海洋環境保護行政處罰的優化路徑探析

李天相，李梓碩

(廈門大學法學院，廈門 361005)

我國是海洋大國，保護海洋生態環境是加快建設海洋強國、實現人海和諧共生的根本要求和基礎保障。但是在當前時期，我國近岸局部海域污染仍然較為嚴重，海洋生態環境形勢依然嚴峻。2018年下半年全國人大常委會在執法檢查中發現，《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海洋環境保護法》)的實施依然存在較多問題，包括入海河流污染負荷較重、城鎮農村污水直排問題突出、近岸固體廢物污染問題較為普遍等，其中尤其突出的問題是海洋環境監督管理制度落實不到位。在這一背景下，修訂《海洋環境保護法》勢在必行且已提上修法日程，并以“嚴明相關主體法律責任、加大對違法行為懲罰力度、提高法律的針對性和震懾性”作為修訂重點之一，旨在形成與新職責、新定位、新機構相適應的海洋生態環境法治體系。

《海洋環境保護法》權威性、震懾性的加強，不是簡單地提高處罰金額的問題，而是在法律責任整體邏輯下的合理性建構問題[1]。《海洋環境保護法》法律責任部分目前的格局結構基本源于該法1999年的修訂，其中15個條款再未有過修改。但1999年修法時，法律責任的設定缺乏對海洋環境執法實踐經驗的提煉和總結。這在一定程度上使得該法的法律責任條款缺乏內在的合理性，存在實施的困難。《海洋環境保護法》修訂在即，當前迫切需要總結二十年來海洋生態環境行政處罰的實踐經驗，評估海洋環境保護行政處罰的實施效果，進而為《海洋環境保護法》修訂工作提供實證支撐和修改思路。

1 海洋環境保護行政處罰的實證考察

為了研究海洋環境保護行政處罰的理性建構，首先要對海洋環境保護行政處罰的實施情況建立科學認識。筆者通過網絡搜索、政府信息公開申請等方式，廣泛搜集遼寧省、山東省、福建省、浙江省和廣東省的海洋環境保護行政處罰案例。對這些案例樣本主要做了兩方面數據統計，一是各省年度海洋環境行政處罰案例統計，包括案例總數、處罰總金額、援引《海洋環境保護法》條款的案例總數；二是各省年度海洋環境行政處罰案例對《海洋環境保護法》各條款的適用情況。因文章篇幅原因，在此不詳細展示統計和分析數據，僅說明分析結果：

(1)我國各地年度海洋環境行政處罰案件數量較多，制度需求較大。橫向對比來看，筆者在東北、華北、華南沿海代表省份能夠獲取的年度海洋環境行政處罰案件均在100件以上，東南沿海代表省份的年度海洋環境行政處罰案件數量較多[2]。但是相較于陸地環境行政處罰案件而言，各地年度海洋環境行政處罰案件數量則較為有限，這與我國海洋環境狀況依然嚴峻的現實相矛盾。盡管存在樣本不夠豐富的原因，但在一定程度上反映出我國海洋環境行政處罰的制度供給缺失，執法者難以運用海洋環境行政處罰的手段來處理現實問題。

(2)《海洋環境保護法》行政處罰條款被援引的比例不高。各地年度海洋環境行政處罰案件中援引《海洋環境保護法》進行處罰的案件比例具有一定的差異。遼寧省、廣東省援引《海洋環境保護法》的案件數量約占五成，福建省援引《海洋環境保護法》的案件數量約占八成[3]。相當數量的案件援引其他法律法規和地方性立法進行處罰。如福建省較多地援引《福建省海洋環境保護條例》《福建省海域采砂臨時用海管理辦法》，遼寧省則有部分案例援引了《防治船舶污染海洋環境管理條例》《海域使用管理法》等。相反，《山東省海洋環境保護條例》中只規定了4條罰則，這可能是該省海洋環境行政處罰案件大多援引《海洋環境保護法》的原因之一。

