我國能源應急管理體系與能力建設

周德群

摘要：隨著全球氣候變暖、環境污染、公共衛生等突發事件的日益頻發，加之能源危機、安全生產等因素，能源應急管理體系現代化建設迫在眉睫。我國已初步建立了相對完整的能源應急管理機制，但現有機制主要集中在各個能源行業和企業內部，以一種自上而下的應急響應為特征。此次暴發的新冠肺炎疫情，我國許多行業經歷了一次大考，充分彰顯了我國國家制度和國家治理體系的優越性。但同時也凸顯了一些短板弱項，就我國能源應急管理體系而言，面臨著的能源資源調配、能源系統轉型等多種挑戰。著眼未來，亟須提升我國城市能源應急管理能力，發揮我國舉國體制所特有的優勢，強化對突發事件的應急預警能力，搭建能源應急管理技術、信息和數據的共享平臺，提升我國能源應急管理信息化水平，加強能源應急智庫建設和交叉學科研究，發揮專家學者在能源應急管理中的作用，實現縱向信息傳遞通暢、橫向不同行業和主體間協同合作的現代化能源應急管理體系建設目標。

關鍵詞：能源;應急管理;能源安全;能源應急管理體系

中圖分類號：C916.1? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）06-0027-006

能源是經濟社會發展的重要物質基礎保障，也是維系人民日常生活的根本保證。隨著全球氣候變暖、環境污染和公共衛生問題的日益突出，各類突發的公共衛生和自然災害事件發生頻率越來越高，突發事件對社會造成的損失和影響日益巨大，2020年發生的新冠肺炎疫情是百年來全球發生的最嚴重的傳染病大流行，是新中國成立以來我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發公共衛生事件。這次疫情對我國能源行業的安全與應急管理體系提出了新的挑戰。

能源應急管理是在突發事件沖擊這一特定情境下，通過能源資源優化配置與高效利用，提升系統對突發事件影響的預防、預警與處置能力，提供可靠的能源應急保障，減少能源系統受到的沖擊破壞，以及提高突發事件沖擊下能源系統恢復力。此次疫情中，由防疫帶來的生產和運輸停頓造成的供應保障問題，直接造成了我國個別地區短時間的煤炭供應緊張情況[1]，同時，疫情中出現了少數醫療單位電力供應突然中斷[2]，此次疫情期間我國電力供需結構發生了較大的變化，國際能源供需的變化以及國際能源金融市場的動蕩等，上述問題又一次警醒我們，能源是社會運行和發展的根本保障，能源應急管理體系和能力的現代化建設刻不容緩[1]。

2020年4月10日，國家能源局發布了《關于〈中華人民共和國能源法（征求意見稿）〉公開征求意見的公告》，向社會公開征求意見。作為我國在能源領域內的重要的上位法，征求意見稿堅持了《能源生產和消費革命戰略》中提出的“立足安全，筑牢底線”的第一原則以及“保障安全”的第一戰略取向。征求意見稿明確提出，“國家建立和完善能源安全儲備制度，有效管控戰略能源資源開發，完善能源運輸戰略通道建設和安全保護措施，完善能源預測預警與應急處置機制，增強能源保障和應急處置能力，保障能源安全”。 征求意見稿提出，“國家加強能源行業應急能力建設，健全完善能源應急協調聯動機制，建立能源應急制度，應對能源供應嚴重短缺、供應中斷以及其他能源突發事件，維護基本能源供應和消費秩序，保障經濟平穩運行”。

2017年以來，能源安全問題被提到前所未有的戰略高度，是整體國家安全的重要組成部分。近年來，隨著我國煤電油氣供應保障能力穩步提升，安全風險總體可控，能夠滿足經濟社會發展正常需要。但是國際環境面臨高度不確定性，由于能源對外依存度高，能源供給仍面臨許多潛在風險，特別是當前外部環境的不斷變化，更加需要堅持底線思維，加強能源應急體系與應急能力建設，以應對國內外復雜形勢的變化，確保國家整體安全。

一、我國能源應急管理體系建設歷程與現狀

我國能源應急管理體系的建設主要分為兩個層級：能源生產事故應急管理機制建設和能源應急保障機制建設。能源生產事故應急管理體系建設主要包含企業管理、核安全和核工業、安全生產管理等;能源應急供應保障機制的建設包括能源供應與能源安全和應急體系等，其中應急體系包含的主題有應急指揮中心、應急響應、應急搶修等。

