打破行政壁壘需協同發力

顧麗敏

黨的十八大以來，區域協調發展不斷推進。新公布的“十四五”規劃建議提出，要進一步“推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展，打造創新平臺和新增長極”。區域融合發展和區域一體化現已成為我國推動區域協調發展的主要抓手，更突出強調發展的整體性、系統性和協同性。長三角地區經濟發展活躍、創新優勢明顯、合作基礎良好，其一體化發展對全國區域協調發展乃至國家現代化建設具有較強的示范意義。我們要以一體化的思路和舉措，從政府協同和市場配置兩個方面發力，打破行政壁壘，提高政策協同，讓要素在更大范圍暢通流動，促進長三角區域的高質量發展。

以區域協同打破行政壁壘，放大一體化效應

行政壁壘最常見的是空間層面的行政區劃壁壘，即通常所說的地方保護主義，在區域競爭中地方政府為保護本區域利益而設立對商品、資金、勞動力、技術等要素跨區域流動的限制，以行政區劃為界限人為分割統一市場。隨著區域一體化的合作，這種壁壘通常以隱性的方式存在，如異地資質不兼容、招標中的不明示條款。從廣義上看，行政壁壘還包括行政管理性壁壘和區域協同壁壘。前者是政府對微觀事務管理的過度干預，如繁瑣冗余的審批手續、競爭性領域的市場準入規則;后者是由于不同區域發展存在差異性和不均衡性，與之相應的政策制度在時間和空間上產生錯位。如今，江浙滬人均GDP水平已超過世界銀行劃定的高收入經濟體標準（12700美元），而安徽則相當于中等偏上收入經濟體。不同的發展階段導致地方政府的職能重點不同，高收入經濟地區的政府更加兼顧社會保障、公共服務等方面，經濟較不發達地區的政府更側重經濟發展方面的功能，這就易導致同類政策制度的供給水平存在較大差異，進而產生協同性壁壘。各種形式的行政壁壘，影響了區域協同效應的發揮，導致了行政區經濟的惡性競爭、跨界基礎設施或政策銜接不暢、市場主體的成本增加，影響了整個區域的競爭秩序，削弱了整體競爭力。

一般來說，一體化發展的區域協同涉及兩個層面。一是，視為一種狀態，強調協同過程中不同區域之間形成共同目標，從本質上看，行政壁壘的根源在于行政區目標與區域共同目標的不一致，政府功能限制了市場的資源配置功能的有效發揮。二是，視為一種結果，強調各區域通過相互合作聯系、提升區域整體功能，實現“1+1>2”的效應，讓一體化產生的整體效應大于各區域效應之和。在長三角一體化發展中，各地方政府應加強戰略謀劃，厘清職能空間，正向發揮政府和市場的疊加功能，雙向發力，形成常態化、系統化的區域協同。

發揮政府的協調功能，提高政策協同效應

強化共同目標的引領作用。長三角一體化發展戰略是在市場主體自發經濟交流、行政主體主動跟進參與形成的區域合作基礎上，進而由中央政府從更高層面推動形成的，故而，長三角一體化發展具有自下而上、自上而下的廣泛共識。盡管如此，在實際工作推進中，仍不可避免產生中央層面的宏觀目標與地方層面的具體目標的偏差以及微觀層面上政策設計和技術操作上的差異。強化共同目標，應在不同行政主體之間，圍繞區域共同福祉的提升這一總目標，構建各方接受的分層次、多維度的目標體系，引導政策和制度供給面向全面建立一體化發展的體制機制，促進區域整體效應的提升。

強化行為主體的相互協作。區域一體化的行為主體主要包括各級政府、企業、社會組織，這些行為主體參與一體化政策制定、執行和評估全過程。首先，地方政府之間的協作，重點表現在發展理念協同上，在正確認知由于發展階段和發展稟賦的不同造成的發展理念差異的基礎上，發揮各自比較優勢，進行跨行政區的互補合作。建立在歷史傳統、共同文化、經濟聯系基礎上的都市圈往往具有相近的發展理念，跨行政區合作具有較強的內動力。在長三角一體化發展中，進一步推進寧鎮揚、蘇錫常等都市圈的基礎設施、公共服務、社會保障的同城化發展。同時，加強不同都市圈、經濟帶之間的合作，以局部的一體化，逐漸走向區域一體化。其次，政府與企業、社會組織的協作。建立高效的企業、社會組織訴求表達機制，有助于在政策制定、執行中準確把握微觀主體的政策需求，提高區域一體化的公共決策和公共服務水平。再次，發揮社會組織的第三方作用，承接政府部分協調職能，讓社會組織成為政府和市場之外的第三種力量。

