黨建引領社會治理：制度邏輯與效能改進

曹都國 吳新葉

摘要：政黨不能缺席社會治理不僅是一個學術命題，更是一個實踐命題。在中國的社會治理實踐中，黨建引領顯示出相對穩定的結構體系特征，創造了積極的制度優勢。在政治建設統領各方面工作的時代語境下，中國社會治理中的政黨角色與地位、成長路徑、功能結構等必然發生進一步的變革，需要解決黨建引領的價值導向、社會建構與制度更新等問題?；诖?，制度優勢轉化為治理效能需要黨建引領在方向把控、主觀能動性激活、互動合作與協同治理，以及黨務與業務關系處理等方面，開拓出更加廣闊、更有活力的實踐空間。

關鍵詞：黨建引領;社會治理;制度優勢;效能轉化

中圖分類號：D267;C916? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）06-0086-006

一、引 言

中國社會治理體現出黨委領導、政府負責、秩序優先、人民本位等政治特質，黨建引領更是成為社會治理實踐的基本經驗。作為中國共產黨領導與執政的“法寶”之一，黨的建設經歷了長期實踐檢驗和開放式體制機制完善的過程，已經顯示出顯著的制度優勢。本文從黨建引領的高度回應社會治理的實踐命題，探究黨建引領的制度邏輯、現行制度的優勢、黨建引領的制度路徑，以及如何通過黨建引領促進制度優勢轉化為實踐中的社會治理效能。

二、黨建引領社會治理的制度邏輯

在全面建設社會主義現代化國家的背景下，突出黨建對社會治理的引領，是理論與實踐的內在要求。在中國特色社會主義事業中開創的黨建引領社會治理，有著鮮明的中國特色的理論與實踐邏輯。

（一）馬克思主義的思想邏輯

馬克思主義唯物史觀是黨建引領社會治理的學理基礎。馬克思主義唯物史觀認為，政黨是國家范疇下階級統治的工具，是市民社會的產物，為了治理市民社會而存在的政黨是政治國家的基本動力。馬克思主義的政黨與國家理論是社會治理的理論指南，黨建引領是這一立場的具體應用和發展，表現為“作為整體代表的政黨嵌入于國家權力結構之中，與此同時又沒有脫離于社會?！盵1]在社會治理實踐中，政黨體現出兩大基礎性的政治稟賦：一是政黨來源于社會并終將消亡于社會，社會是政黨的基礎，黨建引領不能打亂這個順序。黨的建設為黨和國家事業發展提供了根本政治和組織保障。同時，與國內外形勢發展變化相比，與黨所承擔的歷史任務相比，與人民群眾的殷切期待相比，黨的領導水平和執政水平尚需要得到加強和改善。我們黨比任何時候都更為迫切地需要科學認識社會，“這決定著中國特色社會主義事業的興衰成敗。”[2]二是政黨具有改造社會的政治條件，其相對穩定的使命價值和組織體系是政黨發揮改造作用的政治基礎，而黨在執政過程中形成的制度則是黨建引領社會治理實踐的治理優勢，也是執政黨的施政工具。毋庸置疑，中國社會治理的展開建立在以馬克思主義為指導思想的基礎之上，實現社會治理現代化必須堅持黨的領導，并創造性地發展馬克思主義思想體系，不斷完善黨的領導。

（二）尊重實踐的演進邏輯

制度供給與制度變遷顯示出黨建引領的實踐特質。從制度試驗到制度推廣和制度成型，黨建引領貫穿始終。值得注意的是，這一制度路徑是從經濟領域改革開始，在取得了舉世矚目的成就之后，逐步推廣到社會治理領域。這也被學者總結為“市場放權—政府授權—社會賦權”的演進規律。正是基于這個路徑，深圳在經濟、政治和社會領域改革走在全國前列，形成了“縱向共演”的發展軌跡。[3]在經驗上，各個地方的社會治理探索存在一定的差異，有的是自我創新，有的是學習借鑒其他治理模式，但基本路徑都是一致的，體現了漸進改革的路徑特征。

黨建引領下的社會治理，其制度預期是為了實現基層治理共同體。改革被賦予特定的政治期待，社會治理共同體目標的形成建立在對當下世情、國情、黨情充分認知和判斷的基礎之上。習近平總書記指出：“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改革、內生性演化的結果?！盵4]21可以說，社會治理共同體的目標是一個制度整合的體系，集中了黨、各級政府、社會力量（主要為社會組織）以及社會公眾等能動性力量，在制度框架內形成良性互動的治理機制，即“人人有責、人人盡責、人人享有的治理共同體”。

