黃河灘區差異化移民搬遷安置模式的探索及經驗啟示

林博 侯宏偉

摘?要：黃河灘區不僅是125.4萬名灘區百姓生產生活之地，也是良好的可利用開發的生態資源，進行合理的移民搬遷安置，對灘區經濟發展與居民可持續致富具有重要意義。通過對河南省黃河灘區29個安置區試點的實地調查發現，黃河灘區移民搬遷采取的差異化安置模式不僅降低了搬遷戶對原有資源的稟賦效應，為原有資源的重新整合提供了條件，也解決了搬遷戶無法高效利用原有資源進行生態價值轉化及提升的困境，提高了搬遷戶對搬遷后資源的稟賦效應，為搬遷戶提供了小農生計模式多元化的替代方式。從試點的搬遷進展看，下一步應盡快明確試點后的搬遷規劃，在保障搬遷戶原有資產安全的同時，以壯大村級集體經濟等方式，進一步探索灘區生態資源高效利用的路徑。

關鍵詞：黃河灘區;安置模式;稟賦效應;資源開發利用

中圖分類號：D632.4?文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）12-0044-04

一、引言

多年來，黨中央、國務院和沿黃灘區各級政府都高度重視灘區百姓的搬遷問題。黃河灘區不僅是黃河中下游的生態安全屏障，同時也是125.4萬名灘區百姓生產生活之地，且黃河灘區發展農業生產的條件較為優越。與自然條件惡劣并且搬遷意愿強烈的邊遠山區相比，雖然黃河灘區當地經濟發展水平不高，但灘區居民的搬遷意愿并不十分強烈。

2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開座談會，強調黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略，這不僅給灘區移民搬遷與灘區生態資源高效開發利用制度的進一步設計指明了方向，同時也為實現“搬得出、穩得住、能發展、可致富”這一目標提供了指導思想，即灘區移民搬遷的主要任務是為了“搬得出、穩得住”，而如何進一步高效利用灘區生態資源形成多樣化開發格局，形成與搬遷相輔相成的內在銜接，是從根本上實現“能發展、可致富”的關鍵，也是鞏固“搬得出、穩得住”的根本保障。

從資源稟賦的角度來看，要促進一個國家和地區的經濟發展，必須充分考察自身各種資源的豐腴程度，充分利用當地豐腴程度高、相對價格低的資源，發展對這些資源需求程度較大的產業。黃河灘區有良好的生態資源，生態資源價值的實現需要經歷資源整合的過程，最終進入開發利用階段，而灘區移民搬遷恰恰為資源整合提供了客觀條件。①此外，以土地為主的灘區小農村社資源由于對灘區居民承擔了社會保障、歸屬感、社區知識等多種功能而具有人格化產權特征，導致灘區居民對資源具有較強的稟賦效應。②為此，黃河灘區的移民搬遷采取了差異化安置模式，以期通過差異化安置模式的制度設計降低搬遷戶對原有資源的稟賦效應，在促進灘區移民搬遷的同時，對灘區資源進行重新整合。而只有灘區資源完成了重新整合的過程，才能進一步通過多樣化的開發利用方式促進灘區資源生態價值的提升與高效轉化。這也正是本文詮釋黃河灘區差異化移民搬遷安置模式的核心所在。

二、差異化移民搬遷安置模式與搬遷后生態資源整合利用的進展情況

為全面了解黃河灘區移民搬遷的現狀，黃河灘區脫貧攻堅模式研究課題組在河南省范縣、封丘、濮陽、長垣、臺前、原陽、中牟以及開封市祥符區，對29個安置區試點3586戶搬遷戶開展了實地調查。

1.灘區移民搬遷安置區試點的進展情況

目前，河南省黃河灘區125.4萬居民中，居住在已達到20年一遇防洪標準區域的人口有21.7萬，需要妥善安置的灘區人口有103.7萬，其中居住在灘區高風險區的有83.3萬。2015年，在國家有關部委的大力支持下，河南省開展了黃河灘區居民遷建第一批試點，希望通過試點的推行，實現灘區需要妥善安置人口的全面搬遷目標。第一批試點涉及蘭考、封丘和范縣3個縣4個鄉鎮的14個村4676戶，共計16718人，第一批試點已于2017年8月完成了全部搬遷。河南省在系統總結第一批搬遷試點經驗的基礎上，制定了《河南省黃河灘區居民遷建規劃》，并得到國家發改委的批復，于2017年10月全面啟動了第二批試點工作。