強化政策供給的支撐配合。由于不同行政區域發展的側重點不同，以及地方政府對參與區域一體化成本與收益認知的差異，不同行政區的政策供給也會有所差異，客觀上形成了行政壁壘。盡管近年來長三角地區在基礎設施的互聯互通、生態綠色一體化、協同創新產業體系、大通關一體化等方面率先突破，以及在疫情期間實現了防疫信息、物資和健康碼等方面互通互濟互認，但仍在空間上存在政策碎片化現象，如污染防治規范不協調、各項標準和尺度不統一、同類政策規范的法律效力不一致，影響了政策體系整體功能的發揮。要重點清理影響區域政策整體效應的碎片化政策，以共同利益為出發點，尋求政策均衡，建立區域層面的政策協調機制，共享政策創新。

發揮市場的配置功能，推進區域一體化進程

以企業為主體優化區域資源配置。企業是市場活動和創新活動的主體，通過市場機制對資金、人才、技術等要素資源進行區域配置，促進了要素資源在區域流動，是微觀層面一體化的推動者。投資和并購是企業在空間上進行資源配置的主要方式，其中并購是對存量資源重新優化配置的重要手段，即企業在微觀層面進行生產活動一體化的方式，通過要素資源整合，對生產活動實現一體化配置，具有高效率、低成本的特點。在推進區域市場一體化過程中，要充分尊重、保護企業的決策權，避免行政權力直接或間接參與市場競爭，消除企業并購活動中面臨的行政區劃、所有制、市場準入等壁壘，賦予各類企業同等市場主體地位，讓企業在公平競爭的環境中按照市場化方式進行生產要素資源的空間優化配置。

以產業協同構建區域現代產業體系。長三角一市三省中，各板塊特色明顯，上海現代服務功能集聚、江蘇制造業發達、浙江數字經濟領先、安徽創新活躍強勁，構成了現代產業體系的關鍵要素。在開放合作經濟體系下，區域合作通常以“關聯經濟”和“共生經濟”的形式開展，產業的相關性和差異性為協同發展提供了空間。加強產業與基礎設施建設的協同發展，尤其要以新基建推動新產業、新模式、新業態的發展。加強生產性服務業與先進制造業的協同發展，發揮產業集群在一體化中的空間布局和創新資源集聚功能，在人工智能、生物醫藥、新能源和智能汽車等領域培育新優勢。加強產業與創新的協同，以提升產業鏈供應鏈現代化水平為導向，加強關鍵核心技術和共性技術的突破，強化基礎研究對產業發展的支撐能力。

以統一開放市場保障要素自由流動。建立統一開放的市場體系作為長三角一體化發展戰略中最核心的目標之一，必然要求破除行政區劃壁壘、行政管理壁壘、行政協同壁壘，建立起統一規范的制度體系，以市場規則的一體化為實施競爭政策創造前提條件。加快形成城鄉統一的土地市場，建立土地收儲和出讓、存量土地盤活、建設用地交易等統一管理機制，推動土地要素的城鄉流動，提高土地資源配置效率和集約利用水平。完善資本市場功能，推動資本市場分工協作，促進資本區域有序自由流動，以資本為紐帶帶動土地、技術、人才等要素自由流動。圍繞共建統一開放人力資源市場，建立統一的人才評價體系，推進資質證書互認互準。打破人才流動旋轉門，促進政府、高校院所與企業科技、管理人才的雙向流動。探索統一的公共資源交易合作機制，對土地使用權、排污權、用能權、技術產權等要素進行區域交易。

（作者單位：江蘇省社科院區域現代化研究院）

責任編輯：何樂