“十四五”水污染物減排措施初探

韋偉，李錦

(1.山東省生態環境監測中心，濟南 250101；2.山東城市建設職業學院，濟南 250101)

污染物排放總量減排即污染物排放總量控制制度是國際上使用較為普遍的環境管理措施，曾在日本封閉性海域水污染防治及全球溫室氣體減排等領域發揮過重要作用[1]。在我國，污染物排放總量控制制度經過多年的工作實踐和不斷完善，也已經發展成為一項重要的環境保護制度。早在“九五”期間，總量控制思想就已經被正式提出并落實于統計和規劃指標，“十一五”期間，主要污染物總量控制指標被納入國民經濟和社會發展規劃中，成為“一票否決”的環保約束性指標，第一次實現了真正意義上的“有總量、有控制”的污染物排放總量控制。“十一五”列入約束性指標的二氧化硫和化學需氧量全面完成預期目標。“十二五”期間，又新增氮氧化物和氨氮共4項列入約束性指標，并提前半年完成規劃目標[2]。“十三五”期間，生態環境保護規劃首次將環境質量控制目標列為約束性目標，污染控制措施與環境質量掛鉤、質量控制與總量控制并行的環保新形勢正式形成[3]。

污染物排放總量控制制度自實施以來，作為一項重要的環境保護制度，在推動環保基礎設施建設、加快產業結構轉型、加強環保基礎能力等方面發揮了積極作用，并帶來了環境質量的持續改善。就水環境來說，據生態環境部發布的《2018年中國生態環境狀況公報》[4]顯示，36個重點城市 1063個黑臭水體中，1009個消除或基本消除黑臭，消除比例達95%。全國地表水監測的1935個水質斷面(點位)中，Ⅰ～Ⅲ類比例為71.0%，比2017年上升3.1個百分點；劣Ⅴ類比例為6.7%，比 2017年下降1.6個百分點。環境質量的持續改善給我國生態環境保護工作帶來了堅定信心，但是目前的環境質量與人民群眾對美好生態環境的向往相比還有一定的差距。“十四五”時期的水污染物減排工作如何做，需要在深刻總結前期工作的基礎上，深入剖析當前推動環境質量改善面臨的困難與挑戰，為“十四五”期間進一步鞏固和提升環境質量改善成果、切實改善人民群眾生存環境提供新的思路。

1 當前水污染物減排的瓶頸

1.1 大中型工業點源排放經治理達標后，持續減排潛力有限

隨著我國水污染物排放標準不斷提高，大多數納入監控范圍的大中型企業都已安裝了環保治理設施，排放的水污染物濃度已經較低，下一步雖可繼續通過節水、清潔生產、調整產品結構等方式實現一定減排量，但減排潛力已不大。

1.2 結構調整逐步到位，難以繼續發揮重要作用

結構調整是水污染減排的重要舉措。經過前三個五年計劃的努力，我國在“轉方式、調結構”上取得了明顯成效。2015年國務院正式印發《水污染防治行動計劃》，要求取締“十小”企業，全面排查裝備水平低、環保設施差的小型工業企業。2016年底前，按照水污染防治法律法規要求，全部取締不符合國家產業政策的小型造紙、制革、印染、染料、煉焦、煉硫、煉砷、煉油、電鍍、農藥等嚴重污染水環境的生產項目[5]。隨著排放標準逐步提高和環境監管日益加強，多數排放量大、不能達標排放的企業已經被淘汰。可以預見，“十四五”期間，結構調整已經達不到前三個五年計劃中對污染減排的貢獻占比。

1.3 城鎮化帶來的水污染物新增量仍然維持較大壓力

目前隨著城鎮化率不斷提高，越來越多的人口向城市集中，城市污水排放量越來越大，原有的污水處理能力和管網已經不能滿足需要。國內大部分城市污水管網依然維持著老式的規劃布局，普遍存在管網容量不足、管道老化的問題，尤其一到雨季，污水溢流直排河道現象頻發。新城區則存在管網敷設不到位，或者建設完成后與主管網銜接不到位的問題。

