韌性治理：城市社區應急管理新向度

王東杰 謝川豫 王旭東

摘要：安全是社區治理現代化的基礎，然而，以應急處置為重心的傳統社區應急管理，難以有效應對各類風險災害的沖擊。在此背景下，強調對危機全過程管理、聚焦社區內生優勢、突出學習適應能力的韌性社區理念應運而生。韌性社區具備自我適應、自我修復、自我學習的特征，在面對壓力和沖擊時，依然能夠保持社區結構和功能穩定，從而實現對風險的動態適應和共生共存。文章基于城市社區應急管理的突出問題，認為完善韌性治理的頂層設計、打造社區安全生態、建立基于危機的持續學習機制、科技賦能提高社區應急智能化水平，是社區應急管理創新的重要方向。

關鍵詞：韌性社區;社區治理;社區應急管理;風險社會

中圖分類號：C912.83? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）06-0033-006

一、問題的提出：社區脆弱性與社區應急管理內卷化

1986年民政部首次把“社區”概念引入城市管理，經過30多年的發展探索，我國社區建設從試驗試水逐步走向以治理為主基調的新階段。1986年至2018年，全國城市建成區面積從10664.0平方公里[1]35增加到58455.7平方公里[2]，城鎮化率由1986年的24.52%[3]上升到2019年的60.6%，城鎮常住人口超過8億[4]。伴隨城鎮化進程，大量人口到城市工作生活定居，城市中的社會關系、人口結構、空間布局、組織形式、生活方式、利益格局等都發生了廣泛而深刻的變革。社區作為城市的組成單元，越來越多的事實顯示，社區不僅是危機發生的第一場所，也是危機處置的關鍵主體，更是事后恢復的重要參與者，社區治理面臨多重內生性風險和公共安全隱患。

人類社會是一個多要素共存、互動、消長并保持動態平衡的復雜巨系統，而且隨著人類文明的進步，人與自然、人與人的關系更加具有不確定性，從近年來多領域、高頻次發生的“灰天鵝”“黑犀牛”等重大突發事件來看，科學的應急管理需求愈發迫切。[5]在城市的應急體系中，社區位于基礎性地位。社區作為一個相對獨立的主體，在面臨自然災害等危機時，應急管理能力直接體現了社區治理的水平。然而，在社區應急管理工作中，其實踐邏輯卻呈現內卷化的特點。內卷化是指事物在某一發展階段達到確定的形式后，便停滯不前，不能轉化成更高級別的模式現象。觀照社區應急管理，現有研究和實踐只把社區作為具備應急處置突發事件的單一功能的基層單元，且局限于災害救助的應急屬性，既缺少與社區治理各項內容的有機結合，也未被納入社區治理現代化的體系之中，社區自身在應急管理中的巨大潛力尚未得到挖掘。

鑒于此，需要一種更具整體性、連貫性和穿透力的理論框架，來對社區應急管理的理念思路和具體實踐進行指導。近年來逐漸興起的“韌性”理念成為公共管理領域研究新的增長點，伴隨著“韌性社區”研究的逐漸興起和理論的日趨成熟，本文試圖以此理論為觀察工具，考察社區應急管理創新機制，論證其能否成為指導社區應急管理創新和優化的一種可行方向。如果可行，那么韌性社區對社區應急管理的創新性體現在哪些方面？社區應急管理又應如何優化？對這些問題的探討是本文著力回答的焦點。

二、社區應急視域中的理論新探索：韌性視角

“韌性”一詞最初源自工程力學領域，逐漸被引入生態學和社會系統研究中。后來與社區研究相結合，逐漸成為風險和應急領域研究的新動向。

在學術界，普遍認為“社區”概念最早由德國社會學家滕尼斯提出，其將社區界定為一種建立在傳統的地緣、血緣、文化基礎上共享共同價值觀念的共同體。后來在社區眾多研究中，美國社會學家Hillery和Bell進一步拓展社區內涵，抽象出社區的基本構成要素：人口、地域、社會互動和歸屬感。社區的內涵和外延由地域屬性逐漸擴大到功能屬性。[6]不難發現，社區不僅是一個空間概念，還涉及繁雜多樣的社會聯系和社會關系。在應急管理領域，社區可以被看作“接近相同風險的社會共同體”[7]，正如烏爾里希·貝克指出的，現代社會人類生活在文明的火山上。風險不僅來源于自然界，同樣來源于人類自身。風險社會背景下，沒有絕對安全的社區，也沒有一成不變的避災策略。對應急新理念的借鑒和吸收是災害多發的背景下應急管理持續不斷的改進方向。

