引灤水權(quán)交易制度的建立探析

付立文，張華東，高瀅欽

（海河水利委員會(huì)引灤工程管理局，天津 300393）

水權(quán)改革是落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針、破解水資源瓶頸問(wèn)題的重大舉措。2015 年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求探索地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等水權(quán)交易方式，開展水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)。2017 年，國(guó)家要求形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，并明確提出實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)。2019 年，水利部海河水利委員會(huì)發(fā)布《海河流域水安全保障方案》，提出水資源配置需要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，也要激發(fā)市場(chǎng)在水治理中的活力，推進(jìn)地區(qū)間、用水戶間水權(quán)交易。

1 建立引灤水權(quán)交易制度的必要性

水是事關(guān)國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。我國(guó)是水資源十分短缺的國(guó)家，水資源時(shí)空分布嚴(yán)重不均，南北差異較大，尤其是京津冀地區(qū)所在的海河流域水資源嚴(yán)重偏低，人均水資源占有量只有269 m3，相當(dāng)于全國(guó)平均水平的1/8。為解決京津冀地區(qū)水資源短缺問(wèn)題，在灤河干、支流上先后建成了潘家口、大黑汀、桃林口3 座水庫(kù)及引灤入津、引灤入唐輸水工程，一定程度上緩解了京津冀地區(qū)水資源緊缺局面。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境用水急劇增加，海河流域水資源短缺、水生態(tài)損害、水資源污染等水安全問(wèn)題愈加突出，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要瓶頸之一。嚴(yán)峻的水資源短缺與水環(huán)境污染形勢(shì)下，以供給為主的計(jì)劃分配體制與基于行政管理的共有產(chǎn)權(quán)制度的弊端越發(fā)顯現(xiàn)，水權(quán)交易成為對(duì)引灤水資源管理與配置體制改革的一個(gè)方向。引入市場(chǎng)機(jī)制對(duì)引灤水資源進(jìn)行優(yōu)化配置，合理規(guī)劃水資源的分配，提高用水效率的重要性也日益凸顯。因此，從現(xiàn)實(shí)需求和發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，開展水權(quán)改革是海河流域落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針、破解水資源瓶頸問(wèn)題的重要舉措之一。

2 引灤水資源水權(quán)交易實(shí)例

多年來(lái)，為保障區(qū)域用水安全、優(yōu)化引灤水資源配置，流域相關(guān)管理部門基于工程互通條件和水量分配規(guī)定，積極開展引灤水資源水權(quán)交易嘗試，并取得了良好成效。但總體上看，引灤水權(quán)交易仍處于探索之中，部分瓶頸問(wèn)題亟待解決。

2006年，為完善潘家口、大黑汀、桃林口水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度工作，協(xié)商制定了聯(lián)合供水調(diào)度管理辦法。在不改變潘家口、大黑汀、桃林口水庫(kù)現(xiàn)有的水量分配及調(diào)度原則基礎(chǔ)上，根據(jù)水庫(kù)蓄水情況，實(shí)施3座水庫(kù)的水資源優(yōu)化配置調(diào)度。通過(guò)調(diào)節(jié)潘家口、大黑汀水庫(kù)以及桃林口水庫(kù)向?yàn)聪罗r(nóng)業(yè)灌區(qū)供水的調(diào)度方式，實(shí)現(xiàn)天津、唐山2市在潘家口水庫(kù)可用水量的實(shí)質(zhì)增加。

2011 年，天津市為增加引灤水量指標(biāo)，商定將上年度剩余指標(biāo)水量1.24 億m3存蓄于潘家口水庫(kù)內(nèi)，不再參與指標(biāo)重新分配，該部分水量于2011 年下半年優(yōu)先供給天津市，實(shí)現(xiàn)從唐山市向天津市轉(zhuǎn)移1.24億m3引灤水量的使用權(quán)。

3 實(shí)施水權(quán)交易存在的問(wèn)題

3.1 政策法規(guī)依據(jù)尚需進(jìn)一步完善

水市場(chǎng)的建立和完善必須有相應(yīng)法律法規(guī)為保障，合理有效的法律體系是促進(jìn)水權(quán)交易健康發(fā)展的重要保證。引灤工程是跨流域供水工程，屬于跨省市水權(quán)交易。但目前真正體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)值規(guī)律的市場(chǎng)化管理制度還沒(méi)有完全建立起來(lái)，必須按照“利益平衡、區(qū)域協(xié)調(diào)”的原則，逐步建立和完善水權(quán)交易相關(guān)法規(guī)制度，為區(qū)域水權(quán)交易提供法律依據(jù)，規(guī)范水權(quán)交易制度。

