湖南節水型社會建設對策研究

劉華平

（湖南水利水電職業技術學院，湖南 長沙 410131）

1 水資源開發利用概況與節水成效

1.1 水資源及開發利用概況

湖南省是水利大省，多年平均年水資源總量為1 689 億m3，水資源總量在全國排名中比較靠前，但受降水影響，水資源時空分配不均，年際變化較大，同時部分區域水污染嚴重，故工程型、水質型缺水均不同程度存在。隨著經濟社會發展，新建供水工程涉及的移民、環境保護等問題越來越復雜，供水工程建設的成本和難度也越來越大，水資源開發潛力十分有限，水資源可利用量僅為492 億m3（P=90%）。

1.2 主要節水成效

按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水方針和“水利工程補短板，水利行業強監管”的總基調，以控總量、提效率、健體制、強能力、增意識為目標，從觀念、意識、措施等各方面把節水放在優先位置，積極實施國家節水行動，著力推進節水型社會建設工作，主要體現在：

1）節水制度建設日趨完善，節水管理能力不斷加強。嚴格用水定額管理，建立了先進定額管理體系；建設項目水資源論證工作和取水許可管理制度不斷完善，重點用水戶監控能力建設和水資源監控能力不斷加強；強化節水管理頂層設計，出臺了《湖南省節約用水管理辦法》；加強計劃用水管理，建立重點用水戶名錄；嚴格取水監督管理，開展取水口登記核查，完善了水資源管理系統平臺；強化水資源考核，建立了省、市、縣三級用水總量控制和強度控制目標責任制，水資源費改稅不斷推進。

2）節水設施工程建設不斷推進。灌區續建配套和節水改造、大型灌排泵站更新改造、區域規模化高效節水灌溉工程建設持續推進；積極推廣節水型用水器具，加快推進城鎮供水管網改造，城鎮公共供水管網漏損率不斷下降；加大污水處理力度，城市污水處理率不斷提高，非常規水源利用力度不斷加大。

3）節水實踐創新發展取得新突破。節水實踐創新發展取得新突破。積極探索各具特色的節水型發展模式，污水再生利用、雨水收集利用、工農業水權轉換、農業節水示范建設等節水模式不斷向前推進；積極推進縣域節水型社會建設和省級公共節水機構創建，完成了70 個省直機關節水型機構、52 個公共節水機構建設和12 個縣域節水試點驗收工作；開展節水型灌區和工業園區評價標準制定工作，節水標準體系不斷完善。

而在節水方面存在的主要問題是：節水立法及政策制度尚不完善，水資源對經濟社會發展的剛性約束不強；節水職責不明確，節水措施落實不到位；市場激勵機制不健全；節水設施水平有待提升，農業節水規模化發展程度不高，部分工業行業的生產工藝和關鍵環節普遍存在用水浪費現象；節水監管能力還需加強，取用水計量與監控能力不足；基層節水管理機構和隊伍能力不強，節水型社會服務體系尚未形成；節水意識不強，水資源對國民經濟、社會經濟和生態環境的重要性還未引起人們的足夠重視。

2 對策與建議

節水型社會是節水體系完整、制度完善、設施完備、節水自律、監管有效，水資源高效利用，產業結構與水資源條件基本適用，經濟社會發展與水資源協調的社會。節水型社會建設是一項復雜的社會系統工程，既是節水減排、高效用水，也是發展方式、生產方式和生活方式的轉變。同時，解決水資源問題是節水型社會建設的出發點和落腳點，找準水資源問題根本，才能抓住節水型社會建設的切入點，因地制宜及時解決節水型社會建設短板。結合湖南省節水型社會建設實際，現對全省節水型社會建設提出意見和建議。

1）構建系統完整的制度體系，全面推進節水型社會建設

健全完善節水政策法規體系，確保節水有章可循。從水資源管理、節約用水、取水許可、水資源費征收、計劃用水管理、再生水利用等各方面形成較為完善的政策法規體系，健全取、用、供、排各項管理制度。在省市兩個層面上不斷建立和完善《水資源管理辦法》、《節約用水管理辦法》、《計劃用水管理辦法實施細則》、《再生水利用管理辦法》、《入河排污口監督管理辦法實施細則》、《水平衡測試暫行管理辦法》、《用水總量控制與定額管理制度實施辦法》等地方性配套法規和技術標準及規范性文件；有條件的地區應優先開展《水權轉換管理辦法及實施細則》試點；通過建設，做到制度規范化、科學化。在地方性“實施辦法”、“實施細則”制定時，要明確實施責任主體，實施程序，實施范圍，使之具備較強的可操作性，更好地指導基層工作。

