鄉村振興背景下香格里拉鄉村治理的困境與對策

（中共香格里拉市委黨校，云南 香格里拉 674499）

一、香格里拉在鄉村治理中面臨的困境

1.村民自治效果不理想

熱情與冷漠并存。我國轉型時期農民參與鄉村治理的一大特點。社會主義市場經濟、民主政治的發展以及農民受教育程度的提高，使農民對鄉村治理的積極性跟以前相比有所提高。他們通過民主選舉村干部、村民會議、村務公開等多種形式參與到鄉村治理中，推動了農村各項事業的發展。但是，這僅僅是總體上呈現出的熱情高漲之勢，在調研中我發現，有些村民在熱情的背后也存在著大量的參與冷漠現象：放棄選舉權，對村干部人選舉漠不關心（會出現別人選誰我也選誰，或者出現誰跟我關系好我就選誰的現象），覺得選誰都一樣，權利意識淡薄，對村務公開的內容視若無睹；主體意識缺乏，極少參與村務治理決策。

上述情況導致村民自治在實際操作中變質，極大地破壞了鄉村治理的科學性、民主性。村民自治是從我國農村社會的泥土中生長出來的民主制度。在黨的領導、法律監督和各級政府大力支持下，村民自治會讓鄉村振興更具活力、更有生命力。村民自治是村民進行自我管理、自我教育的重要方式，是鄉村治理的重要組成部分，但村民自治在實際落實中存在著諸多挑戰。其一，農村優質勞動力向城市轉移后，造成了許多優秀年輕的人才的流失，以至于在人口較少的村落會出現選不出合適當人選的情況。（選出的村干部會出現經常在城里對村里情況不了解情況）。其二，村官變“村霸”現象，極大破壞了基層民主。農民通過民主投票選出來的村干部相當專橫、霸道的情況時有發生，導致村民不敢積極發表意見，不能表達真實訴求，切身利益得不到保障。其三，賄賂選民現象時有發生。買取選票、賄賂選民現象屢禁不止，家族勢力影響選舉結果，村民選村委會主任時，也并不是只選那些人品好的人，有些家族勢力大的候選人，即使能力不足也會出現獨占鰲頭的現象。很多有能力的大學畢業生有抱負，有理想，也是因為威望不夠，家族勢力小，選票少，無法進入村“三委”班子。選舉中的這些現象也極大影響了村干部隊伍的整體素質，影響了村民自治的效果。

2.村干部隊伍整體素質偏低，難以適應鄉村治理發展，對村干部缺乏激勵機制

村級班子整體素質不高，主要表現在三個方面。一是文化程度偏低。農村兩委干部的文化程度較以前相比，有了很大程度的提高，但高中以下文化程度的比例仍然很高。香格里拉市 287 名村委會委員，從學歷上看，大專及以上占 40.07%，高中（中專）占 9.06 %，初中及以下占50.87%；近年來開展村干部能力提升工程，今年，全市 25 名村干部進行了學歷提升。二是村干部年齡偏大，村干部壓力大。通過調研發現，村干部“斷檔”問題較為嚴重。村干部年齡偏大，從年齡結構看，40 歲以下占 41.11%，40 歲-60 歲占 51.58 %，60 歲以上占 7.32%。思想較為保守、落后，運用老方法很難適應現代化的鄉村治理。三是村干部收入偏低，工作積極性不高，導致鄉村治理力量不足?，F在村干部的報酬相較于以前有所提高，但是與當地收入相比，收入偏低，如果不開展第二行業難以滿足家庭日常開支。目前村委會主任為 2200 元/月，副主任 1800元/月，村黨支部書記 500 元/月，村民小組長 500 元/月，在城里務工人員平均工資在 3000 元/月以上。村干部說是干部，但是他們大多數人沒有編制，現在有一條成為正式公務員的路，就是滿足報考年限的村官村干部可以報考鄉鎮公務員。對于能報考鄉鎮公務員的優秀村干部會對學歷放寬要求，對學歷要求要比省考國考公務員低。滿足條件的優秀村干部數量一般要比服務基層人員和優秀工人、農民數量要少，競爭壓力自然也會小很多。但是五年來村干部進入鄉鎮公務員隊伍的只占總數的 2.5%，2018年推出崗位后因符合條件的人數少導致報考人數不足而取消崗位，2019年符合條件報名的僅有 3 人（僅僅限于村委會主任和總支書記可以考公務員，其他副主任、監督委員會主任和村民小組長、黨支部書記一級不能報考，也降低了村干部的工作的積極性。2019年，29 名 40 歲以下、高中及以上學歷的副職和監委會主任因無正職履職而無法參加考試）。2016年換屆以來先后 18 名年輕村干部離職，農村青年人才回引工作中，全市排查的農村優秀人才隊伍有 588 人，但愿意回村任職的只有 25 人，僅占 4.25%。

