關于當前我國農業農村環境保護的思考與建議

孫炳彥

(生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

1 做好農業農村環境保護工作形勢利好

做好農業農村環境保護是一個老話題，多年來一直沒有很好地解決，原因很多，諸如投資不足、管理缺失等等，但認真思考起來，有兩方面深層次的原因：一是政府管理機構的設置和職責分工的問題。從20世紀70年代初到80年代末，涉及農業農村環境保護的職責主要在農業部門，單純加強農業部門的相關職能職責，容易陷入“既當運動員，又當裁判員”的窘境，影響政策效力。隨著全國生態環境壓力增大，環境保護機構得到加強，農業農村環境保護的職責向原環境保護部門轉移，直到成立原國家環境保護總局“負責農村生態環境保護；指導生態農業建設”。實踐證明，原環境保護部門責任主體力量薄弱，有責任沒有抓手，推動涉及很多部門的農業農村生態環境保護工作主要依靠協調，而且很容易出現“公對公，說不清”的情況。就農業建設而言，由于管不了發展，所以責權脫節，指導無力。2008年原環境保護部成立后，其農村環境保護職責由“負責”改為“組織指導”，生態農業職責由“指導”改為“協調指導”。然而，在具體工作中如何組織指導？如何協調指導？由于職能交叉分散，難以形成合力。二是社會經濟發展的背景對整體環境保護工作的影響。自20世紀80年代初至今近20年GDP年均10%左右的高速增長期，環境保護從開始讓位于、服務于經濟發展，到后來環境保護負重前行，仍滯后于經濟發展。雖然環境保護機構不斷得到加強，但是整體環境保護工作(包括農業農村環境保護)仍沒有很多話語權。一直到2012年，這種困境開始緩解。黨的十八大提出生態文明體制改革，提出“堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針”“著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展”“從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢”，環境保護工作開始發揮指導經濟發展的作用。2018年機構改革組建了生態環境部，確立了生態環境部主要職責：制定并組織實施生態環境政策、規劃和標準，統一負責生態環境監測和執法工作，監督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環境保護督察等[1]。同時成立了農業農村部，確立了農業農村部主要職責：統籌研究和組織實施“三農”工作戰略、規劃和政策，監督管理種植業、畜牧業、漁業、農墾、農業機械化、農產品質量安全，負責農業投資管理等[1]。

這次機構改革從本質上理順了經濟發展與生態環境保護的關系。明確了農業農村部要組織綠色發展和高質量發展，從源頭上控制污染，從發展中解決生態環境保護問題；明確了生態環境部監督者的職責，確保了通過生態環境保護求發展。我國搞好農業農村生態環境保護工作終于有了根本性好轉的基礎和條件[2]。

2 加強科技投入，從“根”上解決農業污染問題

農業是以生物生產過程為主的產業，有其自身的自然規律。因此，從根本上講農業污染需要通過發展和引導的方法來解決。科技創新是破解農業污染的關鍵，推動農業綠色發展是解決農業污染問題的根本之路。

(1)解決化肥農藥污染問題。2018年7月，農業農村部印發了《農業綠色發展技術導則(2018—2030年)》(以下簡稱《技術導則》)。要認真落實《技術導則》要求重點研發的14種化肥農藥減施增效技術，認真落實要求集成示范的7種化肥農藥減施增效技術和要求推廣應用的7種化肥農藥減施增效技術。落實這28種綠色技術，一是需要特別注意高效低成本、適合廣大群眾消費水平，使其產品能打開市場，讓綠色技術落地生根；二是需要學習國外農業先進國家的相關經驗。這些國家“近幾十年來化肥使用量實際在下降，法國和德國的化肥使用量比1980 年減少了一半，英國也減少了40%，日本比使用高峰年代減少了56%。法國、德國和英國三個國家小麥種植面積的總和相當于全歐洲小麥種植面積的一半，它們在化肥使用量大幅度下降的同時，卻保持了很高的產量”[3]。