2017至2020年開展的第二批試點工作，涉及9個縣、34個鎮、208個村、71814戶，共計26.14萬人。其中，蘭考縣涉及谷營鎮的4個村，共計4149人;祥符區、中牟、范縣、封丘、長垣、臺前、原陽和濮陽等8個縣，共涉及33個鄉鎮、204個村、70641戶，共計257264人，計劃于2020年年底全部搬遷入住第二批安置點。

從兩批試點的規劃與進度來看，安置人口接近30萬人，離最終需要妥善安置的103.7萬人口還相差近70萬，但試點推進的經驗對今后灘區剩余人口實現合理搬遷與制定搬遷規劃具有參考價值。

2.差異化安置區的資源稟賦類型

調研發現，灘區移民搬遷安置主要采取了外遷安置模式。如表1所示，基于安置區資源稟賦條件的差異性，安置模式分為傳統村落安置模式、鄉鎮社區安置模式和縣城社區安置模式三種類型。其中，鄉鎮的安置區占比最高，共有18處，在傳統村落與縣城的安置區分別是6處和5處。

傳統村落安置模式大多依托于搬遷原有村莊的地理、地質、水力、特色農業經濟以及文化等多樣化資源，更多的是以田園綜合項目的形式，通過一、二、三產業融合的方式，帶動周邊村莊經濟發展和農戶增收;鄉鎮社區安置模式主要通過發展勞動密集型產業，靈活吸收就近就業人群，利用人口集聚的優勢，發展商業帶動就業;縣城社區安置模式的安置區土地產權屬于國有，安置房屬于商品房，以11層左右的高層住宅為主，安置區位置靠近產業園區，能夠為搬遷人口提供大量的非農就業機會。

從搬遷戶對資源的稟賦效應強弱看，選擇傳統村落安置模式的搬遷戶大多為保守型農戶，家庭人口中年齡層較高，外出務工人數較少，且家庭人口數量較多，農業收入是主要經濟來源，即使搬遷，從事非農工作的可能性也較小。這類搬遷戶主要考慮搬遷后盡量壓低生活成本，維持以往以農業收入為主的半耕半工的小農生計方式，搬遷后仍希望由自己經營土地，對土地資源的稟賦效應最強。選擇鄉鎮社區安置模式的大多為中立型農戶，即家庭成員年齡結構以中年為主，且有長期在外務工的勞動力，外出務工收入高于農業收入，搬遷后仍希望自己耕種一部分土地或者以較高租金進行土地流轉，并通過外出勞動力的就近就業彌補生活成本的疊加。這部分搬遷戶雖然因搬遷拉長了與原有承包地的半徑，但并沒有拉長至影響其繼續從事農業經營的距離，仍然具備繼續從事農業生產的條件。另一方面，搬遷后由于客觀形成了外部產業集聚，推動了小城鎮第三產業發展，通過二、三產業替代農業生產的可能性同樣具備。因此，與選擇傳統村落安置的搬遷戶相比，選擇鄉鎮社區安置模式的搬遷戶更多采取觀望態度，動態選擇生計模式替代方式，對土地的稟賦效應較低。選擇縣城社區安置模式的大多為轉變型農戶，這部分搬遷戶基本上是比較年輕的群體，本身即使不搬遷，大部分也已不再從事農業生產，或者未來幾乎沒有從事農業生產的可能性，更傾向于以純務工獲取現金收入的生計方式來彌補生活成本的疊加，尋求向城鎮人口的完全轉型，是這三種搬遷戶類型中對土地資源稟賦效應最弱的人群。

3.基于搬遷后資源稟賦條件進行生態資源整合開發的進展情況

目前，各個試點縣不僅依托安置區資源，為搬遷人口提供能夠就近就業的產業類型，并且正在積極開展規模種植、設施農業、農牧結合、生態種養等多種農業生產項目，進一步發展田園綜合體、休閑觀光農業、三產融合、濕地休閑觀光等拓展農業功能的新業態，從而實現搬遷后村莊資源與灘區資源的有效利用。

首先，從安置區周邊產業布局的現狀來看，產業類型以第二產業為主。如蘭考姚寨安置社區的服裝加工業與巧媳婦工程的開展，帶動了搬遷人口大量的就近就業;封丘李莊安置社區的農民特色經濟園區項目，在爭取到了國家2016年第一批專項建設扶持資金1億元后，圍繞商業中心區先行啟動建設了兩棟標準化廠房，吸引了新星制衣等服裝加工企業的入駐;范縣張莊鄉安置社區通過在房頂上鋪設光伏太陽能板2萬多平方米并網發電的方式，帶動了530戶搬遷戶每年戶增2000元以上，且因地理位置緊靠濮陽市木業園區與木材加工產業集聚區，為安置居民提供了4000多個就業崗位，還利用巧媳婦工程引進了濮陽衣致服飾公司，吸納了300名安置區婦女勞動力就業。

