常德市深化水行政審批制度改革工作的實踐與思考

陳繼祖

（常德市庫區移民事務中心，湖南 常德 415000）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從全局出發，把轉變政府職能作為深化經濟體制改革和行政體制改革的關鍵，多次作出重要部署，水利部相應出臺了《貫徹落實國務院機構改革和職能轉變精神推進行政審批制度改革實施方案》，提出進一步深化水行政審批制度改革的具體要求。近年來，常德市水利局認真貫徹落實黨中央、國務院和各級政府決策部署，緊緊圍繞“審批事項少、辦事效率高、營商環境優”目標，全面深化水行政審批制度改革，簡政放權力度不斷加大，辦事效率不斷提高，水利營商環境不斷優化，企業和群眾獲得感明顯增強，水行政審批制度改革取得了階段性成效。

1 主要成效及經驗作法

1）精簡審批事項，調整審批權限。2012 年以來，常德市水利局相繼取消“水利工程開工審批”、“生產建設項目水土保持設施竣工驗收”、“建設項目水資源論證報告書審批”3 項許可事項，下放“入河排污口設置和擴大審核”、“水利水電建設項目環境影響報告書（表）審核”等9 項許可事項，整合“水工程規劃同意書審核”和“河道管理范圍內建設項目審批”為“洪水影響評價審批”。目前市級保留“取水許可”等7 項許可事項，較2012 年的18 項減少11 項，減少幅度61%，保留的許可事項均有嚴格的法律法規依據，做到嚴格依法設定許可事項。在承接省水利廳審批權限下放的同時，及時調整部分市級審批權限至縣級水行政主管部門，同時為支持省直管縣、工業園區和城市基礎設施建設，按照省、市政府要求，嚴格落實石門縣和常德經開區水行政主管部門享有市級審批權限。

2）建立工作機制，拓寬監督渠道。根據《中華人民共和國行政許可法》的相關要求，2012 年開展了“兩集中、三到位”的相對集中審批權改革，將分散在多個內設機構的行政許可事項向行政許可辦公室集中，行政許可辦公室向市政務服務中心集中；所有審批項目進駐窗口到位，所有審批職能授權窗口到位，所有審批手續窗口辦理到位，通過將審批職能全部集中到一個部門實現審批與監管分離。行政許可辦公室負責行政許可的統一受理、審查或審核和送達，提供一站式服務，實現行政許可辦理的“五個統一”，即統一場所，統一咨詢、統一受理、統一告知、統一送達。積極推行行政許可電子政務，所有行政許可事項全部進駐互聯網+政務服務審批平臺，構建線上線下同步辦理審批模式。2012～2019 年受理和辦結的行政許可項目總體呈下降趨勢，從2012 年的132 件下降至2019 年的36 件，下降幅度較為明顯，8 年共辦結行政許可657 件，整體情況良好。

推進行政許可信息在常德市水利局門戶、信用常德網站全面公開，做到了凡不涉密的事項均向公眾公開，提高了工作的透明度。社會全方位監督強化了對行政權力的制約，有效防范違紀違規現象發生。近年來常德市水利局窗口依法行政工作得到各方面的充分認可，曾榮獲“全省依法辦事示范窗口單位”。

3）優化審批流程，提高辦事效率。嚴格落實投資項目審批改革要求，將立項前置涉水審批調整為與項目報建階段其他審批實行并聯辦理，壓減前期工作時間。通過多次審批環節再造，創新性地將審批中間環節由串聯調整為并聯辦理，各環節不互為前置條件，且特殊情況可采取電話報告確認方式代替書面審簽，極大地提高了審批效率，審批承諾時限由2012 年的15 個工作日（不含技術審查時間）逐年壓縮至2018 年的3個工作日，近兩年辦理時限進一步縮短，平均辦理時限約為2 個工作日。