（三）依靠群眾的組織邏輯

群眾路線是黨的工作機制和工作方法，是中國共產黨的生命線，貫穿于黨的一切工作之中，社會治理也不例外。在黨的領導下，群眾路線的工作經驗得到有效總結，并在社會治理的制度體系中得到體現和發揚。一方面，人民本位的社會治理價值觀決定了黨建引領必需將群眾作為治理的起點和終點。既要把人民群眾當作能動的治理主體，又要把群眾視為治理工作的核心。以黨員干部聯系點為例，這個具有原創特征的群眾路線工作方法，經過前后七十余年共十三部相關黨內法規等制度設計，已經相對成熟。聯系點群眾工作方法已“漸進性地拓展到基層公共事務管理、基礎設施等公共產品供給、社區治理、政治監督與民生改善等領域”。[5]

另一方面，以工作及資源重心下移落實群眾路線。穩固的社會基礎是執政黨永葆生機的力量之源。[6]基層是一切工作的落腳點，社會治理的具體推動必須依靠群眾，從而在資源服務下沉到基層的基礎上，發揮群眾的主動性，激活基層參與的活力。上海基層治理工作創新的“四議五要”（商議要讓居民知曉、決議要讓居民參與、協議要讓居民做主、評議要讓居民監督和要讓居民滿意）[7]群眾工作法就是典型，其將群眾納入治理的主體構成，進一步豐富了居民自治制度：以社區黨建聯席會議、社區共建聯席會議等制度化途徑，有效吸收“議論紛紛”的社區居民意見，以懇談會、聽證會、社區議事會、周會等制度吸納的方式促進這些群眾進入“議事”軌道，從而實現黨的領導與居民自治的良性互動。

（四）學習創新的實踐邏輯

正如中國改革開放以來所有的重大領域改革，社會治理中的黨建引領也體現出“學習—創新”的實踐邏輯。黨的主動作為、頂層設計對于社會治理更加體現出指導價值，而其中的動力則來源于黨的政治自覺。使命黨的執政引領是一個主動建構的過程。在這個過程中，黨建始終在場，并結合社會治理的情境，形成了黨的主動建構和重構兩種不同策略。從能動性的角度看，策略運用折射出治理的能力與水平，黨建引領的實踐價值越高，對于執政能力的要求就越高。因此，作為堅持和加強黨的全面領導的重要環節，黨建引領社會治理既要成熟的實踐總結，要在學習中積累治理的知識體系，更要在公共生活中不斷豐富和發展社會治理的制度體系并提高執政能力。正如習近平總書記所指出的那樣：“中國共產黨人依靠學習走到今天，也必然要依靠學習走向未來?！盵8]540

學習心理學將反思性判斷（reflective judgment）作為創新的基礎，認為一定的反思性判斷能力對于個體具有建設性，能夠為個體遇到問題和解決問題時提供創新性的支撐。個體在評價和判斷過程中所持的立場或態度越是開放，那么學習的效果就越是顯著。比如，建立在價值目標基礎之上的知識論，就需要開放地處理繼承傳統與吸收外來知識的互補與統一。[9]不斷反思為學習能力的提高提供了可能性，為知識生產與知識創新提供了可能性，給黨建引領社會治理實踐提供了智力支撐，能夠持續推動社會治理的實踐演進與制度創新。

三、黨建引領社會治理的制度優勢

在中國的社會治理中，黨建引領的邏輯呈現出結構化特質，對社會治理的結構、議題、績效和過程能夠產生實質性影響，因而成為黨的政治建設的制度優勢。這種優勢體現在兩個方面：一是能夠在社會治理的共時性層面解決社會的結構性問題。主要涉及同時代的“我者”與“他者”的矛盾，典型如利益沖突、社會秩序、公共安全、社會心理等問題。二是能夠在歷時性層面解決社會的變革性問題。主要是不同時代的“前人”與“后人”之間的沖突，以及由社會結構變遷所帶來的價值多元的沖突。無論矛盾以何種形式出現，必然要從制度上尋找答案。中國特色社會主義制度下的社會治理的目標是：“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全?！盵10]這是中國共產黨在領導社會治理上的政治承諾，也是社會對執政黨的政治預期，構成了當下黨建引領社會治理的制度特質。

（一）“人民至上”的價值本位優勢

中國特色的社會治理是中國共產黨執政方略在社會治理領域的具體延展與實踐，“人民至上”價值本位的確立，既是中國共產黨的執政優勢，也是中國特色社會主義的制度優勢。中國共產黨秉持全心全意為人民服務的執政宗旨，黨內法規中最具權威的黨章對“人民至上”社會治理價值本位的定位進行了制度性確認，奠定了黨建引領的制度基礎。對于“五位一體”戰略之一的社會建設而言，“人民至上”的價值本位是凝聚社會共識、實現人人共享的治理共同體的執政方略，黨建引領有助于從制度高度推動社會治理的進程。

