陸海統籌空間格局下海洋生態環境執法的優化

杜輝，何珠琪

(重慶大學法學院，重慶 400044)

陸海統籌作為協調生態環境保護空間格局的基本原則，將對海洋空間治理和生態環境保護發揮引領作用，影響著海洋生態環境治理的總體思路。在推進生態環境保護綜合行政執法改革的背景下，這一原則突出強調海域與陸域、流域三維空間的協調聯動，涉及空間統籌規劃、陸海執法聯動、陸源防控為主、壓實地方政府責任、構建多層次全方位綜合治理體系等法律層面的疑難問題，因此是創新和完善涉海生態環境執法體系的重要抓手。從問題導向出發，在把握陸海統籌新執法空間格局的基礎上，反思當前海洋生態環境執法存在的法律障礙和實踐困境，并提出相關優化方案，對于提升海洋生態環境治理效能意義重大。

1 陸海統籌重新界定執法的空間場景

陸海統籌為當前海洋生態環境執法提供了新的運行場景，其執法主體分散多元的屬性與超大規模的治理空間相疊加，從根本上制約著海洋生態環境執法能力。陸海統籌在物理意義上包括陸地空間和海洋空間，是土地資源、水資源和生物多樣性資源多重聯結的場景，但從功能意義上則指向城鄉建設空間、生產生活空間和生態空間三個維度。由此，圍繞著生態環境要素和特定的社會功能，陸地與海洋形成了隱含著多種形式內容的、相互融合的空間系統。它既是理解海洋生態環境執法的自然空間，也是分析執法困局及其突破方向的社會關系空間，構成了生態環境執法體系重塑的背景、條件和基礎。只有立足于這種新的多元空間場景之上，才能結合生態環境綜合執法體制改革、深化黨和國家機構改革的準則，確立海洋生態環境執法體系優化的有效路徑。

從法律供給和空間功能的滿足來看，這個空間場景蘊含著不同甚至相互沖突的法律需求。這要求海洋生態環境治理的優化要突破陸地與海洋、生態與生產及生活相區隔的靜態視角，采納陸海一體、關聯互動的動態空間視角，樹立“治海先治河、治河先治陸、陸海統籌治理”的新理念、新方案，在更科學合理的空間劃分體系之上革新生態環境執法體系。

陸海統籌要求在頂層制度設計上把握中央和地方、海洋和陸地這種縱橫交錯的關系格局，既要加強中央和地方、內陸與沿海的治理權責和利益分配，也要在尊重陸海生態環境系統整體性的基礎上設計海洋與陸地執法的協調銜接機制，結合地方區域性發展需求和生態環境治理的國家戰略，建立區域、流域、海域聯動互補的生態環境管控體系。執法權作為陸海空間統籌的關鍵變量，是串聯陸海空間的治理權力體系、推進協作治理的主線，也是處理該領域中央和地方事權與財權配置、地方政府合作治理的關鍵環節。在陸海統籌格局之下反思并優化生態環境執法體系不能忽視這一前提，必須密切圍繞陸海統籌的空間場景及其法律功能場景的內在屬性建立綜合的執法體系，推進執法主體和執法機制的統合，通過執法權的系統確認、分類配置來回應海洋生態環境執法的傳統困局，以提高執法效能。

究其根本，陸海統籌給海洋生態環境執法創新設定的新任務就是在空間協作、權責主體、執行機制和制度保障上建立跨空間的綜合執法體系，統籌協調執法主體、手段、信息和政策，強化制度建設、能力建設、信息化建設在海洋環境執法體系優化中的支撐功能。

2 新空間格局下海洋生態環境執法改革的任務

2.1 陸海統籌的空間格局要求根據整體性治理理念優化執法體系

陸域、流域、海域統籌的空間格局要求生態環境執法必須超越區域、層級的限制，將執法權運行從“點”向“線”“面”拓展。隨著海洋經濟的快速發展，漁業養殖、港口作業、涉海工程、船舶排污、大規模海岸開發、沿海產業布局重型化等因素使海洋環境污染和生態破壞呈現出擴大化、多元化的趨勢，陸源和流域污染成為海洋生態環境損害加劇和風險陡增的主因。如果無法在法律機制上將這種空間關系予以吸納調整，以生態環境整體性作為前提來構建彰顯“陸海統籌、以海定陸”理念的海洋綜合管理體制機制，就無法從根本上解決海洋生態環境損害問題。這一治理目標要求準確把握陸域、海域、流域生態環境治理的整體性、系統性、聯動性和協同性特征，建立陸海執法的統一協調體系，完善海域與陸域、流域的執法協調聯動機制，實現執法目標、執法組織、執法行動全鏈條的有效銜接。