(2)解決畜禽養殖污染問題。畜禽養殖滿足污染物排放標準是底線要求，根本出路是畜禽糞污資源化。要認真落實《技術導則》要求研發的“畜禽糞污二次污染防控健全利用技術、畜禽養殖污水高效處理技術、規模化畜禽場廢棄物堆肥與除臭技術、畜禽養殖場三改兩分再利用技術”等。2018年11月，生態環境部、農業農村部印發了《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃》(以下簡稱《行動計劃》)。要認真落實《行動計劃》中“推廣節水、節料等清潔養殖工藝和干清糞、微生物發酵等實用技術，實現源頭減量”“鼓勵和引導第三方處理企業將養殖場戶畜禽糞污進行專業化集中處理。加強畜禽糞污資源化利用技術集成，因地制宜推廣糞污全量收集還田利用等技術模式”等對畜禽養殖污染防治的要求。要根據《行動計劃》的要求，加強水產養殖污染防治和水生生態保護。

(3)解決秸稈污染問題。秸稈總量巨大、產地分散，秸稈焚燒是藍天保衛戰的大忌。要認真落實《技術導則》要求的“重點研發秸稈肥料化、飼料化、燃料化、原料化、基料化高效利用工程技術及生產工藝；集成示范秸稈制取纖維素乙醇技術、秸稈—沼氣—發電技術；推廣應用秸稈機械化還田離田技術、全株秸稈菌酶聯用發酵技術、秸稈成型飼料調制配方和加工技術、秸稈飼料發酵技術、秸稈食用菌生產技術、秸稈新型燃料化技術”。要按照《行動計劃》要求，“強化地方各級政府秸稈禁燒主體責任”。目前，需要各級地方政府盡快完善秸稈收集儲存運輸及供應體系，以便降低運用各種綠色技術的成本；需要完善行業標準、質量監控和監督管理；需要政企合力突圍，培育科研團隊，打造秸稈資源化利用的產業鏈條。用好秸稈綜合利用六大新政策[4]，落實《關于促進生物天然氣產業化發展的指導意見》(發改能源規〔2019〕1895號)，實現秸稈資源化利用的規模化。在秸稈綜合利用領域盡快取得一批突破性科研成果，加強示范推廣，盡快使綠色技術落地。

3 加強農村環境綜合整治

重點突破農村生活污水治理問題。全國60多萬個行政村，近200萬個自然村，當務之急是要通過調查研究和技術攻關對全國各地村莊進行分區分類，并確定各區各類村莊的主流治理技術及其主要技術經濟參數。在此基礎上，針對農村地形多樣、村莊污水量大小不一且不穩定、經濟狀況各異等特點，堅持經濟、簡易、節能和有效的原則，綜合考慮污水收集、設施選擇、管網設置、排放要求、資金來源、用管維護等多方面實際情況，確定具體技術選擇，使農村生活污水治理設施能夠“建得起、用得好、能維護、好管理”。

要重視鄉鎮企業的環境管理。由于鄉鎮企業便于利用本地資源，能夠容納農村剩余勞動力，與“三農”具有天然的聯系，因此鄉鎮企業是農村二三產業的主體。我國改革開放四十年實踐證明，只要“三農”問題沒有解決，只要城鄉二元格局沒有得到根本扭轉，農業和農村經濟發展、新農村建設和鄉村振興就離不開鄉鎮企業。特別是現在脫貧攻堅進入深度貧困殲滅戰，將會有大量農村勞動力進入鄉鎮企業，這些企業多是農副產品加工、資源開發、輕型加工的勞動密集型企業，其規模結構、技術創新、企業管理水平參差不齊。因此，鄉鎮企業的結構、布局、科技創新等，以及由鄉鎮企業帶來的各種生態環境問題，必須引起相關政府部門的長久重視。