能源生產事故應急管理體系是我國發展較早、研究相對較多的領域。能源生產事故主要包含能源生產運行過程中造成的安全事故、環境污染和生產中斷等突發事件。上述突發事件可能會對生命財產、空氣水源、經濟社會等多方面造成較大影響。例如，煤礦瓦斯爆炸、透水、冒頂造成的重大事件，不僅造成人員傷亡，而且帶來企業停工停產重大損失;煤炭燃燒產生的二氧化硫排放，不僅會直接威脅人類健康，同時也會帶來酸雨和水源污染等環境問題。[3]蘇聯切爾諾貝利、日本福島核電站等核電突發事件更是對人類生存環境造成了長期嚴重的影響。

我國一直較為重視能源生產活動中的應急管理機制建設，包含核電站運行、煤礦安全生產管理、水電站運行等能源生產過程中的應急管理。已有的能源生產應急管理機制建設主要涉及核電應急管理、煤礦安全應急管理、電網企業應急管理組織體系建設等。1993年8月國務院開始實施《核電廠核事故應急管理條理》，初步建立了我國核電應急管理機制。[4]2000年，我國建立了國家煤礦安全監察體制。[5]

能源應急供應保障體系旨在維持一些能源供應短缺和社會突發事件影響下的應急供應保障問題。能源短缺一直是全球能源系統面臨的一個關鍵問題之一。以三次石油價格變動引起的經濟危機（即石油危機）為例，每一次石油危機均對世界經濟的發展造成了極大的影響。1990年發生的第三次石油危機，使得全球GDP增長率跌破2%，國際能源機構因此也啟動了應急計劃，通過增加產能的方式穩定石油價格。中國當前的能源消費結構仍然以煤炭和石油為主，我國的能源供應對外依存度較高，從而帶來的能源供應短缺風險較大，亟須通過建立戰略儲備機制來完善相應的能源應急保障體系。

社會突發事件對能源應急供應保障體系的構建也提出了迫切的需求。能源供應保障是城市和社會穩定運行的基礎。以此次新冠肺炎為例，此次疫情的防控對能源系統的供需結構造成了較大的沖擊，尤其是在此次“戰疫”重點機構的能源供應保障上面。例如，湖北省電力供應單位需要為全省304家定點醫院、751 家發熱門診、1732 個集中觀察隔離點、140 家防控用品生產企業、215 家醫護支援隊伍住宿賓館、487 家其他重要用戶提供可靠供電[6]，能源系統的應急供應保障一度承受巨大壓力。

二、新冠疫情對我國能源應急管理體系建設

提出的新挑戰

總體上看，我國能源應急管理的機制化建設取得長足進展。經過多年的建設，我國不同能源品種和能源生產供應企業已經形成了各自較為成熟的應急管理保障機制，從縱向上基本實現了責任劃分明確、信息溝通渠道通暢、應急處理流程規范。然而，現有的機制建設仍存在重處置輕預防[7]、應急管理現代化不足[6]，應急響應組織化和協同化程度不高[8]等問題。此次新冠肺炎疫情中出現的一些問題，也為我國能源應急管理體系化建設提出了一些新的挑戰。

（一）對能源跨區運輸的影響。我國區域能源資源分布存在較大差異，北煤南運、西電東輸、西氣東輸是我國能源供給的長期基本特征，能源的供給和需求存在空間錯位的現象[9]，因此能源的遠距離運輸是我國城市能源供應保障的重要環節。由于疫情防控的需要，我國實施了嚴格的交通運輸管控措施，而我國煤炭行業自身存在運輸途徑單一等問題[10]，為我國能源的跨區域運輸調度帶來了較大的困難，部分地區因此出現短時間內煤炭供應緊張的狀況。與此同時，城市的能源戰略和應急儲備機制尚未建立，以湖北省為例，全省一次能源消費結構中煤炭占比70%，而本省的供應量只有約5%[1]，能源的戰略應急儲備量遠低于實際的需求，極大地增加了能源應急運輸供應的壓力。