3.流出人口多，村莊空心化問題嚴重

隨著工業化、城鎮化的快速推進，大量農村人口向城鎮轉移，農村空心化問題日益嚴重。人口空心化演變為土地、技術、產業、服務、文化和公共設施的空心化，農村經濟社會整體下滑（在調研中：部分鄉鎮幼兒園存在一個問題整個學校在校生人數只有 30 余人，大多都選擇到香格里拉城區幼兒園就讀，而城區幼兒園出現飽和現象，報名人數過多只能采取抽簽形式）在香格里拉部分鄉鎮，農村經濟基礎薄弱，缺乏產業支撐，企業數量少、規模小、就業崗位少，農民“務工”與“務農”在時間和空間上是分離的。青壯年勞動力大量流向香格里拉城區，留守的主要是婦女、兒童、老人以及一些無所事事的社會閑散人員，農業邊緣化、農民老齡化、農村空心化的現象比較普遍。 即便是在像上江鄉自然環境、氣候條件方面最有優勢的地方，也存空心化問題。在節假日或農忙時節，外出農民集中返鄉可以算是村里最熱鬧的時候，街上的超市在這幾天可以算是生意最好的，但是過不了幾天，又恢復了往日的寧靜，有時村里需要蓋房子或是紅白事時，幫忙的大部分都是老人和婦女，會出現請不到青壯年情況。由此，中國農村有兩種截然不同的景象：一種是農村人、財、物的流出，從而導致農村的衰落；另一種是農民將外出務工經商獲得資源用于村莊內的競爭，首先是建房競爭，其次是舉辦儀式的人情競爭，村莊看起來變得異常熱鬧，尤其是春節期間外出務工經商年輕人回村的時候。這種變化是農民選擇的結果，一方面城市有了越來越多的就業機會，另一方面體制改革為農民提供了進城的保障。農民進城，農村一直以來存在的人多地少的問題就會很大程度的緩解，農民收入持續提高，農村貧困大幅度減少。在當前中國經濟發展的階段，農民進城往往只是家庭青壯年勞動力進城，而不是全家進城，因為全家進城成本高。農民選擇了年輕子女進城務工經商、年老父母留村務。這種必情況必然會出現留守兒童和留守老人，大量青壯年勞動力進城造成農村空心化。農民工進城務工、農村新興人才定居城市、農村學子上城求學等，農村剩余人群多為空巢老人、留守兒童等弱勢群體，這些群體自主生活能力較弱，無法負擔高強度的農業生產，因此需要更多的公共服務和社會關懷來保障他們的生活質量。

4.村民缺乏治理主體意識，參與積極性不高

農民群眾既是鄉村治理的受益者，又是鄉村治理的參與者，他們了解鄉村社會的情況，也最有發言權。但是絕大多數村民不愿意主動地去了解并參與其中。具體表現在：一方面，沒有把自己融入鄉村治理的主體中；（在調研中我參與了村里幾次集體會議發言的人很少，大多數人坐在邊上帶小孩、做手工、聊天）另一方面，村民沒有充分發揮民主決策的作用。村民會議是村民參與民主決策的重要平臺，但由于村民主體意識不強以及受傳統鄉村治理模式的影響，村里大小事物的決定者也只是村里的村干部，自己說了起不了什么作用。

二、鄉村振興背景下香格里拉推進鄉村治理的對策

1.優化村民自治，提升村民主人翁意識

鄉村治理的主體是村民，優化鄉村治理的落腳點是提高村民的生活質量，因此優化鄉村治理，首先要依靠村民自治，以調動其主人翁意識。加強對村民群體的培訓力度，提升村民主人翁意識的同時，改善村民自治現狀，無論是鄉村治理還是村民自治，其實踐的主體就是村民，因此，為了保障鄉村治理優化的科學性和有效性，將治理的落腳點放在提高村民生活質量、改善村民生活現狀等方面是其重要的基礎和根本保障。換言之，鄉村治理的優化必須依靠村民自治，故應采取如下手段，調動村民的主人翁意識。其一，對村民定期進行相關知識的教育。村民自治作為鄉村自治的重要組成部分，基層黨組織的領導人員必須提高對村民自治意識的重視程度，即通過定期開展國家“三農”政策的知識宣傳會、農村經濟未來發展的規劃會等，讓村民切實了解與自身生活等息息相關的農村產業發展信息，進而為村民領會政策要求、進行自我管理等奠定了良好的基礎。其二，有效發揮好村民監督委員會作用。村官的綜合素質和專業技能水平作為鄉村治理戰略實施的指標，在一定程度上對村民自治的工作效率具有重要影響，堅決杜絕村官變村霸等現象，因此，為了保證村莊治理的優化、科學、合理，應充分發揮村村民監督委員會作用，同時對村官的行為進行監督和反饋，最大程度地降低“村霸”“私授賄賂”等現象的發生。其三，定期召開民主座談會，從而保障農民權益的充分發揮。農民作為村民自治和鄉村治理的實踐者，其具有基層領導機構所沒有的主體作用和主體地位，但從傳統的鄉村治理過程中看出，農民在鄉村治理過程中的權益都被減弱了，從而也間接降低了他們對于農村的歸屬感，為規避上述問題，提高農民對于鄉村發展的關注度，基層黨組織需定期召開民主座談會議，在會議中，農民可對自身關心問題、切身利益問題以及發展規劃政策等與領導人員進行協商溝通，而在充分發揮其自主作用的同時，極大地調動了農民的參與熱情。其四，積極引進新型人才，為鄉村治理注入新興活力。由上述可知，人才的流失尤其是優質人口的缺失是阻礙鄉村治理順利實施的重要問題，因此，基層黨組織要改善現狀，一方面可積極引進外來專業人才，為鄉村治理輸入一批專業性強、素質度高、有活力的新型人才的基礎上，有效改善人才流失的問題，另一方面，基層黨組織也可以提高村級專業人才培養的重要性，通過采取一些激勵和補貼政策，從而在加強村級人才培養的同時，有效地控制人才流失。