全面強化農村飲用水水源保護。一是加快農村飲用水水源調查評估和保護區劃定，樹立標牌，對水質不達標的水源采取水源更換、集中供水、污染治理等措施，確保農村飲水安全；二是構建生態保護體系，防止保護區內水源地被污染；三是結合鄉村振興和新農村建設，完善飲用水水源地規劃體系建設，制定保護計劃，作為鄉村振興和新農村建設的重要內容；四是開展農村飲用水水源環境風險排查整治；五是制定應急預案，解決應急狀態下的安全用水和防止污染擴大化；六是建立監控網絡，加強農村飲用水水質監測，建立臺賬和信息發布制度，加強管理。此外，還要落實《關于加強農村飲用水水源保護工作的指導意見》(環辦〔2015〕53號)，研究制定農村水源地保護的法律法規。

農村環境問題以及生活垃圾污染和廁所問題。要充分銜接《農村人居環境整治三年行動方案》，搞好生活垃圾和廁所的環境管理。生活垃圾已經有成功的管理模式，即“戶分類、村收集、鎮運輸、縣處理”。農村生活垃圾管理與城市生活垃圾管理的最大區別在于農村點多面廣、布局分散、情況復雜，生活垃圾收集運輸工作難度大。因此，農村生活垃圾管理的政策思路應當是突出搞好分類減量化，減少收集運輸壓力。2019年12月1日生活垃圾分類標志(GB/T 19095—2019)頒布，使農村生活垃圾管理水平更進一步提高，需要加強落實。農村廁所改造問題，一要通過試點確定適宜當地的技術和模式；二要加強改廁與農村生活污水治理的有效銜接。

4 加強農業農村環境問題的監督管理

地表水環境方面。農業農村地表水環境污染主要來自農業面源、生活污水和鄉鎮企業。為此，一是控制農業面源污染，要充分利用第二次全國污染源普查和面源入河系數有關項目成果，力爭將成果納入環境統計，直接指導地方政府面源污染防治工作。二是確定鄉村河流水環境質量標準，并在此基礎上，盡快研究制定滿足當地水環境質量要求的農村生活污水處理設施的排放標準(因為農村生活污水排放標準直接關系到生活污水主流治理技術的選擇，決定了技術方案的建設投資、運行維護成本及日常財務管理)。三是建立農業產業(含鄉鎮企業)的準入負面清單，因地制宜制定禁止和限制發展產業目錄，明確種植業、養殖業發展方向和開發強度，強化準入管理和底線約束。四是將農村水環境治理納入河長制、湖長制管理。

畜禽養殖污染方面。當務之急是對畜禽養殖等風險源進行排查，同時根據生態保護紅線和環境質量底線要求，結合當地主體功能區劃，聯合農業農村部和地方政府，審核、優化、調整畜禽養殖布局、結構和規模，對已經確定的“禁養、限養”區實施聯合執法，強化環境監管。另一方面，嚴格畜禽規模養殖日常環境監管。按照《行動計劃》要求“將規模以上畜禽養殖場納入重點污染源管理，執行環評報告書制度，其他畜禽規模養殖場執行環境影響登記表制度，對設有排污口的畜禽規模養殖場實施排污許可制度”“完善畜禽規模養殖場直聯直報信息系統，構建統一管理、分級使用、共享直聯的管理平臺”“通過畜禽規模養殖場直聯直報信息系統，統計規模以上養殖場生產、設施改造和資源化利用情況”。

加強環境監測和環境監管執法。創新農業農村生態環境監管執法手段，運用衛星遙感、大數據、APP等技術裝備，充分利用鄉村治安網格化管理平臺，及時發現農業農村環境問題。組織、協調有關部門環境監測力量或第三方服務機構，構建農業農村生態環境監測體系，加強農村飲用水水質、農村集中式飲用水水源、農村生活污水處理設施出水以及畜禽規模養殖場排污口排水的水質監測。加強土壤污染狀況調查研究，開展涉鎘等重金屬重點行業企業排查整治，研究、切斷重金屬污染物進入農田的途徑，指導農業生產。