(3)執法機關對《海洋環境保護法》的適用主要集中在第七十三條前兩項和第八十七條第(二)項，而對其他條款的適用相對少見[4]。該法第七十三條前兩項[5]規制的是違法排污的問題，這是現代意義上的環境法所主要規制的行為之一。該法第八十七條第(二)項[6]是對海洋環境管理事項的規定。在筆者搜集到的所有案例中，很少有適用該法其他十余條的案例，可以合理得出該法其他條款適用率不高的判斷。適用率不高的原因可能包括條款所規制的事項已不能滿足實踐需要、條款處罰方式和處罰力度存在適用困難等。

通過上述實證研究可以看出，我國以《海洋環境保護法》為基礎的現行海洋環境保護行政處罰制度的實效性不足，不能有效滿足實踐需要。

2 海洋環境保護行政處罰實效性差的原因分析

海洋環境保護行政處罰實施效果較差的原因是多方面的，廣泛涉及法律、經濟、社會、環境和管理體制等。為使問題更為聚焦，筆者從上述五省份的案例樣本中選取典型案例，從處罰方式和處罰力度的角度分析導致海洋環境保護行政處罰實效性差的原因。

2.1 處罰方式方面的原因

《海洋環境保護法》廣泛地規定了警告、罰款(包括按日計罰)、沒收違法所得、暫扣或者吊銷許可證、責令停業關閉、責令停止違法行為、責令限期改正和責令恢復原狀的處罰方式，幾乎涵蓋了《環境保護法》和《行政處罰法》中規定的所有處罰方式。為了分析現行立法處罰方式的實用性，筆者對各省年度海洋環境行政處罰案例的處罰方式選擇情況進行數據統計，發現在絕大多數案件中，執法機關傾向于選擇以罰款作為處罰方式。就筆者目前所收集的案例而言，全部案件都以罰款結案，雖然有案例樣本數量局限性的原因，但這已經能夠在很大程度上說明執法機關在實踐中選擇的處罰方式較為單一。這與現行《海洋環境保護法》行政處罰以罰款為主的法律框架密切相關。就執法機關所廣泛適用的《海洋環境保護法》第七十三條和第八十七條而言，都規定了“(并)罰款”的必選項，因此執法機關在是否選擇罰款作為處罰方式方面并沒有自由裁量權，而僅有決定其他處罰方式是否適用的裁量權。除此之外，《海洋環境保護法》第八十二條所規定的“處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款”等關于罰款的計算方式則因為缺乏可操作性，在實踐中也極少被應用。

2.2 處罰力度方面的原因

《海洋環境保護法》與《水污染防治法》均規定了環境管理的一些共性問題，如超標排放污染物、違法排放有毒有害危險物質以及接受檢查時弄虛作假。就處罰額度進行橫向對比，在超標排放污染物方面，罰款額度分別是“二萬元以上十萬元以下”和“十萬元以上一百萬元以下”；在違法排放有毒有害危險物質方面，罰款額度分別是“三萬元以上二十萬元以下”和“十萬元以上一百萬元以下”；在接受檢查時弄虛作假方面，罰款額度分別是“二萬元以下”和“二萬元以上二十萬元以下”。通過對三類違法行為在《海洋環境保護法》和《水污染防治法》中的違法處罰額度橫向對比可以發現，《水污染防治法》中所設定的違法處罰額度在很多情況下高于《海洋環境保護法》所設定的違法處罰額度。這也導致實踐中“離陸排海”的普遍現象。實際上，在《水污染防治法》2008年、2017年兩次修訂以前，處罰額度是與現行《海洋環境保護法》相近的。但水污染防治領域普遍存在的違法收益遠遠高于違法成本的問題，促使《水污染防治法》的修訂以及此后修訂的《環境保護法》《大氣污染防治法》都將提高違法處罰額度作為修訂的重點之一[7]。因此，從橫向對比中，可以明顯看出目前《海洋環境保護法》的處罰力度較輕。在一些案件中，處罰力度較輕的問題尤為嚴重。如“順興289”采挖海砂案，行為人采挖海砂約200立方米，有關部門依據地方海洋環境保護條例的規定，責令當事人立即改正并處罰款人民幣10萬元[8]。采挖海砂的行為對海洋生態環境具有較為嚴重的影響，《海洋環境保護法》對其進行了限制性規定，但并未專門規定相應的法律責任。而這一行為也很難包含進“破壞紅樹林”等生態環境破壞行為中，這使得實踐中執法機構多是根據地方性法規來處理這一違法行為，也產生了一定數量的實踐案例。生態環境損害具有較大的治理成本，必須從源頭遏制才能有效預防。因此，海洋行政處罰應當具有重要的預防和懲治功能。但是，對比生態環境損害賠償訴訟動輒數千萬的生態環境損害賠償金額，區區十萬元的罰款顯然過低。在上述案例中，盜采200立方米的海砂所造成的海洋生態環境損害遠遠不止十萬元，這使得違法行為所造成的損害遠遠大于違法成本，不具有比例性，行政處罰難以發揮其應有功效。