2.提高村干部待遇水平，培育文化素養，提升村干部鄉村治理能力

一是發展集體經濟，改變村級無錢辦事的局面，村級統籌集體經濟收益適當提高村干部收入，改善村干部生活條件。二是建立人才回引制度，出臺好政策吸引本土人才回鄉投資創業，參與鄉村治理，有利于吸引高學歷、年輕、有能力的青年返回農村。三是加強青年人才黨支部建設。一方面，讓年輕人加入村干部中可以彌補了村干部年齡偏大，體力、智力等不足問題，另一方面，年輕干部思維活躍，通過網絡等渠道學習，引進其他地方鄉村治理的先進經驗。四是加快村干部晉升機制建設，對工作出色的村干部可以通過民主推薦、考試等多種機制，吸納進鄉鎮干部隊伍。

3.多措并舉，農民實現就近就業，改變鄉村“空心”問題

當前，由于工業化、城市化進程的不斷推進，大部分鄉村青壯年人口通過考學、進城務工等形式進城，出現了空心化問題?？招幕歉鲊F代化過程中所經歷一個發展階段，其主要是城鄉社會發展過程中資源分配不對稱造成的。與以往旅游選擇的名勝古跡不同的是選擇風景優美、環境優雅在城市周邊的鄉村地區度假，成為一種新時尚（特別是今年，香格里拉城區大部分人選擇就近旅游，離我們香格里拉最近的維西縣塔城鎮這幾年鄉村旅游搞得非常紅火，我們可以學習一些好的做法）最后，政府應加大在農村教育、醫療、衛生、養老等社會保障建設方面的投入力度，縮小城鄉之間的差距，進而吸引城市人群回鄉創業。

4 調動村民參與鄉村治理的積極性

當前，一是應當通過培育基層社會組織。如“巾幗志愿者”每個月都會定期地打掃村里衛生，也會組織婦女參加消毒等活動；成立老年協會：如三壩鄉白地村水甲社成立老年協會，老人因為年齡較大，一般不從事主要生產勞動，閑暇很多。老人協會將這些閑暇很多的老人組織起來自娛自樂，使老人的生活變得充實。老人協會開始時是為了維護老人權益而介入到諸如子女不孝、婆媳不和等家庭矛盾的調解之中。老人協會調解家庭矛盾的能力很強，因為老人空閑時間多，工作可以做得很細，老人們又天天在一起，相互議論，形成完全主導了村莊的輿論。而一旦可以調解家庭矛盾，也就自然可以調解村內其他的民間糾紛，這種調解糾紛的效果自然也會出奇的好，以解決村干部陷于民間糾紛沒有精力開展工作的困境。老人們還在閑暇時間組織起來一起做傳統手工，唱納西歌謠，在他們的帶動下村里的婦女也會在閑暇時間跟著做傳統手工，還組建一個微信群專唱納西歌謠，可以說老年協會在傳承納西文化也起了很好的作用。二是創新形式讓村民都參與鄉村治理，建立微信群、微信公眾號搭建外出務工的村民隨時隨地了解家鄉事，參與家鄉事的平臺，通過互聯網提升農民的民主意識和參與意識，促進鄉村治理工作規范化。

結語

進一步推動農村經濟的發展，縮短其與城市經濟之間的差異，農村治理的優化已成為主要的行業機構，實現振興國家的發展戰略的基本前提和重要保障，為此，國家相關產業部門在黨的十九大會議報告中更是明確指出了“鄉村振興發展”的戰略和目標，在努力優化農村治理的同時，實現農村經濟的可持續發展。