5 完善資金支持和籌集，理清優惠政策，加大針對性政策支持力度

面對全國近60萬個行政村的環境綜合整治，公共財政對農村生態環境保護投入明顯不足。毫無疑問，應當大幅增加中央財政轉移支付，用于完善農村生態環境基礎設施建設、污染防治(包括硬件、軟件以及污廢資源化工程)、監測網絡建設與人員培訓等；政府不僅要加大公共財政投入和購買服務，還應當充分發揮市場作用，調動各類主體參與農村生態環境污染防治和生態文明建設的積極性，實現多渠道為農村生態環境保護籌集資金的目的(如江蘇省建立“政府支持、社會參與和農民自主投入”的機制；上海市探索建立“政府補助、部門幫助、社會贊助、農民自助”的多渠道投入機制；四川省洪雅縣采取“政府補一點、部門幫一點、農民籌一點”的辦法，多渠道籌集資金)[5]。

同時必須看到，多年來，國家出臺了一系列政策。比如，《測土配方施肥試點補貼資金管理暫行辦法》(財農〔2005〕101號)；《畜禽規模養殖污染防治條例》(國務院令第643號)第二十六條、第三十一條、第三十二條、第三十三條、三十四條、三十五條；《環境保護法》(2014年4月24日修訂通過)第五十條；《中央財政農業資源及生態保護補助資金管理辦法》(財農〔2014〕32號)；《國務院辦公廳關于改善農村人居環境的意見》(國辦發〔2014〕25號)；《農業部關于大力開展糧食綠色增產模式攻關的意見》(農農發〔2015〕1號)；《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》(農科教發〔2015〕1號)；《關于加強農村飲用水水源保護工作的指導意見》(環辦〔2015〕53號)；《全國農業可持續發展規劃(2015-2030)》(農計發〔2015〕145號)；《中央農村節能減排資金使用管理辦法》(財建〔2015〕919號)；《全國農業現代化規劃(2016—2020年)》(國發〔2016〕58號)；《農業支持保護補貼資金管理辦法》(財農〔2016〕74號)；《建立以綠色生態為導向的農業補貼改革方案》(財農〔2016〕194號)；《土壤污染防治專項資金管理辦法》(財建〔2016〕601號)；《中共中央國務院關于深入推進農業供給側改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》(2017年中央一號文件)[6]。

特別是近三年來，黨中央國務院提出實施鄉村振興戰略，發布了《技術導則》和《行動計劃》等一系列重要文件后，各部門陸續出臺了大量的優惠政策。據有關資料介紹[7]，僅支持鄉村振興戰略相關稅收優惠政策就有四大類101項。由于直接或間接涉及農業農村環境保護的優惠政策(包括投資、稅費、產業發展、環境保護等)分散在不同部門的很多領域(諸如環保技術與設備、資源綜合利用、環境服務、循環經濟、節能減排、清潔生產、綠色農業技術、鄉村公共基礎設施建設、農村安全飲水等等)，頭緒很多，難以兌現。因此，當務之急：一是進行系統梳理，統籌考慮，完善政策規劃，減少優惠政策缺位，補齊優惠政策短板，對于激勵引導類型政策要研究制定具體的實施細則，讓政策落地。二是進行政策分類，明確優惠政策受理單位和申報要求以及受惠對象本身屬于哪一類，便于對號入座，使其真正能用上優惠政策。比如，“養殖業，畜禽良種繁育部分可以申報農業農村部、財政部和科技部的補助，也可以申報農業農村部、財政部、國家發展改革委的菜籃子工程，還可以以環保類項目申報農業農村部沼氣處和生態環境部門的相關補貼”[8]。與此同時，要建立不能享用優惠政策的制度規定，嚴格項目資金管理，防止地方政府為了爭取專項資金而硬上項目后卻閑置不用或低效率運行。