其次，在整合后的灘區生態資源已開發模式中，以農業生產的開發模式為主。如長垣縣以土地托管為抓手，以新型農業經營主體為依托，大力發展優質小麥、花生、谷子和果品蔬菜種植等特色農產品種植和深加工，推動灘區居民通過生產大宗農產品實現農業收入的可持續增收;臺前縣孫口鎮以產業扶貧的方式發展灘區設施農業，通過入股分紅的形式實施到戶增收扶貧項目，帶動了貧困戶及灘區人口的廣泛參與;而祥符區杜良鄉利用自身豐富的水資源，在灘區發展稻蝦混養生態種養模式，依托河南云騰生態科技有限公司，建立了稻蝦混養示范基地，改變了灘區傳統的稻田種植方式，有效提高了農田利用率和產出效益。

最后，在已規劃正在實施或未開發的項目中，諸多縣鎮利用黃河灘區的農業資源和豐富的生態人文資源，在現有農業產業發展的基礎上，規劃三產融合、休閑觀光農業、田園綜合體等新業態的產業布局。如祥符區的曲興鎮計劃建設萬畝濕地公園;原陽縣依托黃河灘區特殊的自然環境條件和區位優勢，發展訂單農業、文化生態旅游和休閑觀光等多元化產業;范縣張莊鄉依托本地特色文化和地塊優美的生態環境，深度結合漁業養殖與生態農業，形成集生態魚宴、休閑運動、孝文化體驗等于一體的黃河魚宴基地;范縣陳莊鎮利用荷花資源形成品牌優勢，重點發展蓮藕循環農業，完善“荷美稻香”田園綜合體的建設;長垣縣趙堤鎮將優質稻米、水產種植養殖等現代農業與特色村落、傳統文化相融合，發展“水墨趙堤”田園綜合體。

三、搬遷過程中存在的主要問題及制約因素

灘區搬遷的核心在于合理設計安置模式，提高搬遷戶的搬遷意愿。而是否能夠促使搬遷戶同意搬遷的關鍵是，在降低搬遷戶對原居住地資源稟賦效應的同時，提高搬遷戶對整合后資源的稟賦效應，并且要為搬遷戶提供替代原有生計模式的多元化方式。

1.搬遷戶對原有資源及整合后資源稟賦效應的分析

調查發現，在搬遷過程過程中，承包地的遠近對于搬遷人口搬遷意愿具有較大影響。灘區承包地大部分集中于村莊距1—4公里以內，其中，1公里以內的占43.8%。搬遷人口對于搬遷后是否能繼續經營承包地的問題非常關注，年齡層較高的搬遷戶對搬遷后繼續經營承包地表達了強烈意愿。而從搬遷后希望如何處置承包地的調查結果得知，仍希望自己經營的搬遷戶占62.3%，希望承包地流轉的占32.6%，希望完全退出承包權的占3.0%，希望承包地入股的占2.1%。在被問及搬遷戶家中最值錢的財產問題時，有3174戶認為宅基地和房子是他們最重要的財產。此外，搬遷村莊與搬遷地點之間的距離也是影響搬遷進程的重要因素之一。從測算安置區與原有村莊距離的結果顯示，相距2—6公里的占67%，說明即使搬遷，搬遷戶也具備繼續從事農業生產的可能性。

通過進一步了解搬遷戶希望搬遷的原因中得知，認為搬遷后生活更加方便的有1068戶，住房條件得到改善的有967戶，生活更踏實的有918戶，可獲得一筆補償的有775戶，賺錢更多的有771戶，生活環境有所改善的有746戶，不受水患的有620戶，生活方式改變的有332戶，身份轉變的有125戶，其他原因有149戶。而從不希望搬遷的原因中得知，認為搬遷后生活成本增加的有989戶，依賴于農業生產的有909戶，擔心出去找不到穩定工作的有720戶，因搬遷導致土地減少、感覺失去生活保障的有701戶，離開了熟悉的鄉親、不容易與周邊人群交流的有400戶，不能開展畜禽養殖的有134戶，搬遷成本高的有61戶，其他原因有214戶。其中，高年齡層的搬遷戶占絕大部分，其原因在于他們原有的小農理念以及常年在農村生活的習慣一時很難改變，導致搬遷積極性不強。

由此可見，在中國“人多地少”的基本國情制約下，灘區居民非常依賴僅有的原居住地資源，而土地和宅基地又是搬遷戶最基本、最重要的生產生活資料，其對土地和宅基地的稟賦效應最為強烈。這也正是形成差異化安置模式的主要原因，即希望通過差異化安置模式提高不同類型搬遷戶對安置地資源的稟賦效應，并為搬遷戶提供符合自身生產生活需要的多元化小農生計替代方式。