（二）對能源供需結構的影響。此次疫情期間我國采用的嚴格的防疫措施，全國絕大多數企業都進入了“停工停產”的狀態，從而極大地降低了我國工商業的能源消費需求。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國不斷深化命運共同體和責任共同體的認知，采用全民“戰疫”的戰略，才最終取得此次疫情防控阻擊戰的勝利。[11]然而，全民“戰疫”過程中億萬中國人民做出了偉大犧牲，其生活方式發生了巨大改變，不僅正常的出行受到影響，而且日常消費受到嚴重制約。生活方式上的變化極大地降低了交通運輸和商業、服務業的用能需求，盡管居民的日常生活用能有一定程度的增加，但總體上此次疫情短期內對我國原有的能源消費和能源需求結構形成了極大沖擊。根據國家能源局發布的1—3月份全國電力工業統計數據可知，一季度，我國全社會用電量累計同比下降6.5%，其中第一產業用電量增長4%，第二產業、第三產業用電量分別下降了8.8%和8.3%，城鄉居民生活用電同比增長了3.5%。（1）此次疫情還對我國傳統能源的供需造成了沖擊。一季度，山西煤炭市場的供需出現了較大的波動，疫情初始時，既有下游庫存不足、需求增加的壓力，又出現了煤礦生產不足、地銷受限的困境，從而導致煤炭價格產生了短期的上漲;隨著防疫進入常態化階段，由于全球市場對煤炭需求的疲軟，市場供大于求的態勢逐漸呈現，煤炭價格大幅下降，從而對煤炭生產企業造成了極大的沖擊。[12]疫情對能源消費的沖擊傳導到生產端，使得能源生產受到嚴重影響。

（三）對能源系統轉型的影響。能源系統綠色低碳化轉型是我國重要的國家戰略。隨著我國能源轉型戰略的不斷推進，可再生能源裝機容量與利用比例不斷提高。到2019年底，我國可再生能源發電裝機達到7.94億千瓦，可再生能源發電裝機約占全部電力裝機的39.5%，可再生能源發電量達2.04萬億千瓦時，可再生能源發電量占全部發電量比重為27.9%，可再生能源的清潔能源替代作用日益突顯。而疫情發生對整個能源系統產生了較大沖擊，根據國家能源局公布數據，在此次新冠疫情時期（1—2月份），我國日均發電量171.1億千瓦時，同比下降8.2%，其中火電同比下降了8.9%，水電下降11.9%，核電下降2.2%，風電下降0.2%，太陽能發電增長12.0%。（2）可再生能源電力規模的相對增長又對傳統火電形成了沖擊，使得電網調峰的矛盾日益突出。[13]在產業發展方面，中國是可再生能源技術生產和應用大國，此次疫情對我國整體工業生產均造成了極大的影響，一批可再生能源發電項目的建設延誤。2020年一季度，因疫情帶來的勞動力緊缺和項目業主管控等因素，使得我國光伏電站項目復產進度緩慢，3月下旬和4月中旬項目的復工率分別在35%和65%左右，許多項目均難以如期并網。以風電行業為例，整體面臨供應鏈形勢惡化、原材料供應緊張、行業產能利用率低等阻力。[14]與此同時，交通物流的不通暢也對我國可再生能源項目和產業的發展帶來了較大的影響。根據伍德麥肯茲近期發布的報告“Will the coronavirus put the brakes on the renewable energy transition in Asia Pacific”（《新冠疫情是否將減緩亞太區域的能源轉型進程》），由于疫情帶來的經濟衰退的影響，未來五年內亞太地區多達150GW的風電和光伏發電項目面臨推遲或者取消的風險。[15]

（四）對能源系統的衍生性影響。能源系統具有較強的衍生屬性，隨著能源系統的衍生屬性的不斷開發，突發事件對能源系統的沖擊相應地也會傳導到其他領域，從而造成多重危機。首先是企業經營危機，我國是光伏發電產品出口大國，2019年，我國光伏組件累計出口達66.8GW，其中出口至歐洲的組件占我國整體出口量的約34%。[16]而2019年我國全年光伏電池組件總產量預計將超過90GW[17]，我國2019年光伏組件出口占總產量之比預計將達到74%。隨著疫情在全球的爆發，國內和國外的可再生能源市場需求均受到一定的影響，必將對我國可再生能源產業的發展造成沖擊，并對可再生能源相關企業經營帶來危機。此外，由于能源金融衍生品市場建設尚未成熟，此次疫情對全球能源金融衍生品市場還造成了較大沖擊。由于疫情導致的能源需求不足，同時基礎設施和交通運輸不暢，對原油的庫存造成了較大的壓力，全球金融市場首次出現了“負油價”的這一現象。[18]而由于我國能源金融衍生品的風險預防和應對機制的不完善，同時國內投資者對相關交易規則的不熟悉，使得“負油價”的沖擊傳導至我國的能源金融市場，并造成了影響巨大的“中行原油寶”事件，最終導致客戶平倉之后不僅分文不剩，還倒欠銀行。

