環(huán)境影響評價與排污許可銜接研究

余 楊 周 婷 黃 璽

(1.貴州省環(huán)境監(jiān)控中心，貴陽 550081；2.貴州省環(huán)境科學研究設計院，貴陽 550081)

1 研究背景

1.1 排污許可制改革推進情況

我國從20世紀80年代后期開始，各地陸續(xù)試點實施排污許可證制度，至今共有28個省(區(qū)、市)出臺了排污許可管理相關地方法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，總計向約24萬家排污單位發(fā)放了排污許可證，積累了大量實踐和管理經(jīng)驗，但也暴露出不少問題，如排污許可制其基礎核心地位不突出，多項環(huán)境管理制度交叉、重復，污染源“數(shù)出多門”“多頭管理”；依證監(jiān)管力度不足，處罰結果不能形成震懾；排污單位污染治理責任落實不到位，缺乏履行環(huán)境保護責任的主動性等。

“十三五”以來，實施排污許可制作為我國生態(tài)文明制度建設頂層設計的重要內容全面推進。中國共產(chǎn)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會均提出要求完善污染物排放許可制。中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》等都明確提出，要改革環(huán)境治理基礎制度，建立和完善覆蓋所有固定污染源的企事業(yè)單位排放許可制。同時，新修訂的《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》也從法律層面強化要求實行排污許可管理制度，并較原法有了更為具體的規(guī)定和更為嚴厲的處罰。2016年11月，國務院辦公廳印發(fā)《關于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕81號)，表明我國的排污許可制度改革正式啟動。改革后的排污許可證，是企業(yè)生產(chǎn)運行期排放廢水和廢氣等行為的唯一行政許可。企業(yè)排放污染物的法律要求全部在排污許可證上予以明確，同時明確了污染治理設施運行要求、污染物排放濃度、排放總量、排放去向以及自行監(jiān)測等環(huán)境管理要求，從而解決了污染治理主體不清楚、責任不明確的問題。同時，通過排污許可證將排放總量要求落實到每個企業(yè)、每個排放口，為建立企事業(yè)單位總量控制制度，切實減少污染物排放，有效實施排污權交易、環(huán)境保護稅征收等奠定了基礎。

通過2017—2019年三年的全力推動，排污許可法規(guī)制度體系更加完善，《排污許可管理辦法(試行)》出臺，《排污許可管理條例(草案)》向全社會公開征求意見，《固定污染源排污許可管理名錄(2019年版)》正式發(fā)布；排污許可技術支撐體系更加健全，《固定污染源排污許可管理名錄》所涉及的所有行業(yè)相關技術規(guī)范編制工作基本完成，包含75個國家環(huán)境保護標準、覆蓋所有固定污染源排污許可證的排污許可技術規(guī)范標準體系形成；固定污染源排污許可清理整頓工作全面鋪開。目前，全國已核發(fā)完成火電、造紙、鋼鐵、水泥等重點行業(yè)12萬余張排污許可證，管控大氣污染物主要排放口30多萬個，水污染物主要排放口7萬多個，掌握固定污染源數(shù)據(jù)數(shù)百萬條，排污許可制在我國固定污染源環(huán)境管理中的核心制度作用逐漸顯現(xiàn)。

1.2 環(huán)評與排污許可銜接存在的問題

環(huán)評制度是新、改、擴建項目的準入門檻，重在事前預防，是新污染源的“準生證”，其內容包括對項目實施后排污行為的環(huán)境影響預測評價、環(huán)境風險防范以及新建項目選址布局等，也包括項目建設期的“三同時”管理，同時為排污許可提供了污染物排放清單[1]。排污許可重在事中事后監(jiān)管，是載明排污單位污染物排放及控制有關信息的“身份證”，兩者相輔相成，密不可分，是對建設項目全生命周期環(huán)境管理的有效手段。從范圍來看，排污許可主要針對固定污染源，而環(huán)評還包括生態(tài)影響類項目，范圍更廣；從功能定位來看，環(huán)評是預測性的決策輔助工具，其功能主要是為利益相關者決策提供支持，其評價范圍不僅包括環(huán)境影響、生態(tài)影響，還包括與之相關的社會影響，而排污許可則聚焦到項目運行期具體的環(huán)境管理要求，特別是污染物的排放限值，是法律文書[2]。總的來說，環(huán)評為排污許可管理提供了框架和條件，是排污許可管理的前提和基礎，環(huán)評與排污許可的銜接是排污許可制改革的重要內容。但在目前的實際管理中，仍然存在以下一些問題。

1.2.1 “兩張皮”問題突出

作為獨立設計的兩項制度，環(huán)評和排污許可制度設計的目的不同、服務對象不同，相對于項目來說所處的階段也不同，二者的有機融合需要頂層設計和系統(tǒng)構架，目前還沒有從源頭和全過程進行對接、銜接，缺乏有效銜接的制度安排。