在終極價值的意義上，“人民至上”是要解決“到哪里去”的問題。按照馬克思主義原理，社會治理的價值指向是人，是最廣大人民群眾，終極目標是為了實現人的全面而自由的發展。以“人民至上”的價值本位為定位的黨建引領社會治理，要解決的問題是“黨的領導”“執政服務”是“為了誰”。無論是“提供什么服務”還是“如何提供服務”，黨建引領的原則始終是堅持需求導向和問題導向。（1）鄧小平同志早在建國初期就指出：“有些同志以為天下是我們打下的，一切要服從我們。這是非常錯誤的。實際上群眾不一定會服從你。領導不是自封的，要看群眾承認不承認，批準不批準?！盵11]157在領導改革開放的征程中，他再次重申：“凡是符合最大多數人的根本利益，受到廣大人民擁護的事情，不論前進的道路上還有多少困難，一定會得到成功?！盵12]142在新時代的社會治理實踐中，黨中央提出構建共建共治共享格局的目標指向是人民群眾，要“不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路”。[10]當下，“獲得感”“執政為民”“民生改善”“人民中心”等關鍵詞，已經落地開花，有些地方甚至已經有了可量化的衡量指標。黨建引領的制度核心優勢能夠得以展現，是因為“人民至上”的價值本位成為了黨的執政自覺。

（二）“尊重規律”的制度賦能優勢

科學的制度構建一定是建立在對規律尊重與把握之基礎上的。理論上看，改造社會是社會治理的固有含義，而作為承擔領導者角色的執政黨，改造社會的前提是執政黨具備認識社會和改造社會的能力。在新時代，黨已經走出了“戰天斗地”的感性階段[13]，邁入一個建構治理能力的新階段。

首先，能夠能動地認知社會存在，織密黨建引領的制度“籠子”。按照執政愿景去改造社會，執政黨首先需要準確地認知社會，做到了然于胸。在執政實踐中，中國共產黨積累了大量認知社會的經驗。隨著社會治理的不斷深入，治理主體深入認知和接受治理的多樣性規律，能夠踐行黨建嵌入社會治理的理念與做法，以“動員、吸引和凝聚更多的民眾”。[14]63

其次，能動地發現社會規律，在學習中完善黨建引領社會治理的制度體系。長期以來，實事求是一直作為黨的思想路線而被堅持下來，在當下社會治理背景下仍然是不可替代的。毛澤東同志在《改造我們的學習》一文中指出，實事求是馬克思列寧主義的學習態度，從“實際情況出發，從其中引出其固有的而不是臆造的規律性，即找出周圍事變的內部聯系，作為我們行動的向導”[15]801。黨建引領社會治理需要發揮主觀能動性，具備把握社會治理規律的能力。中國快速社會轉型帶來了一系列社會問題，唯有科學地研究并總結社會治理的規律才能提供有價值的建設性方案。

再次，能動地預判社會發展趨勢，通過科學決策提升賦能社會治理風險的質效。科學決策既來自于既往執政經驗，也來自于科學知識。黨建引領社會治理要求黨不但要能夠有效解決現存的各種社會問題，還要能夠對社會治理的未來趨勢做出預判。

（三）政治領航的組織動員優勢

黨建引領社會治理的目標要使黨一直扮演領航者角色，根本上是為了使黨的領導轉化為社會治理諸主體的自覺行動，創造性地開展社會治理工作。黨建具有工具理性的特征，服從并服務于黨的戰略部署，在治權結構上屬于黨的政治領導，[16]在不同歷史階段所肩負的執政使命和實施策略是不同的。政治領航的意義在于其對未來治理實踐的方向指引。建立在原則、目標和行為引領基礎上的創新引領，才是黨建引領社會治理的組織優勢的內核。創新引領不能固守傳統的舊思維，既要用創新的方式方法解決老問題，又要能夠有效應對各種新生的社會治理問題。就當前而論，解決人民對美好生活的需要同發展不平衡不充分之間的矛盾是加強黨的領導的時代任務。[17]

而創新引領的實施，一方面需要具備否定舊有知識和傳統做法的勇氣，另一方面，要有勇于承擔治理責任的政治意識和能力，敢于和善于改正錯誤的魄力。當前，我們進入了全面深化改革的歷史新時期，對“否定的勇氣”和“改正的魄力”要求更加迫切，黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定：“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤”，這對激發基層創新創造活力、為創新型的黨建引領提供了政策保障。

注釋：

（1）毛澤東同志為人民服務給全黨提出兩條戒律：“一條是群眾的實際上的需要，而不是我們腦子里頭幻想出來的需要;一條是群眾的自愿，由群眾自己下決心，而不是由我們代替群眾下決心?！保▍⒁姟睹珴蓶|選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1013頁）。這兩條告誡在利益分化愈加明顯、利益訴求愈加多樣、利益表達途徑愈加多元化化的當今時代更有警示意義。

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（責任編輯 吳 楠）