構建較為完善的獎懲機制，增強節水內生動力。構建激勵功效水費價格體系，完善獎懲機制，補充完善《居民用水階梯水價和非居民用水超計劃累進加價辦法》、《超計劃取水累進加價征收水資源費（稅）管理規定》；制定《節水減排稅收優惠政策管理辦法》，通過制定節能、節水企業所得稅優惠政策管理辦法來激發企業和個人節水的積極性；工業用水實行差別水價，高耗水行業企業在現行水價基礎上提高適當比例，對未按規定進行水平衡測試或未按測試結果進行整改或重復利用率不達到行業平均水平的企業削減下年度用水計劃，對超出用水計劃部分實行加價收費；對有污水處理設施并能正常運行且廢水排放達到國家一級標準排放的企業，減半征收污水處理費，“零排放”企業免收污水處理費；同時，各市州縣應按照實際工作需要，制定《節約用水獎勵辦法》。

2）調整產業結構，構建工農業綜合節水體系

依據區域水資源和水環境承載能力，加大經濟結構的戰略性調整，通過產業結構的優化升級，協調生活、生產、生態用水的關系，優化產業水資源配置，按照“以水定產業結構”要求進行產業結構調整，使有限的水資源保障國民經濟的持續發展。

調整工業產業結構，建立與新型工業化相適應的節水減排體系。合理布局大中小企業，建設低耗高效的主導產業體系，圍繞支柱產業和優勢產業開展節水減排工作；對石化，建材，電力，食品，鋼鐵，紡織等高耗水行業進行強制性升級改造；在新建工業園區中，要制訂限制高耗、高污染產業發展制度，關閉淘汰規模小、消耗大、污染重的“五小”企業，發展高效益、高效率、低污染新型產業；在微觀層面企業內，大力推行水平衡測試工作，完善水平衡測試驗收工作，同時，要擴大水平衡測試工作范圍，由面向企業轉為面向用水行業，特別是規模以上醫院、學校、服務業等方面擴展；各地區要建立《規模以上企業節水減排檔案》、《重點企業節水名錄》等資料，在企業內部大力推進3R 節水（減量化、再利用、資源化）工作。

調整農業種植結構，建設節水型現代農業。一是壓縮水稻等高耗水作物種植面積，在山區主要發展林牧業、綠色食品和山地生態旅游農業；在平原區，優化作物品種，發展高效低耗水經濟作物；其次，結合高標準農田建設等項目載體，推動灌區現代化；三是推廣普及經濟適用型噴、滴灌技術，建立噴、滴灌技術推廣補助金制度，加強農業用水精準計量管理，提高管灌、渠灌管理水平；四是大力推行節灌模式和集約化節水養殖技術，建設一批節水生態農業示范區和生態健康養殖基地。

3）節水減排，維護良好生態環境

提高水生態環境承載能力，在環洞庭湖區結合河湖連通項目載體，優化調整河網水系布局，通過河湖建閘和科學調度，構建洞庭湖區水循環體系，加快區域水循環速率，提高水體自凈能力；實施農村河道拆壩建橋暢通工程，溝通末梢水系，將河道斷流區的壩頭改建為機耕橋式涵洞，打通農村、河道水系末梢與骨干河道脈絡，形成完整的水循環體系。在減排方面，積極開展清潔生產審核和“ISO1400 環境管理體系”認證，實施排污集中管理和治理；推進工業園區廢污水再生回用，實行園區廢水“零排放”；實施八大行業節水行動，對化工、鋼鐵、電子等行業推進循環用水；建立工業用水審計制度和《重點水污染企業名錄》，嚴格細化計劃用水管理，實行年計劃，月統計，季考核，強化過程監控。