（五）對能源應急管理智庫的需求。能源應急管理需實現政府、能源企業、智庫、專家學者等多主體協同的作用。[19]此次“戰疫”過程中，黨和政府始終強調要充分發揮科學家和科學技術的作用。[20]我國科學家在病毒的科學認知方面做出了突出的貢獻，相比而言，我國能源應急管理相關領域科學家的作用仍有待發揮。據《每日經濟新聞》不完全統計，從2019年12月26日到2020年3月1日期間，來自中國疾病預防控制中心文獻目錄以及全球權威醫學期刊的各類新冠病毒的研究文章共計190篇，而其中“應對疫情相關的社會科學層面諸多問題的潛在驅動因素”相關研究只有2篇，占比約為1%。[21]到2020年6月4日，CNKI搜索到以新型冠狀病毒為主題的期刊論文共6749篇，其中綜述類文獻259篇，政策研究類文獻276篇，在上述所有文獻中，與能源、電力相關的文獻不足1%，而政策研究類文獻中與能源相關的文獻占比約為7.2%。由此可知，針對此次疫情中我國能源體系的相關研究還遠遠不足，在疫情面前提供能源應急有效決策咨詢意見遠遠不夠。

（六）對城市能源應急管理能力建設的需求。城市人口密集、能源需求大，同時也是受突發事件影響較大的區域，此次新冠疫情中，企業的“停工停產”一定程度上也降低了能源系統應急管理的壓力。然而隨著我國防疫進入常態化階段，企業復工復產比例不斷增加，但疫情復發的風險依舊，而我國城市能源應急管理體系和現代化建設的許多工作仍處于空白地帶。如何實現能源的及時調度，從而提供高質量的能源供應保障也是疫情防控過程中的關鍵問題。[2]在城市能源應急管理過程中，基層管理人員的素質和能力起到了極為關鍵的作用，而我國基層人員的實際能力和素質還有待進一步提高。[22]2020年1月23日至30日，全國至少33名干部因防控疫情不力而受到處分。涉及8個省共12個市。[23]根據人民日報轉載文章顯示，從疫情發生至4月中旬，湖北省處分疫情防控中失職失責黨員、干部3000多人，其中廳局級10多人，縣處級100多人。[24]城市應急管理能力建設迫在眉急，應急管理隊伍建設亟待加強。

三、我國未來能源應急管理體系現代化建設的路徑

（一）堅持底線思維，提升對突發事件可能產生風險的應對能力

底線思維是未來能源應急管理體系建設的基本方法論，要從最嚴峻的形勢和最困難的局面著想，充分考慮各類可能出現的極端情況，研判可能出現的各種風險，有針對性地制定完善能源應急預案。各地特別是煤炭供應保障難度大的地區更要摸清重點行業用煤情況，制定詳實可操作的有序用煤預案，做好應急值守和及時響應，確保民生用煤不受影響。供氣企業和城市燃氣經營企業要按照“保民生、保公用、保重點”的要求，制訂完善應急預案，加強應急演練，切實保障民生用氣。嚴格落實優先購電制度，供應緊張時精細化實施有序用電方案，優先保障居民、農業、重要公用事業和公益性服務用電。

（二）提升城市能源應急預警能力，建立城市能源應急管理評估體系

提升城市能源應急預警能力是能源應急管理、降低突發事件社會損失的關鍵環節。針對突發事件，應樹立系統工程的思想，加強對突發事件的風險預判，強化事件影響的系統仿真與推演研究，提升對突發事件可能產生風險的預估能力。

建立城市能源應急管理能力評估體系。突發事件具有極大的不確定性和不可預測性，此次在部分地區爆發的是新冠疫情，將來也有可能是其他的災害性事件。凡事預則立，必須汲取此次“戰疫”經驗，構建我國城市能源應急管理能力評估體系，定期地從能源系統受到沖擊干擾時的魯棒性和脆弱性、應急供應保障的可靠性和應急沖擊事后恢復到原有狀態的彈性等多個角度評估我國城市能源應急管理能力，針對薄弱環節及時進行修復，確保大災來臨時有較強的應對能力。