3.2 區(qū)域水量配置尚需進(jìn)一步明確

用水指標(biāo)和水量分配是水權(quán)交易的前提和基礎(chǔ)。雖然潘家口、大黑汀、桃林口等水庫(kù)明確了水資源分配原則，確定了引灤水量分配比例，但對(duì)引灤指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓和水權(quán)交易還沒(méi)有明確規(guī)定，且區(qū)域內(nèi)天津市外調(diào)水源水量分配比例尚未明確。以上種種因素，在一定程度上制約了引灤水權(quán)交易的發(fā)展。

3.3 水權(quán)交易市場(chǎng)尚需進(jìn)一步培育

京津冀地區(qū)水資源十分匱乏，僅僅依靠傳統(tǒng)的行政手段配置水資源，區(qū)域水資源短缺矛盾難以得到真正解決。只有通過(guò)制度創(chuàng)新，引入市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)水資源進(jìn)行優(yōu)化配置、合理規(guī)劃、提高用水效率，才能實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。2019 年發(fā)布的《海河流域水安全保障方案》雖已提出激發(fā)市場(chǎng)在水治理中的活力，推進(jìn)地區(qū)間、用水戶間水權(quán)交易，但目前海河流域內(nèi)水權(quán)交易還處于探索階段，水權(quán)交易平臺(tái)還未完全建立，水權(quán)交易市場(chǎng)尚需培育。同時(shí)，水資源監(jiān)控能力和水權(quán)交易監(jiān)管基礎(chǔ)支撐還需加強(qiáng)。

4 建議和措施

4.1 完善相關(guān)政策法規(guī)體系

水權(quán)制度的建立和完善，需要建立有關(guān)水權(quán)管理、配置、交易和水價(jià)的政策法規(guī)體系保障，綜合利用行政、法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等多種手段，因地因時(shí)制宜，促進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓，利用市場(chǎng)機(jī)制的作用合理配置水資源。積極開展研究建立水權(quán)交易標(biāo)準(zhǔn)、交易制度、交易系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)防控體系，不斷完善交易規(guī)則，優(yōu)化交易流程，強(qiáng)化高新技術(shù)運(yùn)用，促進(jìn)水權(quán)交易便捷高效開展。

4.2 積極培育水權(quán)交易市場(chǎng)

為切實(shí)推進(jìn)引灤水資源優(yōu)化配置和高效利用，一方面通過(guò)南水北調(diào)等工程增加外調(diào)水量，緩解用水緊缺的局面；另一方面按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和引灤水資源開發(fā)利用狀況，協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，通過(guò)建立合理、公平的水權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)水資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，提高水資源利用效率和效益。因此，在不改變引灤水量分配原則的前提下，建立引灤水權(quán)交易市場(chǎng)、進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，是實(shí)現(xiàn)引灤水資源優(yōu)化配置與科學(xué)調(diào)度的有效途徑和必然選擇。

4.3 制定合理的水權(quán)交易價(jià)格

合理確定水權(quán)交易價(jià)格是進(jìn)行水權(quán)交易的基礎(chǔ)。引灤水權(quán)交易應(yīng)遵循市場(chǎng)交易的基本準(zhǔn)則，從流域、區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)，在統(tǒng)籌考慮海河流域水資源狀況及京津冀區(qū)域用水情況前提下，根據(jù)引灤水資源狀況及本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，由各方平等協(xié)商，合理制定水權(quán)交易價(jià)格。引灤水權(quán)交易價(jià)格的確定應(yīng)考慮相關(guān)工程的運(yùn)行維護(hù)成本、水資源保護(hù)補(bǔ)償、水權(quán)轉(zhuǎn)讓年限、供水水價(jià)等多種因素。水權(quán)交易費(fèi)應(yīng)由受讓方承擔(dān)，因轉(zhuǎn)讓對(duì)第三方造成損失或影響的必須給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

5 結(jié)語(yǔ)

開展水權(quán)交易是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要市場(chǎng)手段，是促進(jìn)水資源節(jié)約和保護(hù)的重要舉措。構(gòu)建基于政府管理和市場(chǎng)交易相結(jié)合的水資源配置模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置作用，建立引灤水權(quán)交易市場(chǎng)，是實(shí)現(xiàn)引灤水資源優(yōu)化配置和高效利用的重要途徑，也是保障引灤工程長(zhǎng)期良好運(yùn)行的重要措施。因此，繼續(xù)推動(dòng)引灤水權(quán)交易是必要的，也是可行的。