6 嚴格執法，完善相關政策制度設計

要嚴格落實《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《畜禽規模養殖污染防治條例》等法律法規中關于農業農村污染防治的有關規定，加快構建“農業農村生態環境保護制度體系”“農業農村污染防治制度體系”和“多元環保投入制度體系”[9]。

要完善政策研制思路和相關政策制度設計：

一是深入分析過去政策執行過程中的經驗教訓。反思過去有些好的政策措施為什么消失？比如有機肥補貼，有些區縣在創建生態示范區時有，起到了控制化肥施用的效果，但在創建成功后就消失了。需要進行政策的回顧性研究，對于一些政策要增加實施細則，使其更具有可操作性。

二是政策設計需要堵疏結合。一方面，要強化監督管理政策設計，推動生態環境部門從以直接管理為主轉向監督管理為主，當好“監管者”，政策設計要硬、要嚴；另一方面，力求從政策對象出發，開展政策的綜合效果研究，促使相關部門盡快研究制定相關政策。比如涉及“禁、限”政策，要大力進行宣講，防止群眾意愿綁架政策，嚴格“禁、限”政策，不能手軟。同時在政策制定時考慮堵疏結合，做到“給出路”，比如秸稈焚燒，不焚燒該如何處理，需要有一些示范工程項目或者是過渡性的辦法，力爭做到“先上后下”[10]，即先把如何改進的方法做上去，然后再把需要禁、限的問題拿下，在“上”“下”的矛盾統一中前進。要做到“先上后下”，需要部門聯動，相互通氣，農業農村部門把“上”做好，生態環境部門把該“下”的拿下。

三是完善政策規劃。農業農村環境保護涉及面很寬，工作對象復雜。因此，政策規定不是越多越好，不是越快越好，而需要的是政策效率，要考慮成本效益和方便監督檢查、方便管理；需要政策系統配套。比如資源化利用，需要技術政策，還需要消費政策、產業化政策等，各個環節要配套；再比如，不僅需要綠色生產政策，而且需要綠色消費政策配套。

四是實施區別對待。農村經濟發展水平、環境保護體系等存在顯著的地區差異，必須根據不同地區的特點，采取相應的環境保護政策措施和方法，區別對待，循序漸進，要防止簡單化。同時，需要加強監督管理，防止污染企業向政策寬松的地區轉移。

五是增加鼓勵性政策。我國命令控制型政策體系發展相對較完善，在工業污染防治領域發揮了較大的作用，但面對農業農村千家萬戶其適用范圍有限。目前我國已出臺了一些經濟激勵型政策，如新的《企業所得稅法》規定從事農村污染處理符合條件的企業，可以享受稅收優惠政策，降低相關建設和運營成本；再如“以獎促治”“以獎代補”促進農村環境污染整治，收到了良好的效果。但鼓勵性政策規定(如一些地區以洗衣粉等實惠的物品換取塑料殘留)不多。應當加強設計這種花錢不多、很接地氣、大家喜歡的垃圾—日用品兌換模式，建立農民參與生活垃圾分類、農業廢棄物資源化利用的直接受益機制，引導公眾朝著政府所倡導的方向努力。

六是加強綠色消費政策。從目前情況看，“垃圾、生活污水、一些大城市的細顆粒污染等環境問題中，消費領域已成為主要的污染負荷來源”[11]。這個問題在農村表現得尤其突出。應當加強涉及農業農村環境保護的消費政策的研究制定，補齊環境保護政策短板，進一步研究制定農村能源消費政策，有機、綠色、無公害食品的消費政策，養殖廢棄物資源化利用的消費政策，秸稈“五化”的消費政策等，使政策配套，使生產性綠色政策落地，通過綠色消費倒逼綠色生產技術的應用和實施，走活綠色發展“一盤棋”。