2.搬遷戶兩塊資產的處理與生計模式的替代是影響搬遷的主要問題

我國家庭聯產承包責任制的實施解放了大量農業剩余勞動力，改革開放帶來的經濟發展帶動了大量農業剩余勞動力的流出，農村逐漸出現由傳統的、以農業為主的生產方式向以農業兼顧外出務工的“半耕半X”的生產方式轉變，在一個農村家庭中形成了“以代際分工為基礎的半耕半X的小農生計模式”③。直至今日，農村家庭仍然通過以耕種“人均一畝三分地、戶均不過十畝”的承包地獲取維持口糧的基本農業收入，并通過家庭中的青年壯勞力外出務工來維持整個家庭的簡單再生產或者擴大再生產。這種在農村現階段已經固化的小農生計模式，客觀上成為搬遷過程中的主要制約因素，而承包地與宅基地是支撐現有小農生計模式的基礎。

由此可見，對于絕大部分搬遷戶而言，合理處置兩塊資產以及如何解決替代固化的小農生計模式是搬遷過程中最需要合理解決的問題，其直接關系到搬遷工作的進度。解決不好這兩個問題，會加大各級部門推進搬遷的成本，也會加劇搬遷后社會矛盾的深化。

四、差異化移民搬遷安置模式對促進灘區剩余人口搬遷的經驗啟示

黃河灘區差異化移民搬遷安置模式不僅為原有資源的重新整合提供了客觀條件，也為灘區生態資源的進一步利用與有效開發奠定了客觀基礎。雖然試點的推行取得了一定成效，但因各地區資源稟賦條件存在較大差異，為了鞏固灘區移民搬遷安置的成效，進一步高效開發利用灘區生態資源，為灘區剩余人口的搬遷提供經驗，應在壯大村級集體經濟的基礎上，構筑灘區移民搬遷安置區的鄉村振興支撐體系，并盡快明確后續的灘區搬遷規劃與政策，為灘區整體居民生產生活的穩定性與經濟社會的可持續發展提供保障。

1.以壯大村級集體經濟的方式構筑灘區移民搬遷安置區的鄉村振興支撐體系

根據鄉村振興戰略的總目標，應盡快構筑灘區移民搬遷安置區的鄉村振興支撐體系，并通過壯大村級集體經濟的方式，形成對搬遷戶土地與宅基地這兩塊重要資產的長效保障機制。同時，應進一步探索符合鄉村振興戰略內容的灘區生態資源高效開發路徑，為灘區居民提供多元化小農生計模式的替代方式。為此，應根據安置區資源稟賦的差異性，分類推進安置區不同產業類型的發展。

首先，傳統村落安置區大多位于黃河堤外的水土資源富集區域，其發展方式要秉持“綠水青山就是金山銀山”的新發展理念，立足灘區水土資源豐富、保守型農民較多的優勢，在積極發展村集體經濟和農民合作經濟的同時，采取村企合作、社企合作的市場化運作模式，探索“生態優先”“綠色發展”“一村一品”等生態園鄉村振興模式;其次，鄉鎮社區安置區周邊通常配套有一定規模的產業集聚區與農業園區，且距離原有搬遷村莊較近，可因地制宜發展“綠色種養、田園休閑”式的綠色富民產業，實施“大園區帶小庭院”的特色資源產業化與品牌化發展戰略，驅動一產“接二連三”;最后，縣城社區安置區一般是安置在縣城拓展區或新區，具備利用安置區勞動力、集體建設用地等資源發展城市生活服務行業的比較優勢。因此，應立足“三化”協調發展與城市生活現代化需求，走城鄉融合發展的產業振興之路。

2.明確后續的灘區搬遷規劃與政策

目前，試點工作取得了良好的社會反響，剩余的搬遷村莊與居民對后續的搬遷規劃關注度很高。因此，建議盡快推進黃河灘區居民搬遷第三批試點的進程，并將安置區規劃方案納入河南省鄉村振興試點方案中，進一步探索搬遷后資源整合與灘區生態資源有效開發利用的鄉村振興路徑，創新有效盤活耕地、林地、宅基地、文化等生態資源的轉化機制，形成黃河灘區獨具特色的鄉村振興發展之路。

注釋

①王雅俊、王書斌：《生態資源環境公共產權的經濟學分析》，《技術經濟與管理研究》2011年第1期。

②羅必良：《產權強度與農民的土地權益：一個引論》，《華中農業大學學報》（社會科學版）2013年第5期。

③賀雪峰：《關于“中國式小農經濟”的幾點認識》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2013年第6期。

責任編輯：瑜?言