可見，我國現行《海洋環境保護法》在違法處罰方式和處罰力度方面存在結構性缺失，難以滿足執法實踐的需要，是導致海洋環境行政處罰難以發揮實施效果的關鍵因素。

3 提升海洋環境保護行政處罰實效性的修法思路

海洋環境保護行政處罰的目的不僅在于懲罰和教育，更在于修復受損生態環境和防止生態環境進一步惡化。這是“環境”行政處罰區別于一般意義上的行政處罰的關鍵要素。環境法制建設較為發達的美國等國并未建立起和我國一樣的環境行政處罰制度，而是采取環境制裁的形式，因此域外經驗的借鑒可能性相對較小[9]。我們應當立足于我國實踐經驗，從《海洋環境保護法》二十年來的實踐中總結和提煉治理經驗，準確把握我國生態文明建設的新形勢新舉措，結合“放管服”的改革精神和新一輪機構改革后體制機制的重大變化，提出海洋環境保護行政處罰的優化路徑。鑒于《海洋環境保護法》的修訂已提上日程，下文主要探討在《海洋環境保護法》的修訂中提升海洋環境保護行政處罰實效性的方向性建議。

3.1 處罰方式的創新

我國海洋環境行政處罰實踐中廣泛存在的處罰方式單一問題嚴重影響著行政靈活性，導致海洋環境行政處罰難以發揮其應有效果。為解決這一問題，在《海洋環境保護法》的修訂中，應當大力探索處罰方式的創新。在新時期，尤其應當探索兩種處罰方式：聲譽罰和生態環境修復責任。

第一，聲譽罰。是指“行政機關向違法者發出警戒，申明其有違法行為，通過對其名譽、榮譽、信譽等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式”[10]。這一處罰方式近年來在我國行政執法實踐中得到了廣泛運用，也受到了學界的廣泛關注。聲譽罰的目的與人身罰、財產罰不同，是以不利信息的傳播來制裁違法者。對于很多企業而言，企業的聲譽很難用金錢來衡量，企業聲譽的減損最終將造成經濟利益的損失。因此，在很多時候，聲譽罰的威懾力不亞于一般意義上的財產罰和人身罰。在我國行政執法實踐中，聲譽罰一般是在罰款、拘留等行政處罰的同時作出的，屬于“并罰”。聲譽罰的存在和發展有其堅實的基礎，尤其是傳統恥感文化是聲譽罰的文化基礎。我國古代法律制度中存在很多訴諸人們恥感以實現約束作用的內容，如劓刑、墨刑等。在法律的發展過程中，這些具有殘酷手段的制度內容漸漸為時代所拋棄。但其訴諸恥感懲罰行為人的約束路徑保留了下來，在一些國家和地區，法官會通過公布違法者姓名、照片等形式懲罰和預防違法行為，在環境法中也漸漸發展出針對企業聲譽的懲罰措施。在《海洋環境保護法》的修訂中，應當加大聲譽罰的比重，使之成為一項重要的可以“并處”的處罰方式，以實現違法成本的加大。