7 建立鄉村生態環境機構，實施有針對性的農村環境保護工作模式

強化農村生態環境管理機構。認真落實《行動計劃》所要求的“建立重心下移、力量下沉、保障下傾”的農業農村生態環境監管執法工作機制。落實鄉鎮生態環境保護職責，明確承擔農業農村生態環境保護工作的機構和人員，確保“責有人負、事有人干”，先期也可以由幾個相鄰的鄉鎮建立一個環保所或者“建立一個可以深入到鄉村的基層環境治理機構，如生態環境管理合作組織或協會，接受政府委托，負責組織村民開展農村生態環境治理，由政府提供用于農村生態環境治理的專項資金和政策支持”[12]。

加強村民自治。強化村委會在農業農村環境保護工作中協助推進垃圾污水治理和農業面源污染防治的責任。要廣泛開展農業農村污染治理宣傳和教育，宣講政策要求，提高農村居民的知情度和參與度，鼓勵公眾監督，對農村地區生態破壞和環境污染事件進行舉報。將農業農村環境保護(比如飲用水水源保護要求和村民應承擔的保護責任)納入村規民約，充分依托農業基層技術服務隊伍，提供農業農村污染治理技術咨詢和指導，開展技術幫扶，推廣綠色生產方式。開展衛生家庭等評選活動，舉辦“小手拉大手”等中小學生科普教育活動，推廣綠色生活方式，形成家家參與、戶戶關心農村生態環境保護的良好氛圍。

開展生態文明三級聯創。三級聯創指村、鄉鎮、縣區三級都同時進行生態文明示范區創建。生態文明示范區創建涉及農業農村、林業和草原、水利、文化和旅游、城鄉和建設以及生態環境等多部門，是一項全社會的公益事業，是政府行為，而不是生態環境部一個部門的事。特別是農業農村環境污染具有排放主體分散、隱蔽，排污隨機，位置、途徑、數量不確定，不易監測等特點，管理對象是千家萬戶，常規的環境保護工作沒有抓手。我國從1995年開始生態示范區創建，通過生態示范區創建形成了當地政府高度重視、環保部門(現生態環境部門)積極推動、有關部門分工協作、全社會共同參與的工作機制和氛圍。實踐證明，生態文明示范區創建是環境保護工作的有力抓手。目前，應當把已經在市級、縣級開展的生態文明示范建設引向深入，實現村、鄉鎮、縣區三級聯創，不僅作為農村生態環境保護工作的有力抓手，而且作為黨委抓生態文明建設的一個抓手。20多年前全國范圍內開展的生態示范區創建，是當時國家環境保護部門一個部門發動、推動的，工作遇到了很多困難。現在有生態文明體制改革的重大背景，有全民實現生態文明建設的良好氛圍，應當把生態文明三級聯創納入當地社會經濟發展規劃，應當從嚴要求，隨著形勢變化，不斷調整指標，實施動態管理，通過政府的創建行為，把農村生態環境保護工作和農村生態文明建設一步一步地推向新的高度。

當前，國家正舉全民之力，打好三大攻堅戰，黨中央要求五級黨委書記抓鄉村振興。農業農村環境保護工作要乘勢而上，按照《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》中有關加快貧困地區路、水、能源等建設的要求，加快補齊農村基礎設施短板。按照貫徹執行黨中央、國務院關于《農村人居環境整治三年行動方案》的要求，大力開展農村環境綜合整治(包括推進農村生活垃圾治理、推進廁所革命、推進農村生活污水治理、提升村容村貌、加強村莊規劃管理、完善建設和管護機制)。抓住脫貧攻堅中“著力實施教育脫貧攻堅行動”[13]的機遇，把生態環境保護宣傳教育滲透進去。借助大好形勢，做好相關工作，盡快使農業農村環境保護工作沖上新臺階。