具體而言，一方面就是要在執法協同模式和綜合執法模式之間做出恰當的選擇和制度設計，以使其既符合當前結構改革的宏觀導向，也能滿足執法效能最大化的中觀目標；另一方面則是要在微觀上協調陸海空間格局中的各方利益、明確執法主體權責、減少執法沖突、提升執法統一度，以協作互助、聯合互通、爭議協調、整體評議等方式推進整體性執法理念的落實。

2.2 陸海統籌的空間格局要求以執法實效為中心重新配置執法權

目前，為了強化海域海島保護、遏制海洋生態環境惡化、加強交通運輸和漁業管理、規范海岸線保護和開發，各級政府越來越重視對海洋綜合管理調控手段的規范化建制工作，尤其是在生態環境執法方面進行了較全面徹底的改革。這種執法改革思路一方面強調綜合執法的理念，注重執法權和執法機構下沉，另一方面也強調執法力量的專門化，從組織建制上推進執法體系的精簡。盡管這種機構改革和綜合執法體系建設取得了豐碩成果，充分反映了生態文明體制改革的新理念，把握住了落實“放管服”改革要求的制度切入點，但在諸多關鍵問題上仍有進一步優化的空間。

一是生態環境保護綜合執法隊伍與中國海警局在近海領域的執法權配置有待進一步梳理。根據《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》規定，大力推進生態環境保護綜合執法隊伍建設以整合生態環境、農業農村、自然資源、水利、海洋等部門的執法職責，是當前落實地方主體責任、推進生態環境保護執法改革的關鍵步驟。同時，2019年6月全國人大常委會授權中國海警局履行海洋生態環境保護和海洋漁業管理的執法任務，行使法律規定的有關行政機關相應執法職權，并要求中國海警局與有關行政機關建立執法協作機制。由此來看，地方生態環境綜合執法隊伍與中國海警局在近海區域生態環境執法中發生了職責交叉。二是地方海洋執法部門的整合工作還沒有完成，執法機構配置過多、權責不清、協調統籌困難等問題依然懸而未解。比如，現行法律法規僅對漁業船舶污染海洋環境進行監督管理，對漁業養殖導致的海洋生態環境破壞的監管職責未規定，責任主體不明導致監管缺位或交叉。又如，由于《水法》《水污染防治法》缺少入海排污口監管的職責規定，《海洋環境保護法》對入海排污口備案也沒有設定排放濃度、總量的監管要求，加上生態環境部門掌握信息不足，導致對工業直排、城鎮污水處理直排、工業集聚區污水集中處理直排等陸源污染的監管處于交叉且無力的狀態。這表明，現存的地方海洋監察機構急需生態環境部門等相關部門授權或委托，才能避免既成執法格局與改革后監管執法體制出現目標錯位的風險。三是現行執法體系下跨區域海域執法問題尚未明確，尤其是全國人大常委會未能對中國海警局海洋生態環境執法授權范圍的中央事權和地方事權進行明確，也沒有規定跨區域海域執法的啟動機制和爭議解決方案。

由此可見，涉海執法力量的職責交叉仍然是困擾海洋生態環境執法體系的關鍵問題。在執法事項的交叉領域、執法管轄的邊界區域、執法對象的盲區難免會形成爭利推責的鎖定效應。這不僅會造成執法沖突，更會損害法治的權威和政府的公信力。再者，隨著區域治理一體化的深入，陸域、海域和流域的生態環境問題呈現出更強的整體性和關聯性，如果缺少體系化的執法權配置方案，就會大大降低生態環境治理的整體水平，形成執法認知、執法能力、執法體系與治理目標的失衡。因此，在陸海統籌的空間格局之下圍繞陸域、流域和海域、中央和地方、海警、漁政和生態環境保護部門等多重關系進一步優化執法權配置，意義重大。

2.3 陸海統籌的空間格局要求以治理事項為主線開展執法協同聯動

海洋生態環境保護涉及生態系統保護與修復、生物多樣性保護、自然保護區管理、海域海島開發利用、預警應急、涉海工程建設等諸多治理事項，在推動生態環境質量總體改善的目標下必須打通陸地與海洋、污染防治與生態保護、治污減排與生態增容等治理對象或目標之間的制度區隔，統籌安排治理事項的優先序位、利益分配、職權職責清單、機構人員配置等關鍵要素。具體到執法領域，則需要在專業化、整體化和精簡化的目標導向下促成執法協同聯動。

