核等制度，全面落實行政執法責任制。二是加強信息化執法監督建設。在崇州市全域推廣使用綜合行政執法智慧服務平臺，制定下發《崇州市綜合行政執法智慧服務平臺管理辦法》，加大對各部門使用該平臺的管理考核，促進各部門依法依規使用平臺，防止案件“體外循環”和其他不良輿情發生。充分發揮“互聯網+行政執法”監督平臺作用，升級優化平臺功能，將審批部門、主管部門的執法信息數據鏈接歸口到監督端口，科學設置監督考核指標和強化大數據深度分析功能，并以此為載體加大對行政審批部門、行政主管部門、綜合執法部門的監督考核力度。

4.建立健全投訴舉報機制。建立統一投訴舉報處理機制，落實受理登記、效果評價、督辦跟蹤、結果告知等制度，實現統一接收、按責轉辦、限時辦結、統一督辦、評價反饋的業務閉環，整合數字化城管、行政違法案件投訴舉報受理中心、網絡理政平臺的人員和職能，統一組建崇州市投訴舉報處理中心（正局級事業單位），向全市各部門、各鄉鎮開放智慧服務平臺賬號端口，建立統一投訴舉報處理機制，形成簡約、高效的工作模式，避免機構人員冗余、層級過多。鼓勵社會參與監督，通過設立微信公眾號、公布舉報電話等多種形式，暢通公眾投訴渠道，推行綜合行政執法機構和社會管理其他主體的有效銜接和良性互動。

5.做好行政執法與司法的銜接。完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執行執法協作相關規定。建立綜合行政執法部門與公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，實現行政執法和刑事司法無縫對接。綜合行政執法部門發現違法行為涉嫌犯罪的，應當及時移交司法機關，不得以罰代刑。公安機關發現有關違法行為不需要追究刑事責任的，應及時將案件移送綜合行政執法部門。檢察機關行使法律監督權。綜合行政執法部門對當事人不履行行政決定的，依法強制執行或向人民法院申請強制執行。