京津冀重大傳染病應急信息共享體系建設研究

2020-01-11 01:21:06苗潤蓮時艷琴張紅

科技智囊 2020年12期

苗潤蓮時艷琴張紅

摘 ?要：京津冀區域疫情聯防聯控取得顯著成效，但仍然存在信息孤島、信息隔絕等信息共享的問題。文章通過對京津冀應急信息共享現狀和問題的分析，提出利用新一代信息技術構建京津冀重大傳染病應急信息共享體系的建議，助力提升京津冀區域疫情聯防聯控能力和水平。

關鍵詞：京津冀;重大傳染病;新冠肺炎;應急;信息共享體系

中圖分類號：R181 文獻標識碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2020.12.04

Abstract：Joint prevention and control of COVID-19 in Beijing-Tianjin-Hebei region has made great achivements，however，there are still some problems in information sharing，such as information island，lack of information etc. Based on the analysis of the current situation and problems of emergency information sharing in Beijing-Tianjin-Hebei region，this paper puts forward some suggestions to construct emergency information sharing system of major infectious diseases in Beijing-Tianjin-Hebei region by using the new generation of information technology，which will improve the ability and level of joint prevention and control of epidemics in the Beijing-Tianjin-Hebei region.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei;Major Infectious Diseases;COVID-19;Emergency; ? ? Information Sharing System

新冠肺炎疫情多點暴發，成為全球性的大流行病，這一突如其來的世界性的高級別重大公共衛生事件，成為世界長期面臨的挑戰。我國在經過3個多月艱苦卓絕的努力后，國內疫情終于得到有效控制，但是隨著疫情全球蔓延，外防輸入、內防反彈成為我國尤其是大城市當前的艱巨任務，提升疫情應對能力是對社會治理能力和治理體系的一次重大考驗。京津冀區域是人口密集區，中國經濟增長第三極，北京是重要的國際口岸，復工復產帶來大量人員流動，國際社會疫情蔓延增加了輸入性風險，這些都對疫情防控提出了多重挑戰，科學防控離不開信息的全面掌握和資源的充分共享。隨著疫情防控常態化，區域聯動成為有效防范風險、推動生產生活正常進行的重要基礎和條件，京津冀重大傳染病疫情應急信息共享體系建設是對京津冀協同發展國家戰略的具體推進，是當前以及今后傳染病疫情防控的需要。因此，構建一個開放高效多主體的區域性重大疫情的信息共享體系成為應對疫情的重要課題之一。筆者通過對京津冀傳染病防控的現狀進行分析，從區域聯動應急需求出發，聚焦在應對新冠肺炎疫情過程中信息缺失、信息隔絕等信息共享的問題，提出了利用新一代信息技術構建京津冀重大傳染病疫情應急信息共享體系建設框架，為京津冀區域聯防聯控提供基礎支撐，為區域性的防疫減災提供參考。

一、疫情信息研究現狀

目前關于疫情信息的研究從內容上看多涉及信息管理機制、信息發布、信息管理系統、媒體輿情信息、新技術的應用等，從對象上看集中于自然災害、突發事件、公共衛生事件等方面，其中蘇新寧等基于疫情情報流的分析，提出了面向新冠肺炎疫情防控的公共衛生突發事件應急響應情報體系[1];蔣勛等分析了當前新冠肺炎疫情防控應急的智庫運行體系，并從需求分析、序化組織、多源融合進行應急情報資源配置研究[2];李月琳等針對突發公共衛生事件，進行了相關信息發布特征的分析[3];徐蓉等研究了公共衛生應急信息平臺的架構和功能系統設計[4];周成虎等指出新冠肺炎疫情防控需要城鄉協同，利用大數據進行精準識別，嚴防嚴控[5]。這些研究都關注了信息共享與協作。聚焦于京津冀應急治理的研究不多，王叢虎提出應構建多層次全領域合作機制的策略[6]，尹燕博等分析了京津冀城市群應急協同的條塊分割、體制壁壘等問題[7]，趙科等提出要構建立體的、多層次的京津冀城市群應急救援信息平臺，溝通應急協調信息機制[8]，另外還有關于應急指揮系統、平臺建設研究、河北儲備體系及應急產業等的研究[9-11]，從災種上涉及地震、污染、治安[12-13]，從已有研究來看，關于突發傳染病應急信息研究的很少，關于京津冀區域傳染病信息共享的研究就更少了。隨著大數據、云計算等新興技術的快速發展，運用大數據、人工智能、云計算等數字技術促進應急信息共享體系建設，形成區域性傳染病疫情防控信息共享機制，是保障緊急狀態下信息暢通、資源優化配置，推動區域聯防聯控能力提升的必然要求，也有助于推動京津冀協同發展邁上新臺階。