所謂執法協同聯動就是通過相應的機制建設提升行政一體化程度，強化執法部門之間的溝通協作，消除部門之間的內耗和功能上的抵消效應，推動執法資源的有機整合以及在復雜執法事項中的深度分工[1]。根據治理事項的復雜性，陸海統籌空間格局下的執法協同聯動不僅要在涉海執法權配置的主線上進一步優化授權執法、委托執法的方式，以空間整體利益為目標優化條塊聯合執法機制[2]，還要重視非行政主體的治理能力對行政執法的補強功能，發掘協議執法、參與型執法等新機制的應用空間，形成“科層—自治—參與”的執法新形式；不僅要科學設置中央和地方事權，優化地方執法機構設置，為地方政府履行主體責任構建運行順暢、充滿活力的體制機制，還要注重不同職能部門橫向上的歸口協調和聯動協作，推進陸域、流域、海域不同執法主體執法協同聯動常態化。

2.4 陸海統籌的空間格局要求以地方政府主體責任為基點創新執法機制

當前，沿海省份在探索推進海洋生態環境保護監管執法體制改革過程中形成了不同的執法模式：以廣東省為代表的海洋綜合行政監管執法模式、以海南省為代表的海洋監察與漁業監察并行模式和以江蘇為代表的省級執法監督、市縣具體執法模式。盡管模式不同，組織結構有明顯差異，但這些改革都嘗試通過組織建制層面的革新來壓實地方政府主體責任。這把握住了生態環境執法改革的關鍵之匙，但這些改革并沒有將陸海統籌的新理念有效吸收，尤其是缺乏解決行政執法權爭議的組織機制和協調機構。很多地方嘗試通過建立岸長制、河長制和灣長制三個制度的協調工作機制來破解這一難題，實際上是借助于“首長負責、部門共治、網格定位”的責任模式將整合性治理功能發揮到最大化，以責任首長的同一性最大限度地消除“管理的碎片化和機構之間的協同失靈”難題[3]。這一機制固然可以在名義上使地方政府責任分級分層固定下來，但是對于具體的執法活動卻收效甚微。

在陸海統籌新格局下，必須從污染控制、生態保護、風險防范等治理目標出發來思考地方政府責任在執法領域的分解與組合，從制度層面提升陸域、流域和海域執法合作能力，以相對集中的地方政府主體責任最大限度地聚合分散的行政執法權，為執法部門設置信息互通、程序銜接的長效機制，將河長制、岸長制、灣長制等政治化的治理機制轉化為法治化的綜合執法機制。

2.5 陸海統籌的空間格局要求最大限度地提升執法效率和權利保障的強度

執法是涉及利益調整的復雜過程。陸海統籌的空間格局將傳統海洋環境執法中的利益關系網絡進一步擴大化、復雜化，從涉海相關利益主體擴展到陸域和流域空間內的生產生活之中，利益內容也隨之增容。無論是對執法主體來說還是對行政相對人來說，都將面臨執法產生的新沖突和新矛盾。在執法權責主體不清晰、執法沖突頻發、執法效率不高、執法標準不統一等制度性因素的疊加下，行政相對人的利益就存在過度侵犯或者保護不足的風險，執法主體的執法利益和執法秩序也將大大減損。由此，就形成了執法效率與權利保障雙輸的困境。因此，探索跨空間的執法協調方式無疑也是陸海統籌理念的題中之義。

3 推進陸海統籌空間格局下生態環境執法優化的思路

基于生態環境執法的基本規律，結合生態環境保護綜合執法改革和陸海統籌治理理念及其相關的組織革新，筆者認為，應從以下幾個方面回應前述需求。

3.1 在組織法和行為法維度，充分發揮生態環境保護綜合執法改革在回應基層執法需求方面的法治實效

“對部門協同事務或區際事務原則上應基于橫向關系協商解決”，而要實現執法機關間直接的橫向溝通則需要通過共同執法、相對集中執法權、執法協議等行為法機制來實現[4]。推進生態環境保護綜合行政執法改革就是要借助于組織法機制和行為法機制的調整來整合執法主體、集中執法權，以統籌配置執法職權和資源，解決長期困擾基層執法力量的權責交叉、多頭執法引發的效率難題。這種制度改革是統籌陸海執法機制的制度基礎，可以最大限度地降低執法主體的管轄權爭議。要將這一改革過程與陸海統籌的空間治理有機結合，需要從幾個方面著手：

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一是從宏觀上進一步深化體制機構改革，通過修訂《海洋環境保護法》將機構改革中生態環境、自然資源、海事、農業農村以及其他涉海職能部門職責調整法定化，厘清中央(海警局)和地方(生態環境保護綜合執法隊伍)的責任范圍，塑造綜合執法與專業執法相結合的執法風格和組織文化，從執法理念、執法基礎設施、監督執法、執法風格等方面建立陸域-流域-海域相協調的空間治理格局。必要時，可以考慮制定中國海警局組織法，在法律層面上明確其在海洋維權執法中的職權、范圍和任務。