在關于社區減災、社區風險治理的相關研究中，西方學者早在上世紀90年代就有文章探討了社區、韌性與災害的關系[8]。隨著研究的深入為韌性社區注入了豐富的理論內涵。結合對韌性概念的多種解讀，學界對韌性社區從不同角度進行了界定（參見表1）。綜觀這些研究，可以發現韌性社區的三方面特點。

（一）危機應對的抵抗能力。突出社區面對風險災害保持穩定、抵抗干擾的能力。以Masten、Adger、Pfefferbaum等學者為代表，認為韌性社區在受到災害沖擊時能有效應對而不改變社區結構，社區功能也未遭受破壞。保持穩定是韌性社區最基本的屬性。對社區因受到外部因素沖擊，經濟活動、運行秩序、生活品質等受到不利影響或遭受損失時，韌性社區具備更強的承受、對沖以及消耗能力，能夠抵抗外力對社區基本結構和功能的沖擊。這種抵抗能力與影響社區脆弱性的“硬件”建設水平直接相關，如合理建筑布局、安全防護裝置、專門避難空間等提高建筑環境的物理完整性。

（二）事后恢復的復原能力。強調社區從災后影響中恢復社區功能和秩序的能力與速度。Paton，Johnston，Coles，Buckle等學者持此觀點。由于社區面對風險或災害時的抵抗可能失效，而一旦抵抗失敗，從逆境中恢復的能力同樣重要。社區應具備恢復社區結構與功能的必要資源或者能獲得替代的資源支持。復原力把社區的基礎設施、物質資源、經濟環境、社會環境等因素考慮在內，不僅強調抵抗反應能力，而且更加看重社區內部系統與外部系統、自然環境與社會環境的交互、聯動、共生關系。具體可以體現為建構并實施社區應急動員機制、跨區域聯動機制、居民自救互救機制等。

（三）動態演進的適應能力。Lopez-Marrero，Chandra等學者以及聯合國國際減災戰略指出，韌性還包括能夠從逆境中有效恢復并對將來發生類似的沖擊進行預測和準備，具備在逆境中適應、學習、反饋、重構的能力。換言之，韌性社區不僅包括抵抗和恢復，還包括發現和利用逆境中的成長機會進行知識更新，以創造性的調適整合改變社區運行的基礎[19]，實現應急能力向前躍進和螺旋式上升。這一面向包含社區學習和創造能力。適應力的獲得涉及利用個人和環境資源的策略，強調社區自身優勢向集體行動轉變的過程。相比具有不確定性的外部因素，適應力面向更加聚焦社區內生優勢，認為社區參與、社區自治、支持性的社交網絡、社區意識、居民自我效能感和社會支持等因素能增強社區恢復和適應的潛力。[20]

從韌性社區的三個方面特點中我們可以窺探，韌性社區在逆境中不僅能有效應對風險，維持社區結構和基本功能，而且這一過程能夠創建或重組一個更高層次的穩定社區安全均衡系統。保持穩定、迅速恢復以及動態適應的特征，使得韌性社區與傳統社區相比，在社區結構和功能上實現了質的超越。

三、韌性視角下社區應急管理的透視與拓展

（一）韌性視角強調整體性，推動社區應急理念轉向全過程管理

長期以來，我國應急管理呈現重處置輕預防的實踐特征，對風險的評估識別和預警預防重視程度不足。依托我國集中力量辦大事的體制優勢可以高效處置各類危機和突發事件，體現工作成效，但這種管用好用的方式進一步強化了應急處置這一環節并加劇路徑依賴。應急處置的目的是防止危害和損失擴大，卻難以改變危害和損失已經發生的既成事實。而風險預防作為應急管理的第一關口，對預測風險的發展和走勢具有重要價值，對風險預防的重視和投入不足直接造成日常性的潛在安全隱患被忽視、制度建設滯后，特別是缺少對社區等社會基層微系統的脆弱性分析，相關隱患排查、信息通報、處置反饋等機制不健全。如果說上述問題是我國應急管理實務中普遍存在的現象，那么由于社區在應急管理中可以發揮關鍵作用的理念只是在近年來才形成共識，進一步導致這些問題在社區中的表現更加嚴重。加之囿于社區在城市應急系統中的末端位置等原因，導致社區中應急預案的編制形式化、預案內容同質化、應急管理工作流程不健全、風險排查和監測預警缺乏制度化規范化。這些問題的存在導致我國社區應急管理工作頭痛醫頭腳痛醫腳，缺乏實效。

韌性社區強調抗壓和學習的過程。從韌性理論視角來看，引發危機的因素無處不在，韌性框架注重整體性和綜合性，強調從風險防范、應急處置再到事后恢復的全過程進行管理。社區應急管理的最高境界是無急可應、有急能應。[21]實現這一目標需調整社區應急的導向，從應急處置轉向全過程管理。韌性框架有助于社區應急管理理念從被動單一的救災理念關口前移，重視主動的風險監測與預警。