二、京津冀重大傳染病協同防控發展現狀

2014年京津冀協同發展上升為國家戰略，協同發展從學術研究進入實踐層面，從頂層設計到產業發展，從單一主體走向多主體協同，跨區域協同從多方面展開。由于突發公共事件的關聯性，應急治理需要進一步重視危機發生時政府間的橫向和縱向互助合作，因此京津冀多次開展公共衛生突發事件的聯合演練，加強了對突發事件的聯合應對能力，也有效提升了本次疫情的防控能力。

三、京津冀重大傳染病應急信息共享存在的問題分析

信息是正確決策的前提，信息共享和交互是決策得以執行的保障。在此次應對新冠疫情過程中，全國緊急動員共同抗擊疫情，體現了眾志成城的精神風貌和全國一盤棋的制度優勢。京津冀地緣近、人緣親，在協同發展大背景下，協同聯動一盤棋不僅體現在三地經濟社會發展之中，更是貫穿疫情防控始終。疫情常態化防控使得疫情防控和經濟發展交織在一起，疫情防控信息共享越出了純粹的醫藥衛生部門而擴展到交通、口岸、產業、安全等方面，京津冀三地聯防聯控工作機制出臺的十項措施，就重點提出生產生活保障物資、產業鏈配套、復工復產等生產生活方面的區域協調聯動措施，有力支撐了防控需要，也保障了復工復產。但此次新冠肺炎疫情處置過程也暴露出了很多問題，如前期預警信息單一，暴發期供需對接不暢、基層防疫多頭應對、生產流通聯系不緊密等，這些問題都與信息共享缺乏、各方溝通不暢有關，具體體現在以下四個方面。

（一）預警信息單一，新興技術的作用未能有效發揮

2003年SARS疫情之后，我國建設了傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統（簡稱“網絡直報系統”），這套網絡直報系統橫向到邊、縱向到底——橫向覆蓋全國，縱向到鄉鎮衛生院，這樣的直報體系在世界上也是極為少見的。自直報體系建立以來，在禽流感、豬流感等各種疫情預警過程中都發揮了重要作用。此外，互聯網時代，通信很發達，微信、微博、QQ等社交工具都是傳遞信息的渠道，網絡輿情是信息窗口，許多的流行病在網絡輿情中都會有反映，世界衛生組織就是依靠追蹤媒體報道、學術雜志等手段來發現疫情的。大數據時代的關鍵詞搜索是一個很重要的預警窗口，一些物資的非常態熱銷也往往會提供某種預示，然而多樣化的信息手段未能夠發揮有效的預警作用。作為信息化社會的信息窗口，網絡輿情具備預警能力，是最快捷、最經濟的一種信息手段，新冠肺炎病毒時至今日對于醫學界依然是一個未解的病毒，面對未知的危險，任何一種相關的意見都不應當被輕視。多方信息共享才有助于信息暢通，從而支撐準確判斷和精準決策。

（二）應急物資需求供給配置環節信息不對稱，協調響應性低

京津冀協調發展戰略提出以來，三地分部門應急管理開展了一系列實踐，也簽訂了多種合作協議，但三地仍然處于比較松散的協作狀態，區域條塊分割的管理體制也不利于信息的及時快速反饋，不便于協調各部門、各地區協同行動。重大傳染病疫情暴發帶來了醫療資源緊張，疫情防控也引發了人員隔離、交通阻斷等方面的問題，協同已經從醫療衛生部門擴展到多行業多主體的協同，這對國家和地區的治理能力提出了巨大挑戰。

