土地出讓金收入使用以及管理的優化研究

趙連峰

摘 要：土地出讓金制度的建立，使得土地資源配置朝著更加科學合理的方向發展，產業結構也因此得到了優化，就業渠道不斷拓展，但是也需要看到的是在土地出讓金制度運行中，在實際收入使用和管理中還存在不少的漏洞，這會影響到土地出讓金制度效能的全面發揮。本文從這個角度入手，選擇以某市土地出讓金收入使用和管理問題的探討，由此提出了對應土地出讓金收入使用和管理的優化策略。

關鍵詞：土地出讓金;收入使用;收入管理

《2019年中國300城市土地市場交易情報》反饋，2019年土地出讓金整體比去年要高，二季度同比增長過半，300個城市土地出讓金總額達到50294億元，出讓金規模達到42342億元，同比增長為23%。在這樣的背景下土地出讓金的非法挪用行為不斷出現，土地出讓金也不斷提升，繼而對于房價造成巨大的影響，如果在此期間出現資金鏈的斷裂，地方經濟就會出現比較大的波動。

一、土地出讓金的內涵

土地使用權的交接，收到土地的一方，有使用土地的權力，但是有對應的時間限制，此時土地性質會發生改變，也是我國主要財政收入之一。因此在理解土地出讓金的時候，不能簡單的將其理解為在售賣的時候雙方達成的土地價格，而是將其理解為土地收到之后一段時間內，土地所有者收到的土地租金的綜合，決定土地價格的主要因素，是土地市場的需求決定的。對于我國而言，土地是國家管理的，公民只有使用權。從宏觀角度來看，土地出讓金還有土地資源利用行為調節的功能。

二、土地出讓金收入使用和管理現狀分析

本次選擇以某市為例，關注于其土地出讓金收入使用和管理的基本情況，發現在實際土地出讓金收入使用和管理方面存在很多的問題，其集中反饋在如下幾個方面：

（一）土地管理制度不健全的問題比較突出

其一，土地供應管理環節的問題。某地塊進行招投標的時候，劃撥用地和劃撥目錄存在不對應的情況，也就是說地價沒有經過評估，政府相關工作人員在實際系統錄入的時候，沒有對于宗地號進行核對，也沒有去評估地價，在實際文件中也沒有添加對應土地評估報告。供應價格方面，在給企業的時候，低價協議出讓工業用地，政府成為定價者的問題比較多，出讓金的使用也處于不規范的狀態。在供應政策環節，對競買人資格沒有設定條件，出讓合同要素條款約定不完備這樣都可能對于供應管理造成不良影響。其二，土地征收管理方面的問題。征地補償費用支付不到位的現象比較突出，沒有足額支付的比較多見，買方拖欠支付的情節處于比較嚴重的情況。政府承擔被征地農民社保資金，也存在沒有足額繳納的情況。其三，土地收儲管理方面也存在具體執行上的問題。比如土地儲備中心的資金沒有進行分類核算，出讓金返還的收益和專項資金，銀行借款，其他資金來源的架構難以將所有的相互融合進去，并且在處理的時候還存在違規混淆分類的情況。

（二）土地出讓金政策存在不合理的地方

地方政府的政策如果存在不規范或者不合理的地方，就會使得土地供應和土地出讓行為出現偏差，在實際運作的過程中，轄區建設與招商引資政策與區域產業發展戰略是關聯的，因此該市在實際發展的過程中，以工業轉型升級為主導，關注于實際現代產業集群的構建，確保可以實現基礎設施的建設，因此有很多重點招商項目都是以此為落腳點的，在政策制定方面也以此為目標。