4）建設配套制度，提升服務水平。為貫徹落實《行政許可法》，規范和改進行政許可服務工作，不斷提高便民服務水平，常德市水利局先后出臺了《常德市水利局行政審批內部管理制度》、《常德市水利局行政許可服務制度》等一系列制度，對行政許可的實施依據、受理條件、辦理程序、期限及需要提交的材料，以及行政許可涉及的技術評審、驗收、聽證等工作做了嚴格規定，使行政許可工作步入規范化和制度化的軌道。推行容缺受理，并建立幫辦代辦機制，對基本條件具備、主要申報材料齊全且符合法定條件，僅有非關鍵性材料需補正時，提前受理進入實質審查階段；落實專門代辦人員，根據申請人意愿，無償指導精準編制相關審批材料，跟蹤解決疑難問題，確保限時辦結。2018 年6 月24 日，常德市水利局在全市率先落實“最多跑一次”改革，向社會莊嚴承諾了最多跑一次、一次性告知、行政許可提速、許可事項合并辦理等十項便民措施。近年來，行政許可工作及“窗口”服務得到服務對象和群眾的廣泛認可，實現了多年“零差錯”、“零投訴”。

5）轉變工作思路，創新審批方式。由“重審批、輕監管”工作思路逐步向簡化前期審批程序，強化事中事后監管轉變，大力創新審批方式。一是落實“一件事一次辦”改革，實行涉水審批事項合并辦理。對同一建設項目、同一申請人需要同時申請多項水行政許可的，按照“四個一”（一次申報，一本報告，一次審查，一件批文）的方式辦理，除“水利基建項目初步設計文件審批”和“河道范圍內采砂等生產作業許可”外，其余事項均可合并辦理。制定了合并辦理事項服務指南，將“一件事”涉及多個審批事項的材料、表格進行精簡、優化，形成一張材料清單，并對外公布。二是實行水土保持方案報告表承諾制管理，審批部門不再組織技術評審，改由生產建設單位從省級水行政主管部門水土保持方案專家庫中自行選取至少一名專家簽署意見即可。水土保持方案報告表審批實行即來即辦，現場辦結。

2 存在的薄弱環節和主要問題

1）法律法規調整相對滯后。水行政許可相關法律法規體系的建設整體上滯后于水行政審批制度改革的需要。受審批主體特定化、前置要件法定化的制約，本來可以放給市場，或者下放后更加方便有效的一些審批事項，部門不敢取消、下放。因缺乏法律依據，一些鄉鎮特別是經濟發達、人口較多的鎮，本可行使更多審批、監管權，但縣級水行政主管部門不敢將相關審批事項下放鄉鎮。“容缺審批”等創新缺乏法律授權，若申請人事后出現問題，可能加大相關審批人員的責任。

2）放權工作科學化水平有待進一步加強。一是事權下沉與下級審批能力不完全匹配。目前縣級（含五小區）水行政主管部門承接了較多行政審批事項，但原有的部門機構、人員、技術和裝備沒有相應加強，尤其工業園區由于技術不夠，出現了“接不住、接不穩”的情況。二是放權工作存在一定的主觀性和隨意性。目前針對簡政放權全省未出臺一個指導性文件，各地各部門簡政放權的方式、力度與主要領導觀念和認識密切相關，存在巨大差異。三是簡政放權仍存在一定空間，對于規模不大，技術復雜程度不高的建設項目審批可以進一步下放。

3）行政許可標準化和規范化程度還可進一步提高。一是信息壁壘尚未破除，多個審批系統并行運行。各地各部門特別是地方政府部門與行業管理部門之間，各自建立的信息系統因上級部門管制、信息系統技術不匹配等問題，還未實現全面互聯互通。申請人需要重復提交各種材料，政府部門無法共享監管信息，提高審批效率，減少行政成本。二是行政許可的標準化程度不高，許可項目技術審查和審批過程還存在一定交叉，相互職責未完全理順，行政審批文件還未實行標準化辦理，大大增加了審批工作人員的工作難度。三是行政許可中介服務市場仍欠缺有效監管。水利行業咨詢類行政許可中介服務取消資質門檻后，極大激發了市場活力，降低了收費水平，但同時涌入的大量中介機構服務水平和技術能力參差不齊，由于缺乏有效管理手段，目前未建立起良性競爭的市場環境。

4）事中事后監管存在薄弱環節。一是“雙隨機、一公開”抽查制度不健全，未正式出臺執法檢查人員名錄庫和配套制度，水利行政許可后續監管仍主要依靠屬地監管人員和相關業務科室工作人員，監管手段單一。二是水行政主管部門開展的相關檢查基本上是行業獨立抽查，以政府主導跨部門聯合監管模式還處于起步和探索階段。三是信用監督工作力度不強。目前主要依托省水利廳水利建設市場信用平臺進行管理，對監管企業或單位信用監管力度有待進一步加強，部分違法行為未得到及時發現和處理，未及時更新信用記錄，未真正達到信用懲戒的目的。