這次疫情暴發暴露出來的問題就是社會治理對這種突發事件沒有形成系統的信息準備。疫情暴發初期，醫療物資是否短缺成為決定救治成敗的核心要素，這固然與公共衛生醫療資源、應急物資儲備有關，但是數據不清、資源與需求信息不對稱、信息對接不順暢也是很重要的原因。京津冀總計1.1億多人口，北京作為一個特大型的消費性城市，人口就有2000多萬，整個城市運行需要強大的物資和物流保障，而疫情帶來的生產停滯、社區隔離、交通中斷、民眾恐慌等不可預見因素更加劇了物流效率低下和市場供給的短缺。緊急狀態下所需要的醫療物資和保障物資的協調配置規模巨大且刻不容緩，交通、物流、海關、應急指揮部門需要協同高效聯動。但平時正常運轉的機制在應急狀態下失靈，傳統自下而上匯報——自上而下發出決策指令的集中行政管理方式不能適應應急的需要，不同區域之間存在的隸屬關系、程序流程、政策等方面的不同使得各方面協調響應性低，需要快速響應、及時溝通和協調，無法迅速推進將大大影響物資調度和資源的優化配置。出現這些問題是因為相關部門沒有掌握資源信息，另一方面也是產業、交通、物流、海關、應急、社會組織等各環節缺乏信息共享協同機制所致，這也是許多大城市應急管理面臨的共性問題。

（三）應急物資生產要素信息儲備和信息共享不足，產業鏈協同不暢

突發公共衛生事件對物資的需求巨大，除戰略儲備外，及時啟動生產補給十分必要。短時大量的緊急需求對產品供應是一個嚴峻的挑戰，而這次疫情暴發又正值我國春節假期，驟至的需求與生產的停滯、交通的阻斷交織在一起，導致生產重啟十分艱難。在這種情況下，快速匹配產業鏈成為關鍵，區域內配套各種生產要素成為首選，因此需要精準掌握可供配套的相關資源信息，其中原材料、設備、人員等可替代的生產要素補給是重中之重。但是，由于平時缺乏系統的產業鏈上下游信息儲備，更多時候還要依靠各個生產主體發揮主觀能動性，采取多種方式來應對產業鏈上下游資源的信息收集、配置以及流通等的需要，大數據可發揮的作用與實際需求之間嚴重脫節。

（四）信息共享不足與信息過載（重復）同時并存，社會處于信息不對稱和信息饑渴的狀態

互聯網時代通信發達，各種信息傳播渠道、通信手段、應用系統產生了大量的信息，信息紛至沓來真假難辨，大量信息滿天飛，社會處于信息過載的狀態。疫情防控中基層多頭填報、個人各種信息匯報紛繁重復，不僅讓基層干部疲于應付，也存在信息安全隱患。但另一方面政府、企業和公眾普遍感覺急需的信息獲取不易，整個社會處于信息不對稱和信息饑渴的狀態。疫情趨緩后，醫療救治、輔助篩查、交通管理、社區排查等場景大數據產品不斷出現，發揮了重要的支撐作用，但數據共享不足，數據聚而不通、通而不認的現象仍然比較普遍，時至今日健康碼依然難以一碼通用。電信、電商、物流、出行、社交等平臺已有的公共數據資源整合與應用不足，與口岸、航空、民政、海關等數據有效對接不暢，跨區域跨部門信息不能共享，不能為社會提供更有價值的應用。疫情防控進入常態化，人員流動防控中大數據的作用有待進一步挖掘，民航、口岸、社區等機構的信息共享和防控聯動還需要加強。

四、構建京津冀應急信息共享體系，提升京津冀區域性聯防聯控能力的建議

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次次會議中強調：“要鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好發揮支撐作用。”[14]災難猝不及防，但是預防可以做到未雨綢繆。重大疫情防控是一個系統工程，疫情全球蔓延，在外防輸入、內防反彈大背景下，區域協作尤為重要。著手當前，放眼長遠，筆者針對以上問題從制度保障、體系建設、協同機制、信息系統建設幾方面提出對策。

（一）增強意識，開展頂層設計，強化信息共享制度保障

要樹立大區域觀念，強化共建共享共贏的區域應急信息共享意識，制定區域性公共衛生應急信息管理協調規劃，設計應急信息共享體系和制度規范，建設信息公開共享的社會治理體系。將在疫情期間形成的信息通報、信息對接等做法總結提煉，構建京津冀公共衛生應急信息共享體系，出臺國家層面的政策，從國家戰略規劃層面提升公共衛生應急信息保障體系的政治地位和高度，為京津冀協同聯動提供信息共享制度保障。

