粵港澳大灣區協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護的對策研究

黃報遠，盧顯妍，陳桐生，劉偉民，盧萃云

(1.生態環境部華南環境科學研究所，廣州 510655；2.廣東省生態環境廳，廣州 510630)

2019年全國生態環境保護工作會議指出，堅持新發展理念，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護。這是下一步做好生態環境保護工作的重要方向和重點任務，也為生態環境保護工作如何進一步落實2018年9月中央全面深化改革委員會第四次會議審議通過的《中共中央國務院關于推動高質量發展的意見》，支持和服務京津冀協同發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區等國家重大戰略以及“一帶一路”倡議實施指明了方向。

粵港澳大灣區(Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area)，是由香港、澳門兩個特別行政區和廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶9市組成的城市群，是國家建設世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體。粵港澳大灣區是繼美國紐約灣區和舊金山灣區、日本東京灣區之后的世界第四大灣區。在四大灣區中經濟總量居第一位，人口、土地面積、港口和機場吞吐量均居四大灣區之首。2019年2月18日，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

建設粵港澳大灣區是我國繼京津冀協同發展、長江經濟帶之后提出的又一項重要區域發展戰略，也是推動“一國兩制”事業發展的新實踐。近年來，粵港澳大灣區經濟社會持續快速發展，生態環境保護治理力度持續加大，區域經濟環境協調發展能力不斷提升，具備協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護的良好內外部條件。當前，我們需要抓住這一戰略機遇，厘清生態環境保護面臨的突出問題，借鑒國際一流灣區生態環境品質與治理水平，高標準打造清潔美麗灣區的典范[1]。

1 港澳大灣區協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護的機遇

1.1 經濟社會高度發達

2018年，粵港澳大灣區地區生產總值1.64萬億美元[2]，經濟總量超過東京灣區和舊金山灣區，區域對外貿易總額、利用外資總額、港口集裝箱年吞吐量、機場旅客年吞吐量等躋身國際一流灣區行列，未來5年內有望成為全球經濟總量最大的灣區，是全球最具發展潛力的區域經濟體之一(見表1)。同時，粵港澳大灣區人口規模和面積大大超過了舊金山灣區、紐約灣區和東京灣區，為粵港澳大灣區帶來巨大發展潛力。

表1 粵港澳大灣區與國際三大灣區經濟社會發展水平對比

1.2 地理區位優勢突出

粵港澳大灣區地緣上南接東南亞、南亞，東接海峽西岸經濟區和臺灣地區，北接長江經濟帶，西接北部灣經濟區，曾是海上絲綢之路的起點。它擁有香港國際航運中心，以及吞吐量位居世界前列的廣州、深圳等港口和航空樞紐，是國內連接國際、走向全球化的重要節點。同時粵港澳大灣區地處我國沿海開放前沿，擁有“一國兩制”制度優勢，是泛珠三角區域發展腹地，也是國內開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在“一帶一路”建設中具有重要地位。

1.3 自然資源稟賦優勢明顯

粵港澳大灣區地處海洋、河流與陸地三大生態系統交匯的區域，河涌縱橫，水網密布，陸海相連，有著豐富的海洋、生物與環境資源，以及獨特的地理景觀。同時，生態系統類型多樣，森林覆蓋率超過50%，海岸線總長3201公里，紅樹林等典型濕地資源豐富。

1.4 科技創新要素高度聚集

粵港澳大灣區科技教育資源豐富，擁有一批在全國乃至全球具有重要影響力的高校、科研院所、高新技術企業和國家大科學工程，科技成果產出質量不斷提升、轉化市場空間廣闊、創新要素吸引力強。其中，珠三角地區成為國內重要的節能環保產業聚集區(見表2)，產值占廣東省環保產業的90%，為粵港澳大灣區生態文明建設提供了強有力的技術支撐。

表2 國內節能環保上市公司主營業務收入超過300億元的省份分布

1.5 經濟社會與環境協調發展

粵港澳大灣區污染防治力度不斷加大，大氣環境質量在全國領先，2018年粵港澳大灣區PM2.5平均濃度為28μg/m3，城市空氣質量(AQI)達標率分別比京津冀和長三角高28.1和9.2個百分點[3]。大江大河水質總體良好，城市飲用水水源地水質保持100%穩定達標。生態狀況總體優良，經濟社會與生態環境保護呈現協調發展態勢。

1.6 區域生態環保合作機制初步建立

粵港澳三地生態環保已經形成多層次、全方位的合作格局。政府層面，設立了粵港持續發展與環保合作小組、粵澳環保合作專責小組，共同簽署了《粵港澳區域大氣污染聯防聯治合作協議書》等協議，持續推動空氣、水、環境監測、突發環境事件事故通報等領域的雙邊合作，定期舉辦“灣區城市生態文明大鵬策會”“粵港澳大灣區環保高峰論壇”等活動，合作交流日益活躍。公眾層面，環保社會組織活躍，廣東省環保社會組織達321家，成為推動粵港澳大灣區生態文明建設的重要力量，公眾踐行綠色生活方式的積極性與參與度較高。