（三）搭建能源應急管理數據和信息平臺，提升能源應急管理信息化水平

重視能源應急系統信息的收集和分析、應急信息管理平臺，加強突發事件應急管理信息的收集、匯總分析、共享和協同等能力，促進系統化應急管理能力的提升。面對目前能源應急數據感知不全面、信息化規劃不統一、業務系統不協同、數據不共享的問題，充分利用大數據、云計算、物聯網、5G等技術，圍繞構建“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”的國家能源應急管理大數據平臺，建設立體化全息感知網絡、協同聯動的智能應用體系、安全可靠的運行保障體系、完整統一的標準規范體系的能源大數據治理與應用解決方案。

（四）推進能源應急管理智庫建設，充分發揮智庫諫言獻策作用

智庫具有學科綜合知識厚、科學研究基礎好、系統分析能力強等多種優勢。此次疫情對社會經濟的各個層面包括能源系統產生了不同程度的沖擊，也使社會經濟系統經受了一次大考，在這個過程中有關智庫發揮了重要作用，但距離目標要求還遠遠不夠，特別是作為有影響的能源應急管理智庫建設目前還非常薄弱，亟須發揮大專院校與科研院所的智力優勢，加快建設若干針對性強、有特色的智庫。由于能源應急管理涉及的層次多、范圍廣、因素復雜，因此應鼓勵政府研究機構、產業部門、科研機構建立聯合研究智庫，發揮知識集成綜合優勢，以應對能源應急管理問題的復雜性，提高其科學分析和諫言獻策的能力，提高能源應急管理中相關決策的速度、科學性、高效性和針對性。

（五）建立應急管理人才儲備體系，提升基層應急管理能力

專業化的人才隊伍是城市能源系統應急保障體系的關鍵要素，要提升能源應急管理科學化水平，必須十分重視能源管理專業人才的培養，加強這方面人才的戰略儲備。能源應急管理能力是綜合能力的體現，包括對突發事件的預防預警能力、應急保障能力、應急計劃能力和應急處置能力等，綜合能力的培養不是單一學科所能為，這方面人才的培養要通過跨學科（如能源學科、管理學科、系統工程學科等）進行交叉培養，建議有能力的高校有針對性地設置相應的交叉學科，進行定制化、系統化的培養與訓練，盡快形成一支思想素質過硬、業務素質過硬、綜合能力過硬的能源應急管理人才隊伍。

（六）強化學科交叉研究，重視突發事件引致的次生影響

近年來，隨著能源金融市場的建立、全球能源轉型和全球能源供應鏈的形成，突發事件造成的次生危機逐漸擴大，相關影響波及的范圍也越來越廣，例如，隨著新冠疫情在武漢的爆發，全國范圍內交通運輸的阻滯，造成了部分地區煤炭價格短期內的非正常變化。必須加大對突發事件所可能造成的次生影響的科學研究，特別是多學科開展的交叉研究，從而提高對可能產生的產業風險、金融風險和其他次生風險的判斷力。

（七）發揮舉國體制的獨特優勢，建設現代化能源應急管理體系

現有的能源應急管理機制主要體現在行業和產業內部，初步形成了由中央政府主導的由上而下的一套應急機制。未來能源應急管理體系的建設，需要充分發揮我國新型舉國體制所擁有的非凡的組織動員能力、統籌協調能力、貫徹執行能力等獨特優勢，打通行業之間的信息共享和交流渠道，統籌區域之間的資源共享，加強應急管理過程中不同社會主體之間協同合作，實現能源應急管理中的關鍵核心技術的協同攻關。國家和地方應加大在能源應急管理中的科研投入，設立一批國家和地方重點科研攻關項目，加快在能源應急管理多個產業、多個領域和多項科學前沿中的科研布局，為能源應急管理體系建設提供科學依據。

能源應急管理體系建設是一項復雜的系統工程，堅持底線思維是基本方法論，強化對突發事件的應急預警是前提，提升能源應急管理信息化水平是基礎，智庫建設和人才儲備是保障，而發揮制度優勢是根本。只要我們認真總結這次疫情防控的成功經驗，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，加快完善各方面體制機制，具有中國特色的能源應急管理體系建設必將在應對重大突發事件面前提供強大支撐。

注釋：

（1）國家能源局發布1—3月份全國電力工業統計數據，http：//www.nea.gov.cn/2020-04/23/c_139002144.

（2）國家能源局2020年一季度網上新聞發布會文字實錄，http：//www.nea.gov.cn/2020-03/06/c_138850234.

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（責任編輯 焦德武）