（三）土地出讓金收支預算管理存在不嚴格的情況

國家對于國有土地使用權出讓收支管理設定了很多的規范性文件，其中就包括收支預算管理的問題，但是很多情況下該市在實踐操作的時候，存在這樣或者那樣的問題。詳細來講述，集中體現在：其一，出讓金收入預算編制意識比較差，很多年度甚至沒有對應的預算，預算編制往往都是財政部門來單獨進行的，國土部門沒有參與其中，難以進入到共同管理的狀態;其二，實際編制的預算方案存在不規范和不完整的情況，實際細化程度也沒有達到理想的狀態。沒有依照政府收支分類科目的款項來進行，部分收入預算僅僅反饋出讓總價，至于劃撥土地，補交收入，其他收入都沒有對應的數據信息;支出預算僅僅是依照大類別來進行編制，沒有分撥付對象和建設項目編制;其三，預算的準確性處于比較差的狀態，很多預算與最終決算之間相差很大，預算編制也起不到最終的作用。比如2013年某市的土地出讓金預算收入數量為71.78億元，但是實際上的土地出讓金達到了115.43億元。

三、土地出讓金收入和管理問題的優化策略

（一）形成健全的土地出讓金收入使用管理審計制度

針對于實際土地出讓金收入使用管理的混亂，就需要以審計制度建立的方式來改善和調整。詳細來講述在此節點需要積極主動做好如下幾個方面的工作：其一，高度重視土地出讓金收入使用和管理審計制度的建立，結合實際土地出讓金收入使用和管理經驗，界定清除確定審計什么和怎么審計土地出讓金兩個問題之后，確保形成完善的審計制度，引導實際的審計成為對應工作開展的前提和基礎;其二，形成健全的土地出讓金方案設計制度，責任制度，任務履行制度。要求嚴格依照規范來做好實際的設計工作，并且將實際落實過程中各個參與者的責任內容進行界定，完成更加好的任務指標，形成對應的問責機制，繼而確保參與者能夠以嚴謹的態度參與到實際的工作中去。其三，在土地出讓金審計方式方面，要積極進行優化調整，確保傳統審計與現代審計相互結合，事后審計與事前審計相互結合，土地出讓金審計與其他項目審計相互融合，確保實際的審計制度朝著更加完善的方向發展，土地出讓金的方式也能夠朝著多元化的方向發展和進步。

（二）建立完善的土地出讓金政策和組織環境

針對于土地出讓金收入管理存在的政策環境和組織環境不理想的問題，需要積極從政策和組織環境優化兩個角度入手。詳細來講述，在此過程中需要關注的節點為：地方政府需要高度重視土地管理力度的強化，進一步引導土地管理工作朝著更加規范的方向發展。要強化土地征收行為的管理，規避出現違規行為，要求其依照實際的程序來進行運作，對于部分地區沒有做到集中供應的行為要進行懲罰，強化已出讓土地批后的監督和管理，引導政府能夠依照對應的規章制度，做好土地出讓金的管理和控制工作。在土地批后監督管理方面，對于超過一年沒有開工的項目，依照規定要求其繳納土地閑置費用，對于超過兩年沒有開工的項目，需要回收對應的土地資源，對于沒有按照約定時間竣工的項目，需要加大懲罰力度，對于復核驗收沒有通過的項目，需要制定對應規章制度，引導監督管理工作朝著更加合理的方向發展。

（三）形成健全的出讓金收入管理風險體系

出讓金收入管理存在的風險，也需要積極采取對應的措施去改善和調整。在此環節需要將實際的關注點放在如下幾個方面：其一，改革土地出讓金一次性收取的制度，可以以按年分期收取的方式來進行，這樣可以使得土地出讓的時間成本得以控制，還可以減少地方政府因此獲利的空間，繼而使得財政可以尋求其他的渠道來開源。其二，要注重土地出讓金使用順序的規范化管理，確保將其使用到城市基礎設施建設，使用到三農問題中去，建立規范化的土地出讓金的使用程度，處理好前面項目與后面項目之間的關系。其三，要積極建立土地出讓金收支過程中的監督機制，對不規范行為要嚴格進行查處，確保實際出讓金收入管理風險能夠得到規避，積極采取定期交叉審計，上下審計的方式，確保各個方面的監督機制能夠發揮其效能，繼而確保實際土地出讓金收入可以有效上交國庫。

四、結語

綜上所述，土地出讓金收入使用和管理是一項系統化的工程，當前該市存在的一些問題是長期積累的結果，需要以更加客觀理性的態度去審視，并在此基礎上進行積極部署和有效規劃，由此驅動實際的土地出讓金收入使用和管理系統朝著更加穩固的方向發展。

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