2 粵港澳大灣區協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護過程中存在的問題

2.1 協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護的頂層設計仍需健全

粵港澳大灣區協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護缺乏科學有效的評價體系，現有體系存在不能體現灣區特色，與國際接軌不足，評價標準、統計口徑不統一，難以發揮“指揮棒”作用等問題。三地協作機制仍不完善，如在水環境污染、近岸海域、固體廢物處理等問題上仍未打破行政壁壘，城市間聯動協調不到位、措施不同步、力度不統一；三地協作機制多限于“一事一議”，合作載體多為協商形式的聯席會議，區域整體性戰略、制度性安排及常態化協同治理機制亟待完善；三地司法制度和執法模式差異大，給執法標準、執法程序、執法監管到司法移交等環節的協同聯動帶來了挑戰，尚未對環境違法犯罪行為形成強有力的打擊合力。

2.2 生態環境質量與世界一流灣區仍存在差距

2018年粵港澳大灣區PM2.5年均濃度仍為舊金山灣區、紐約灣區和東京灣區的2～3倍，臭氧污染問題逐漸凸顯。珠三角地區河網地帶還存在黑臭水體，廣東省有159個城市黑臭水體未達標。廣東省、香港特別行政區(圖中簡稱香港)和澳門特別行政區(圖中簡稱澳門)與主要發達國家能源利用效率對比參見圖1[4]。我國香港特別行政區、澳門特別行政區的支柱產業主要為金融、貿易、物流、博彩、地產等，其單位GDP能耗相對較低；而廣東省資源能源利用與國際先進水平差距較大，一次能源消費結構中原煤消費占比是發達國家(20%)的2倍多，萬元GDP能耗是美國、日本等發達國家平均水平的1.5～2.5倍，萬元GDP水耗高于日本平均水平30%。由此推理可得，粵港澳大灣區與舊金山灣區、紐約灣區和東京灣區差距明顯。

圖1 廣東省與主要發達國家和地區能源利用效率對比

2.3 區域重要生態空間和典型生態系統受損

就廣東全省而言，粵港澳大灣區北部(粵港澳大灣區的肇慶部分地區及大灣區以北的清遠、韶關、河源地區)的生態系統由于自然保護區內違法開發活動時有發生，違法占用、越界使用林地資源的問題依然存在，導致生態質量不高，生態屏障功能有待提升。據統計，喬木林每公頃蓄積量只有58.3立方米，是世界平均水平的54%，不足歐洲林業發達國家的1/5。

粵港澳大灣區中部平原開發強度大、資源環境負荷高。2018年珠三角地區以占廣東省30.5%的國土面積承載了全省55.6%的人口和80.2%的GDP，單位面積的主要污染物排放強度是全國的4～7倍，其中深圳市單位面積COD和氨氮排放強度分別達到全國平均水平的21倍和30倍，東莞市單位面積SO2和NOx排放強度分別達到全國平均水平的34倍和28倍，資源環境負荷大[1]，對區域資源環境造成巨大的壓力。

粵港澳大灣區南部海岸帶保護與開發矛盾突出，大型工業企業、房地產、旅游開發、港口碼頭等項目大量擠占自然岸線，粵港澳大灣區的自然岸線保有率從1973年的90%下降至2016年的34.5%，已低于舊金山灣區的保有率水平。廣東省南海北部大陸架底層漁業資源密度已不足20世紀70年代的1/9，紅樹林、珊瑚礁、海草床等陸海交錯帶典型的生態系統受損，近40年來沿海紅樹林面積總體下降了72.1%[5]。最南端海洋生態環境質量不容樂觀，近年來，大規模的填海造陸導致珠江口灣區面積縮減15%以上。市政排污口超標排放現象突出，2017年監測的入海排污口有28.8%超標排放[6]，珠江口近岸海域水質為劣Ⅳ類，水體富營養化現象時有發生。

2.4 珠三角地區產業結構和布局有待優化

珠三角地區低端產業存量大、污染重，珠三角地區大部分處于工業經濟向服務經濟轉型的過程中，工業結構性污染問題依然突出，紡織、造紙、服裝、食品制造、皮革等傳統行業工業增加值只占地區工業增加值的10%左右，但其廢水、化學需氧量、氨氮排放量卻占廣東省工業排放量的50%以上。產業錯位發展格局未形成，珠三角地區9市中工業結構相似度超過90%的有5對，產業同質化競爭的現象突出。產業空間布局不夠合理，村級工業園遍地開花，“村村點火、戶戶冒煙”現象依然突出，城市建成區內仍存在一些大型重污染企業，部分園區布局在環境敏感區域，生態環境風險隱患凸顯。

2.5 全民共建共治共享的意識還不夠牢固

部分地區公眾的生態文明素養與國際一流灣區仍有明顯差距，踐行綠色生活方式的主動性和積極性仍不夠，生態文明建設仍過分依賴政府行政手段，一些有利于綠色低碳的政策措施由于缺乏有效的激勵手段而難以推行，生態文明建設的內生動力不足。