第二，生態環境修復責任。發現海洋環境違法行為后，生態環境部門應當在規定的期限內作出處理決定。目前，處理的手段通常以行政處罰為主，即以行政執法來規范環境社會關系。根據筆者對《海洋環境保護法》違法處罰方式的分析，現行違法處罰方式以罰款為主。以罰款為代表的現行海洋環境違法處罰是以糾正違法行為、維護行政秩序為目的的，缺乏因海洋生態環境問題的特殊性而產生的“環境”處罰方式。而作為一種獨立的責任形式[11]，生態環境修復責任具有技術性、公益性和適當靈活性的特點[12]，可以將其融入行政處罰制度，發揮政府監管的優勢。因此，建議在《海洋環境保護法》的再一次修訂中，增加“生態環境修復責任”作為違法處罰的一種重要補充方式。

3.2 處罰額度的調整

我國現行《海洋環境保護法》的一個突出問題是處罰力度過小。最直觀的表現在于和《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等法律法規相比較而言，處罰額度過低。如果對《海洋環境保護法》的定位仍然是管理法而不是單純的政策法的話，那么在《海洋環境保護法》的修訂中就要合理地設置和調整處罰額度[13]，使該法的處罰力度處于正常的水平之上。

違法處罰力度的加大并不是簡單的處罰額度提高或減小的數學問題，而是在法律責任整體框架下的合理性建構問題。處罰額度是在法律后果中規定的，而法律后果與其行為模式具有必然的聯系。立法者對行為模式的判斷，將實質性地影響法律后果的選擇。目前，由于海洋環境保護的義務性規定尚未明確，筆者尚無法提出對具體條款的修訂建議，而只能依據環境行政處罰的一般原理提出方向性的修法建議。

《海洋環境保護法》應當注重與其他環境保護法律法規之間在處罰額度上的一致性。我國現行《海洋環境保護法》處罰額度低于《水污染防治法》等其他環境保護法律法規，導致實踐中出現“離陸排海”的“理性”違法行為，嚴重破壞海洋生態環境。實際上，環境問題具有同質性，《海洋環境保護法》與《水污染防治法》等其他環境保護法律法規所規定的事項很多是相通的。誠然海洋生態環境損害和陸域生態環境損害在很多方面存在差異，對違法行為的處罰和糾正上也存在區別，但是不應放大這種差異性而忽略它們的共同性。因此，《海洋環境保護法》應當參照其他環境保護法律法規，尤其是近些年新修訂的法律法規，對處罰額度作出適當調整。

如對于采挖海砂的行為，可以根據這一修法方向提出大致的修法建議。非法采挖海砂是一種破壞生態環境的行為，在現行《海洋環境保護法》中沒有明確的罰則規定，在實踐的緊迫需求下，《海洋環境保護法》有必要增加專門規制該違法行為的法律責任條款。這一行為目前通常根據各地方的地方性法規予以處罰，并參照《海洋環境保護法》第七十六條[14]進行處罰，處罰額度為一萬元以上十萬元以下。而2001年《長江河道采砂管理條例》對非法采砂的處罰額度為“十萬元以上三十萬元以下”；2010年《中華人民共和國水土保持法》對“在崩塌、滑坡危險區或者泥石流易發區從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動的”違法行為的處罰額度為“二萬元以上二十萬元以下”。因此在《海洋環境保護法》的修訂中，考慮到海洋執法的困難性、采挖海砂行為的生態破壞嚴重程度、國民經濟發展情況以及避免“離陸排海”問題，建議將采挖海砂違法行為的處罰額度設置為三萬元以上二十萬元以下為宜，并規定執法者可以在報刊或網絡公示違法行為或另行追究生態環境修復責任。

4 結 論

我國現行《海洋環境保護法》在處罰方式和處罰力度方面存在結構性不足，導致我國海洋環境保護行政處罰難以發揮其實效。相較于1999年，本次《海洋環境保護法》修訂工作具有了豐富的實踐案例材料，這些實踐材料可以作為解決上述問題的實證基礎。在本次《海洋環境保護法》修訂中，應當重點總結實踐經驗，創新處罰方式，加大處罰力度，使海洋環境保護行政處罰落到實處。