5）審批服務隊伍不能適應新形勢的需要。常德市水利局行政許可辦公室核定編制數2 人，實際到崗4人，盡管實際配備人數超出編制設置1 倍，但仍無法滿足行政許可工作任務大、工作要求高的需求。行政許可牽涉到的法律法規、政策規定龐雜，涉水事務具體情況較為復雜，尤其是近年來“一件事一次辦”、“一網通辦”等審批方式的推行，對窗口審批工作人員素質和業務水平提出了更高的要求，急需既具有豐富水利工程經驗，又具備較高計算機信息技術水平的復合型人才。

3 建 議

1）厘清權責邊界，推動服務下沉。進一步厘清各級部門管理權限，明確權責邊界，確保審批不越位，管理不缺位。按照行政審批職能下沉和“就近辦”的原則，積極探索以陬市鎮為代表的經濟發達鎮行政審批體制改革，賦予鄉鎮更多經濟社會管理職能，并適時擴大試點范圍。

2）推進部門聯動協作，構建互聯互通一體化平臺。按照精簡合并前臺，整合改革后臺的原則，加強同級部門審批的梳理再造，用部門間的聯合聯動機制取代申請人的“跑審批”，大力推行并聯審批。依托互聯網+政務服務一體化平臺，加強頂層制度建設和標準化建設，破除部門間行政壁壘和各信息系統間的技術壁壘，加快促進各部門、各層級、各業務系統的互聯互通，整合共享部門內部、跨部門及相關公共企事業單位數據資源，為真正實現“一件事一網通辦”提供數據支撐。

3）推進行政許可規范化、標準化、精細化。一是對照《行政許可標準化指引》，持續推進行政許可標準化建設，全面推行行政許可事項縱向清單，實現全市同類審批“同標準受理”和“無差別審批”，以窗口標準審查取代領導個案審批，實現統一項目名稱、統一政策法規、統一辦理流程、統一材料格式、統一填報要求、統一審查尺度、統一辦事時限等。大力推行電子證照和審批文件標準化辦理。二是實行行政許可與技術審查分離，技術審查由第三方專業機構承擔，理順各自職責，推進技術審查專業化和行政許可高效化。三是推行精細化改革，探索區分一般和特殊、簡單和復雜、常規和例外等情況，分別實行不同的審批機制，能簡化審批的適用簡化程序和條件。四是通過政府搭建的中介服務超市平臺，加強對中介機構的監管和信用體系建設，嚴格技術文本審查把關，對無特殊原因多次出現審查不通過的中介機構，納入黑名單管理。

4）推行區域評估，創新審批方式。一是對各類開發區、工業園區、新區和其他有條件的區域統一組織開展水資源論證、水土保持方案和洪水影響評價區域評估，實行告知承諾制管理，審批部門可以根據申請人承諾和信用等情況直接作出審批決定。二是加強窗口技術力量，探索簡單項目（無需技術審查、無需征求相關部門意見、無第三方水事權益影響）審批模式由承諾件向即辦件轉變。三是探索實行負面清單管理制度，審批事項逐步向“負面清單”管理過渡，逐步壓縮行政許可范圍，各級政府及水行政主管部門應加強區域涉水事務規劃研究論證，明確控制性指標，合理劃定負面清單管理目錄。

5）加強事中事后監管。逐步建立健全事中事后監管機制，全面建設“一單兩庫一細則”，為“雙隨機、一公開”監管提供基礎。探索在基層建設跨部門、跨區域的執法檢查人員名錄庫，建立以綜合監管為基礎、專業監管為支撐的事中事后監管體系。加強與社會力量的協同，借助互聯網引導和促進公眾參與監管。

6）加強自身能力建設和工作制度建設。一是通過各種渠道向上提出法律法規和規范性文件的修改建議，為行政審批制度改革筑牢法治保障的基石。二是定期對行政許可工作人員開展業務培訓和學習交流，提高工作人員綜合素質，促進改進服務態度，提高服務水平和辦事效率。三是進一步完善行政許可事項具體運轉制度、行政許可公示制度、行政許可聽證制度、重大行政許可決定備案制度、行政許可后評價制度等。四是加強督促檢查，健全問責機制，對水行政審批制度改革中不作為和亂作為現象要嚴厲問責。