二是通過建立入海河流沿岸地方政府環境保護目標責任制、強化陸源污染物治理的地方政府責任來推動陸上力量下海、增強陸源防控和陸海聯動，最后形成跨空間的目標責任體系，為陸海統籌執法配以約束機制。陸海統籌的空間格局在某種意義上需要放松傳統監管模式中關于執法管轄權的限定，創造出更多共同執法空間，推進執法協作。

三是要配合清權、減權、制權、曬權的改革要求建立執法考核的績效評定機制，將壓力導向的執法行為轉變為績效導向的執法行為，從而在透明、規范、合法、公正的目標約束下提升執法實效。

四是要把依靠環保督察提升執法效能的治理路徑轉化為常規化的綜合執法，以突破職責交叉、權責碎片化、權責脫節等體制性難題，以承接陸海統籌下的執法事項增容帶來的執法壓力。

五是要通過組織法層面的制度創新推進執法資源的空間配置和再分工，尤其是要明確海水養殖污染防治、防止采砂破壞生態、自然岸線保護等跨部門協作領域的職責，以利于從職責源頭提升執法合作能力，明晰執法銜接的責任和程序，最終增強執法資源配置能力。

3.2 在程序法維度，建立健全執法協調程序機制，有效增強陸海統籌空間格局下的執法協同能力

近年來，我國的行政體制改革尤其注重發揮程序機制的協調功能。陸海統籌的關鍵在于做好海域、陸域和流域環境執法的協調，在明確內陸、沿海和海洋的執法責任歸屬的基礎上提升執法協同能力。從制度功能出發，陸海統籌的執法改革尤應借助于聯席會議、案件移送、信息資源共享、征求意見、執法反饋、巡查保護聯動的程序功能來加強中國海警局、地方生態環境執法力量以及其他相關部門的協作。因此，有必要在程序法維度建立執法協助和協調機制，為解決執法權的沖突、分散與缺失提供程序基礎。

3.3 在制度效能維度，聚焦多層次的執法精細化機制，大幅提升執法水平

執法的精細化水平是衡量海洋生態環境治理效能的重要標志。面對高度復雜的陸海生態空間治理，執法工作不僅要目標定位精準，還要求過程高效可控以及執法手段的規范化、標準化和智慧化。

從執法目標來看，將陸海統籌的理念貫徹到海洋生態環境執法體系之中就是要解決海洋環境保護法律法規實施機制不暢的體制問題，打通執法機制補償的關鍵環節，深刻把握陸海統籌理念下的執法需求，創新執法工具和監管抓手，從而提升陸域、流域、海域三維空間的生態環境治理效能。由此，可以考慮在法律法規的監管目標范圍內結合具體區域的治理需求和違法情況，設定執法目標清單與動態調整機制，為執法主體在獨立執法或協同執法中提供操作指南。

從執法過程來看，陸海統籌的空間格局催生了多元化的執法形式，也更直接地凸顯了執法主體間紛繁復雜的利益格局和權力關系。為了達到過程高效可控的精細化要求，可以考慮建立立體式、全覆蓋的體系化監管網絡，實行陸海連線、岸線分段、海域劃片、定期和不定期巡查、執法協管、“灣長制+網格化”管理等多維空間一體化的執法模式，創建執法獎懲、執法信用等激勵機制和規范化的考核評價規范。

從執法手段來看，陸海統籌的空間格局進一步擴大了執法范圍，治理事項和執法主體的關聯性進一步增強。因此，可以考慮通過技術賦能來消解執法壓力，形成部門協同、高效執行、力量下沉的“大環保”格局。比如，可以利用大數據、云計算、人工智能等智慧技術進行海洋生態環境信息的監測、處理和分析，開展常規性監測性執法；也可以通過信息互聯互通技術加強執法協同，塑造大數據執法監管機制。再如，可以充分發揮智慧治理的思維全面再造執法組織、執法流程和協商參與機制，推進執法組織功能的整合和體制機制創新。在這個環節中，“互聯網+綜合執法”的執法體系能對執法主體、執法保障、執法信息、執法依據、執法效果等實現過程性監管，推進執法管理和信息化建設進一步融合；也有利于執法權的集中和下沉，保障執法過程的跨部門性、跨空間性、跨領域性，從而在功能上重構執法的平臺、力量和模式。

綜上可見，陸海統籌理念之下執法空間機制的變遷，要求執法力量的高度統合，并在職權配置、執法資源供給、生態環境整體利益維護、執法效能提升等幾個方面完成進一步規范化的任務。因此，在修改完善《海洋環境保護法》、推進生態環境保護綜合執法改革等任務中，必須妥善處理這一系列核心問題。