4）加強節水設施水平建設，構建高效利用的工程體系

建設節水型用水設施，是實現節約用水的基礎和重點工作。根據各行業的用水特點，引導、推廣使用適宜的節水設備、器具，同時強制淘汰耗水多、污染重的設施，逐步建立“雙高”（高效率、高效益）用水體系，建立城鎮化發展趨勢下的現代節水型社會框架體系。強化農業節水推廣工程，考慮當地的經濟條件、地形地貌、土壤地質、水源條件，因地制宜選擇適宜的節水方式，實施渠道防滲襯砌、管道輸水、小畦精灌、低壓管道灌溉、膜上灌等節水灌溉工程，提高農業節水規模化水平。推進工業節水工程，推廣使用先進的節水技術、工藝、設備，抓好主要用水環節的節水，發展高效冷卻節水；實施工業用水循環供水，提高冷卻水重復利用率；開展工業園區串聯用水，一水多用工程建設，提高工業用水重復利用率。做好城鄉供水系統工程建設，降低城鎮管網漏損率，實施推廣節水型水龍頭、節水型便器系統、節水型淋浴設施工程建設；加強公共供水企業供水系統管理，采用城市供水管網的檢漏和防滲技術，推廣預定位檢漏技術和精確定點檢漏技術，推廣應用新型管材和供水管道連接防腐等方面的先進技術，鼓勵開發和應用管網查漏檢修決策支持信息化技術；采用工程節水技術與生物節水技術，促進市政環境節水；發展綠化節水技術，實施景觀用水和游泳池用水循環水系統工程建設，實行循環用水；發展機動車洗車節水技術，大力開展免沖洗環保公廁設施和其他節水型公廁工程建設。

5）加強節水載體建設，樹立示范標桿

節水載體建設是節水型社會建設的基本內容和重要抓手。完善湖南省節水載體建設考評標準和考核暫行辦法，將節水載體建設納入省達標創建項目；根據湖南省節水型社會建設目標任務按建設要求確定分年度建設指標，確保載體建設進度；嚴格載體驗收評定標準，大力推進載體分類動態評價制度；有序擴大節水載體建設范圍，擴展節水載體建設深度和廣度；擴大水效領跑者實施范圍，出臺水效領跑者激勵政策；大力發展合同節水管理等第三方服務，引導鼓勵社會資本投資節水產業，聯合科研院所、社會經濟組織構建節水社會化服務體系，開展節水技術、產品和前沿技術的評估推薦等服務，做大做強節水產業。

6）落實目標責任制和考核制，確保建設合力和成效

節水型社會建設涉及社會各層面及用水對象，需全社會的力量共同參與，更需政府直接推動，因此，成立由政府主要負責人牽頭分管責任人負責的節水型社會建設領導機構，明確相關部門職責，形成政府主導，部門負責，分工協調的工作機制，把節水型社會建設控制指標納入政府績效考核指標體系，出臺《湖南省節水型社會建設目標任務考核辦法》，簽訂目標責任書，實行年度考核，根據考核結果，督促責任單位整改落實，落實獎懲措施，強化考核效能。

7）加強節水宣傳，創造良好的輿論宣傳氛圍

一是明確節水型社會建設宣傳內容，宣傳內容一定要結合地方實際，公眾可接受，切忌照搬照抄，提高宣傳工作的實效；二是明確宣傳的范圍和重點，宣傳范圍要廣，抓住不同對象特點確保宣傳工作重點，提高宣傳工作影響力，在影響范圍廣的場所進行永久性宣傳，循環開展節水宣傳相關活動，提高宣傳工作的長效性；三是增強宣傳形式的多樣性，充分發揮主流媒體和新興媒體的作用，提高宣傳工作針對性；四是將節水宣傳納入中小學思想品德教學計劃，組織編寫《節水型社會建設宣傳》教材

8）改革水資源管理體制，建立節水型社會建設運行機制

建立“政府調控、市場引導、公眾參與”的運行機制，是建設的基本保證。政府對節水型社會建設實施組織領導，全面規劃；制定相關法律法規，管理制度和政策，提供資金支持；根據水資源承載能力，確定經濟結構調整意見；實施水權管理，提出合理的初始水權分配方案，制定水市場交易規則，培育和調控水市場，建立健全水權制度；制定切實可行的節水方案，投資興建公益性的骨干節水工程；指導行業進行節水技術改造，確定水污染防治方案；建立科學的水價形成機制，通過經濟措施促進節水；保障公民基本生活用水的權利和用水安全，保障生態用水和環境用水，充分發揮政府在水資源配置和經濟發展中的宏觀調控作用。

把市場機制引人水資源管理之中，形成與市場經濟相適應的水資源管理運行機制。在明晰水權，實施總量控制的基礎上，積極引入市場機制，發揮市場對水資源配置的引導作用，促進水資源從低效益耗水大向高效益耗水小轉移；培育取水市場，供水市場，廢水處理市場和污水回用市場等，通過市場的調節作用促進水資源的優化配置和節水效率的提高。

公眾參與就是在節水型社會建設的各個層面和各個環節實行民主管理和實行廣泛參與。公眾參與應是全方位的，既應參與節水型社會建設決策，又要參與建設實施，還應參與管理與監督。通過公眾參與，提高決策制定過程的開放程度，建立實施過程中的制度化表達機制和參與機制，使廣大公眾都融人到主動采取節水措施、自覺節水的行動中。