1.4 農村面源和農村生活污水治理力度不足，成為當前水污染物排放的最大來源

由于前期水污染物減排工作主要集中在城鎮工業點源和城鎮生活污水治理方面，對農業面源和農村生活污水治理重視不足，導致現在農業面源成為我國當前水污染物排放的最大來源，主要集中于畜禽養殖、種植和水產養殖等。農業污染源量大面廣，規模小，污染治理專業性不強，減排難度大。我國多數農村地廣人稀，村與村、村與鄉鎮和城市之間距離遠，依靠城鎮管網將農村生活污水接入污水廠處理是難以實現的。農村缺乏配套的污水處理設施和管網，導致生活污水沒有收集處理，隨意排入河、湖區域。農業面源和農村生活污水將是“十四五”農村水污染減排兩大難點。

2 “十四五”水污染物減排措施分析

2.1 建立“減排-監測-環境質量”聯動模式

“十一五”“十二五”污染物排放量削減比例作為約束性指標納入經濟社會考核，“十三五”首次將環境質量改善情況列入約束性指標，“十四五”水污染減排應強化以改善環境質量為核心，將總量減排作為重要手段，建立“減排-監測-環境質量”聯動模式。整合減排數據、污染源出口在線監測、河流斷面水質在線監測、日常人工監測、生態遙感監測系統、氣象條件等建立大數據平臺，建立水環境質量評價模型，實時評價污染源的減排成效，并對區域水環境質量狀況及潛在風險進行預警，根據綜合評價情況，及時調整污染源減排措施。讓水污染物排放量的下降確實體現在河流湖泊水質的改善上，體現在公眾能切實感受到的水環境質量的提高上，而不是單純地玩數字游戲。水污染減排只有盡快完成由總量控制向質量目標控制的轉型，將改善環境質量作為減排工作成效的終極標準，才能發揮其應有的作用。

2.2 銜接排污許可制

排污許可制是固定污染源管理的核心制度，是我國環境管理的基礎制度。在排污許可證中，排污單位的生產、排放信息規范翔實。執行報告可以動態地反映排污單位真實的生產、排放情況。而現行總量減排制度中，企業的排放量是根據少量的數據和公式計算出來的。全國各行業企業生產工藝、設備千差萬別，公式不能體現差異化，排放量與實際情況可能存在較大差異。因此，建議“十四五”期間總量減排制度應加快與排污許可制度銜接，使二者的排放量數據統一，累計加和即為區域排放量數據，既可以真實反映污染物排放情況，又可以簡化總量減排的核算方法。

2.3 結合第二次全國污染源普查擴大實施范圍

前三個五年計劃中，水污染減排的實施范圍是以環境統計為基礎的，規模以上企業占大多數，大量小企業不在調查范圍，企業覆蓋不全面。剛剛結束的第二次全國污染源普查對象是中華人民共和國境內有污染源的單位和個體經營戶，包括：工業污染源、農業污染源、生活污染源、集中式污染治理設施，移動源及其他產生、排放污染物的設施，彌補了環境統計調查單位的局限。“十四五”水污染物減排應結合“第二次全國污染源普查”的調查對象，擴大實施范圍，將“小、散、偏”企業、移動源和農業污染源作為減排重點，使排放量的統計數據更客觀地反映全國污染物排放的真實情況。擴大實施范圍也可以更好地體現污染物排放數據和環境質量改善的相關性，避免出現“排放量減少了，但環境質量惡化了”的情況。