3 粵港澳大灣區協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護相關對策與建議

粵港澳大灣區協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護應按照全球視野、創新融合、協作共贏的思路，充分利用和發揮粵港澳大灣區自然環境優勢和科技創新資源，全面對接國際一流灣區水準，把粵港澳大灣區打造成為自然生態保育典范區、綠色發展示范區、生態環境引領區和制度創新樣板區。

3.1 加強協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護的頂層設計

對照國際一流水準，充分銜接區域生態環境保護現狀、發展目標要求和國際一流灣區生態環境品質要求，考慮廣東省、香港特別行政區、澳門特別行政區這三個地區環境治理理念制度差異等因素，突出灣區特色性、引領性，凸顯粵港澳大灣區河網縱橫的自然稟賦和以制造業為核心的產業發展特點，科學建立粵港澳大灣區生態文明評價體系，為粵港澳大灣區生態文明建設明確方向和目標。充分發揮珠三角地區各級政府持續推進、企業主體治理、港澳地區市場有效激勵、公眾有序參與等制度和機制優勢，加快探索建立法律約束、政府主導、企業主體、公眾參與、市場激勵的生態環境聯防聯治體系。

3.2 持續加大污染防控力度

借鑒國際先進灣區提升生態環境水平和構建環境治理體系的經驗，加大環境準入與治理力度，堅決打好打贏水、大氣、土壤污染防治攻堅戰，持續提升區域生態環境質量。加強東江、西江等飲用水源保護，加快推動重點污染流域污染治理，推進珠江河口灣區、環大亞灣區、大廣海灣區等灣區污染防治，強化陸源入海監管與防治。深化區域聯防聯控，推動區域空氣環境質量持續改善。結合國家土壤污染防治路線，加快推進土壤污染防治工作。

3.3 構建高水平保護的生態空間格局

按照構建“一核一帶一區”區域發展新格局的總體要求，加強北部生態發展區生態系統保護，筑牢粵港澳大灣區外圍生態安全屏障。科學規劃城鎮發展格局，合理布局工業用地，推動產集聚發展，優化中部平原地區生態空間布局。實行岸線分級分類管理，優化岸線利用方式，構建粵港澳大灣區藍色海岸帶。強化大亞灣—稔平半島、珠江口河口、萬山群島和川山群島等區域的生態環境保護，構筑珠江口生態安全屏障。推進山水林田湖草統籌規劃以及海島等系統保護，加大灘涂、濕地等受損生態系統保護與修復。

3.4 著力提升區域綠色發展水平

充分發揮灣區的區位、經濟水平及創新能力等先導優勢，實施綠色引領，全方位、全地域、全過程推動形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式。推動珠江西岸先進裝備制造業、東岸先進電子信息產業創新集群發展，支持節能環保、新能源、光電裝備等區域優勢產業研發生產壯大，加快完善現代服務業體系建設，實現“產業綠色化、綠色產業化”。廣泛倡導綠色低碳生活方式，推動垃圾分類全覆蓋，建設低碳綠色運輸體系，改善公眾綠色低碳出行環境。

3.5 進一步完善生態環境共建共治共享機制與體系

充分融合各地生態環境保護思想、制度和行動體系，建立粵港澳大灣區法制、標準銜接機制，構建多層次環保合作模式，搭建開放型環保交流合作平臺。多渠道鼓勵社會公眾參與生態文明建設，營造具有灣區特色的生態文化，為灣區生態文明建設奠定堅實的人文基礎和良好的社會氛圍。

4 研究小結

粵港澳大灣區的經濟社會高度發達，區位優勢特征明顯，自然資源稟賦優良，環境質量持續改善，科技創新要素聚集。作為“一帶一路”建設的重要空間載體和腹地，粵港澳大灣區具備協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護內外部條件。但長期高速粗放的發展方式也導致粵港澳大灣區環境歷史欠賬較多，重要生態空間和典型生態系統受到侵占與擠壓，產業結構和布局亟待優化，生態環境共治共享機制不健全。因此，協同推進粵港澳大灣區經濟高質量發展和生態環境高水平保護亟須從頂層設計出發，建立健全相關的評價體系和政策體系，并在生態空間管控、綠色產業發展和聯防聯治方面創新有效的運行機制。總之，2019年是打好污染防治攻堅戰、決勝全面建成小康社會的關鍵一年，協同推進粵港澳大灣區經濟高質量發展和生態環境高水平保護具有重要意義。因此，在粵港澳大灣區建設中，應進一步貫徹落實習近平生態文明思想，堅持新發展理念，不斷完善協同推進粵港澳大灣區經濟高質量發展和生態環境高水平保護的制度和行動體系，加快推進環境治理體系和治理能力現代化建設步伐，在高質量發展中實現高水平保護、用高水平保護促進高質量發展。