（二）建立區域性公共衛生信息監測、醫療救治信息共享體系

科學判斷形勢、精準把控疫情，至關重要。首先，強化公共衛生直報系統，依照盡可能提高疫情監測和預警及時有效性的原則，優化結構，再造流程，在原有基礎上優化醫生的直報通道，一線醫生可以直報，不需要多層次審批，與原有基層醫院疾控體系兩條線并存;開展京津冀接壤區域的信息實時通報和匯總，利用大數據技術，加強對接壤區域的匯總分析，并與歷史數據比對，短時間內有異常可以發出警報。其次，構建網絡輿情監測系統，針對社交媒體、網絡平臺、媒體信息、學術報告、可穿戴設備等多種信息載體，進行公共衛生信息熱詞監測分析。再次，構建針對科學家、研究者、志愿者的建議系統，鼓勵社會人士發表自己的建議和看法。將縱向的信息直報系統和橫向的社會大數據信息分析系統相結合，構建快速高效多層次的社會信息監測和發布體系。多種來源信息并存，以避免某一渠道失靈貽誤“戰機”，另外公開各類信息給決策者（既包括政府決策也包括公眾決策）提供更多途徑的選擇，提高人民群眾自我防護能力和社會的自糾錯能力。

根據北京天津醫療資源集聚、河北醫藥生產基礎深厚的現狀，建設囊括三地醫院、醫護人員、病床、設備、應急救治物資的數據庫，實現資源信息聯通，打破區域間信息不對稱、資源不平衡的問題，形成跨區域信息預警、監測、救治的信息共享合作，推動協同合作與深度共享，形成一體化信息體系。

（三）構建京津冀區域性應急物資信息體系，為應急物資生產流通提供數據基礎和技術支撐

新冠肺炎是基本傳染數（basic reproductive number，簡稱為R0，指在沒有外力介入、所有人都沒有免疫力的情況下，一個感染者在他具有傳染性的這一段時間內，平均可以傳染多少個人）極高的突發急性傳染病，暴發突然，傳播速度快，對正常的醫療救治、社會生活生產秩序造成了極大的沖擊。京津擁有豐富的醫療資源和研發實力，河北有京津冀最大的醫藥企業石藥集團，三地在醫藥產業方面科技力量雄厚，產業基礎深厚，有較強的互補性，充分協同可以快速形成生產線，而充分協同有賴于信息的充分共享。

搭建包括醫療應急物資、生活保障應急物資的實物儲備、生產能力儲備、采購儲備相結合應急物資儲備信息共享體系，推動京津冀三地應急物質儲備體系、生產體系和配送體系協同優化。構建應急醫療物資元數據體系和數據庫，構建醫療物資研發、技術、市場、生產知識圖譜;依據應急物資生產和流通的產品、市場主體與渠道目錄，編制應急物資產業鏈圖譜，相關物資生產的上下游產品及產業鏈圖譜，并且進行動態更新;構建行政單元、區域經濟單元的不同區域性資源數字地圖，優化物資儲備、產能布局以備緊急供給;構建國際應急物資信息資源體系圖譜，以便在“戰時”狀態可以第一時間在全球范圍內鎖定貨源，進行采購和物資儲備，從而全面構建基于大數據的內外雙循環的區域產業鏈信息供給體系。

（四）構建全覆蓋的信息共享和管理體系，建立動態協同的區域治理機制

特殊時期需要多方快速響應，協同治理尤為重要。深度應用區塊鏈、云計算等現代信息技術，構建覆蓋面廣、簡單便捷的信息共享和管理體系，考慮多主體多區域的利益分配、優劣勢的互補，強化保護信息共享中的權利，激勵生產部門與信息提供部門等多方主體共享信息的積極性，促進共享與服務的主動開展[15]。充分發揮市場作用，建立各級部門、企業、機構、社會團體和志愿者多方參與的多元主體協同機制和區域協同機制，形成一種扁平化的快速響應機制，發揮各方參與主體的力量，構建動態協同的區域治理機制。

（五）搭建京津冀大數據應急信息共享平臺，提升京津冀聯防聯控能力和水平

充分運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，構筑包括醫療、物資、公安、交通、海關、財稅、物流、倉儲等多機構共同協同的全周期京津冀公共衛生大數據共享信息平臺，以支撐多方信息響應的暢通和資源配置的通達。信息共享平臺要進一步整合資源，開放服務，促進資源合理配置和高效利用[16]，打破區域間信息不對稱、各層級各主體獲取信息困難的瓶頸，統籌協調區域內信息、服務多機構、多行業、多主體，形成區域主體聯動、多方力量融合的一種扁平化的快速響應機制，采用靈活多樣的信息服務模式，實現信息共享，確保及時有效地提供社會服務，有效提升京津冀聯防聯控能力和水平。

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