2.4 引入經濟政策

總量減排制度實施以來，主要依靠行政手段推進，作為各地經濟社會發展綜合評價的約束性指標，以政府為主導，推動減排目標完成。“十四五”應結合經濟手段，借助環保稅、水資源價格、信貸、社會資本等渠道，采取市場化的方式，提高企業減排的積極性。如采用經濟激勵政策推廣中水回用。中水回用是將污水處理達到一定標準后再重復利用。一方面，城市污水經污水處理廠處理達標后，可以用于城市綠化、噴灑、補充景觀用水，或用于電廠等用水大戶作為冷卻水。另一方面，對于企業來說，生產廢水經過處理后，可以用于對水質沒有特殊要求的工藝，如洗煤、無機肥生產、冶煉等[6]。中水回用雖然有較好的環境效益和社會效益，但回用工程和管網建設一次性投入較大，目前中水回用率并不高。培育一批以中水業務為主的水務公司，或以“移交—經營—移交”(Transfer-Operate-Transfer，TOT)模式市場化經營，形成合理的中水價格，實現減排效益。企業從“要我做”向“我要做”轉變，有助于形成長效機制，增強環境保護意識，主動拓寬減排途徑，提高減排效率，改善水環境質量。

2.5 加大對農村環保的資金投入和宣傳力度

一是加大對農村環保的資金投入。解決農村生活污水難收集的問題，可以通過分散型、簡易的污水處理站收集相鄰村莊的污水進行集中處理，有條件的地方在末端加上人工濕地、穩定塘技術，不但能處理污水，還能去除異味[7]。即使是簡易的污水處理設施，其建設和運行也需要一定資金。“十四五”期間政府應加大對農村環保的資金投入，整合各類“生態鄉鎮”“示范鎮”等資金，確保農村環保有穩定的資金來源。同時逐步建立政府、企業、社會多元化資金參與農村環境保護的投融資機制，加強農村的基礎設施建設、畜禽養殖規模化和畜禽廢棄物綜合利用。

二是加強宣傳引導，改變農民落后的思想觀念，調動其參與環境保護的主動性和積極性。如提出已久的“測土配方”技術，既可以減少肥料使用量，節約種植成本，又可以從源頭控制化肥農藥的使用量，提高肥料利用率，減少氮、磷元素的排放。只要宣傳到位，農民會積極采用。在“十四五”減排精細化發展的形勢下，應積極開展多層次、多形式的農村環保宣傳教育。

2.6 設置差異化的指標考核評價方式

我國流域、水域眾多，造成水體污染的因子也不完全一樣。如海河流域主要污染指標為化學需氧量、五日生化需氧量、氨氮，淮河流域主要污染指標為化學需氧量、高錳酸鹽指數、總磷[8]等。全國設置統一的污染指標進行水質評價，在同樣完成減排任務的前提下，某些水體水質改善明顯，某些水體水質則可能沒有改善甚至惡化。“十四五”可采用針對不同流域水域，設置差異化的指標考核評價方式，精準施策，用減排工作推動水質改善。

“十四五”時期是開啟我國建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國新征程和實施“兩步走”戰略的第一個五年規劃期，是第一個百年目標后的第一個五年規劃[8]。我國要繼續堅持綠色發展理念，以改善生態環境質量為核心，擴大污染物總量控制范圍，采用政策手段和技術手段促進生態環境質量的持續改善，滿足人民群眾對碧水藍天的美好向往。

3 研究小結

污染物排放總量控制制度自實施以來，作為一項重要的環境保護制度，在推動環保基礎設施建設、加快產業結構轉型、加強環保基礎能力等方面發揮了積極作用，并帶來了環境質量的持續改善。環境質量的持續改善給我國生態環境保護工作帶來了堅定信心，但是目前的環境質量與人民群眾對美好生態環境的向往相比還有一定的差距。“十四五”時期的水污染物減排工作如何做，需要在深刻總結前期工作的基礎上，深入剖析當前推動環境質量改善面臨的困難與挑戰，為“十四五”期間進一步鞏固和提升環境質量改善成果、切實改善人民群眾生存環境提供新的思路。本文回顧了水污染總量減排的發展歷程和成效，分析了當前水污染物減排的瓶頸，提出了針對“十四五”水污染物減排的六項措施：建立“減排—監測—環境質量”聯動模式；銜接排污許可制；結合第二次全國污染源普查擴大實施范圍；引入經濟政策；加大對農村環保的資金投入和宣傳力度；設置差異化指標的考核評價方式。