（二）韌性視角突出內生性，推動社區應急機制挖掘社區價值

社區在應急管理工作中長期處于被動地位，影響了社區角色定位并進一步造成社區個體和家庭抵抗逆境的意識和能力不足。一方面，雖然我國已經在“一案三制”基礎上建成了較為完整的應急管理體系，并在各類自然災害、公共衛生事件、社會性突發事件的應對和處置中發揮了重要作用。但是，“一案三制”的制度格局遵循“自上而下”的運行邏輯，依靠科層結構逐級下達行政命令落實應急管理工作，帶有明顯管控思維，其把社區單純地視為應急管理的對象，造成社區在應急管理中處于被支配的地位，忽視了社區的能動作用和社區居民潛在力量的發揮。社區被動消極的地位進一步造成了社區自身的角色定位被動模糊，導致在應急資源儲備、公共安全文化培育、應急知識技能培訓、社區意識社區認同營造等方面存在短板。另一方面，社區在應急管理中的被動性進一步對社區中個人和家庭的抗逆意識和能力造成干擾。具體體現在：個體感知風險的意識薄弱、社區內部自救互救的意識不足，居民參與社區應急管理的主動性不強，等靠要的依賴心理[22]以及事不關己的冷漠心態共存。這些問題直接影響了社區應急隊伍建設和社區應急資源整合，也進一步加劇了社區脆弱性。社區應對危機主動性缺失的消極結果在新冠肺炎疫情的防控工作中也可以窺見一斑。在各類新聞報道中，我們發現不同的社區防控能力千差萬別，有的社區完全依賴上級機關調配人力、運送物資但防控效果仍然不佳，而有的社區則可以有效吸收轉化外界支持，同時社區居民自發組成志愿者隊伍參與疫情防控，二者防控成效之間的明顯區別很大程度在于社區主動性和能動性的發揮。

社區在應急管理中的被動角色，與韌性特別強調應重視社區內外系統要素組成的整體環境相悖。在社區韌性研究中，更多的學者將“社區”作為一個有機的、整體的系統來看待，注重對社區自身屬性和內在優勢的觀察分析，認為社區不僅是應急管理的對象更是危機應對的關鍵主體。Pfefferbaum認為社區具備韌性的前提在于社區成員采取集體行動來修復社區問題的能力，其不僅僅是成員個人應對的能力，還包括作為一個集體單元的互動，并證明了社區內部互動頻繁、相互支持與協作有助于提高社區抗災能力[16]350;Adger通過對越南沿海地區資源依賴型社區進行研究，發現社會資本和所在區域資源多樣性特征與社區抵抗來自政治和經濟變化等外部壓力的能力正相關[11]359。從社區自身的資源來看，其具備的優勢和潛能主要有社區意識、居民自我效能感和歸屬感、支持性的社交網絡等。[23]韌性框架重視社區整體和內生優勢，認同社區可以在應急管理中發揮重要作用。也就是說，韌性框架的主體從單一的物體拓展為由人際互動和關系組成的社區共同體。[24]從這一意義上來說，韌性框架有助于推動自下而上的應急管理體制改革，在社區層面培育主動、持續抵御外在干擾的能力。

（三）韌性視角注重共生性，推動社區應急模式走向動態發展

由于缺乏在社區層面關于應急管理專門的制度規定和體系設計，依托現有“一案三制”的應急管理體制造成社區整體的應急管理工作呈單一、僵化的缺陷。社區應急管理不能與社區內外部系統交互，難以與自然和社會環境有效融入，不能適應動態變化的風險和危機。具體體現在環境設計、制度運行、社會參與、新興技術應用、應急技能轉化等方面均呈“碎片化”狀態。在環境設計方面，體現為社區空間布局不符合避災要求、基礎設施脆弱性評估缺失;在制度運行中，政府主導下的抗災模式多部門協調聯動缺失，多頭領導造成信息傳遞失真破壞命令統一性。在社會參與方面，政府、社會、社區的三元聯動邏輯尚未形成，與專業社會力量的互動協作機制不完善。在新興技術應用方面，社區應急在風險源監測、預警，信息傳遞、分析、整合等方面信息化應用嚴重滯后。在應急技能轉化方面，多為經驗性處置，制度化的學習適應機制缺失，在下一次危機來臨時不能有效吸收之前的經驗和知識，形成向前躍進的高階應急管理技能。此外，應急管理作為社區治理的關鍵一環，理應融入社區治理工作之中，但實際情況卻是二者在資源利用、信息共享等方面缺乏互通協調，社區應急與社區建設脫節。

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（責任編輯 焦德武）