1.2.2 技術方法不統(tǒng)一

現(xiàn)階段，環(huán)評報告編制過程中污染源強核算方法主要有：物料衡算法、類比法、實測法、產(chǎn)排污系數(shù)法和實驗法，其中物料衡算法、類比法和產(chǎn)排污系數(shù)法應用范圍最廣，而以物料衡算法得出的污染源強相對準確，但這種方法對印染、電鍍、機械加工等項目又并不適宜[3]；同時由于我國環(huán)境管理條塊分割較為嚴重，環(huán)評編制時使用的類比數(shù)據(jù)及后續(xù)的例行監(jiān)測數(shù)據(jù)之間反饋不足，核算不符合實際情況的情況時有發(fā)生。因此這種類比數(shù)據(jù)來源的不科學性和產(chǎn)排污系數(shù)的多源性(不同資料中同種行業(yè)的產(chǎn)排污系數(shù)相差較大) ，導致同行業(yè)、類似規(guī)模、采用類似工藝和設備的項目的不同環(huán)評報告中污染源強相差很大，有些甚至存在數(shù)量級差異，繼而造成這些建設單位在填報排污許可證時核定的許可排放量差異較大，造成了一定的不公平。

1.2.3 環(huán)評提出的管理要求難以落實

從環(huán)評制度執(zhí)行情況來看，建設項目取得環(huán)評批復后的事中事后監(jiān)管相對薄弱，大部分企業(yè)在取得環(huán)評批復后就將環(huán)評及其批復要求束之高閣，不主動落實環(huán)評提出的相關管理要求；而環(huán)境監(jiān)察與執(zhí)法主要又以污染物排放標準作為依據(jù)，進一步導致環(huán)評提出的各項管理規(guī)定未能得到充分落實。而目前排污許可制改革要求按時限、按行業(yè)，2020年底前完成固定污染源排污許可證核發(fā)全覆蓋，在時間緊、任務重、難度大的情況下，沒有具體明確的要求，將環(huán)評中的環(huán)境管理要求統(tǒng)一納入新的排污許可證中無疑增加了發(fā)證的工作量和難度。

因此，有必要開展環(huán)評與排污許可制度銜接的研究，以實現(xiàn)污染源事前審批與事中事后監(jiān)管有機銜接，進而構建污染源全生命周期環(huán)境管理體系。

2 環(huán)評與排污許可銜接過程中的思考

改革環(huán)境管理制度，構建以排污許可制為核心的污染源管理制度，實現(xiàn)“一證式”管理，在這個過程中要避免兩個誤區(qū)：一是削弱環(huán)評制度，二是以排污許可制度代替環(huán)評制度；而是應該通過排污許可證強化環(huán)評的作用和功效，通過環(huán)評服務促進排污許可管理。要做好環(huán)評與排污許可制度的有效銜接，既要做好制度上的總體設計，又要做好技術層面的銜接設計。

2.1 管理對象的銜接

環(huán)評是按照建設項目的特征及對環(huán)境影響程度的不同，實行分類管理，即環(huán)境影響報告書、報告表、登記表，覆蓋國民經(jīng)濟所有行業(yè)類別。排污許可證是根據(jù)固定污染源的污染物產(chǎn)生量、排放量或者環(huán)境危害程度，實施重點管理和簡化管理。要做好《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》的銜接，按照建設項目對環(huán)境的影響程度、污染物產(chǎn)生量和排放量，實行統(tǒng)一分類管理。納入排污許可管理的建設項目，可能造成重大環(huán)境影響、應當編制環(huán)境影響報告書的，原則上實行排污許可重點管理；可能造成輕度環(huán)境影響、應當編制環(huán)境影響報告表的，原則上實行排污許可簡化管理。要進一步完善《固定污染源排污許可分類管理名錄》，明確納入排污許可管理的污染源，同時將需要開展環(huán)評的污染源建設項目在其中明確。

2.2 管理層級的銜接

現(xiàn)階段，國家和各省級生態(tài)環(huán)境部門制定了建設項目環(huán)評文件分級審批目錄，環(huán)評審批權限調整為部、省、市三級，屬地管理。而按照《排污許可管理辦法(試行)》要求，“排污單位申領排污許可證由所在地市級生態(tài)環(huán)境部門負責核發(fā)。地方性法規(guī)對核發(fā)權限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”建議省級生態(tài)環(huán)境部門通過提請人大立法的形式，明確由生態(tài)環(huán)境部和省級生態(tài)環(huán)境部門審批環(huán)評的項目，其排污許可證由省級生態(tài)環(huán)境部門核發(fā)，市級生態(tài)環(huán)境部門審批環(huán)評的項目，其排污許可證由市級核發(fā)；許可證證后管理上，各級生態(tài)環(huán)境部門均有權對屬地內的排污單位實施監(jiān)督管理，主要依靠市級生態(tài)環(huán)境部門進行屬地監(jiān)管；以此打通環(huán)評與排污許可在固定污染源的一證式管理上由于審批層級不同導致的管理脫節(jié)和程序障礙。

2.3 技術體系的銜接

排污許可技術體系已逐步建立，目前已發(fā)布75個行業(yè)《排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范》以及10余個行業(yè)《排污單位自行監(jiān)測指南》。各行業(yè)技術規(guī)范內容包括：排污單位基本情況填報要求、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)對應排放口及許可限值確定方法，污染防治可行技術要求、自行監(jiān)測管理要求、環(huán)境管理臺賬和執(zhí)行報告編制要求、實際排放量核算方法、合規(guī)判定等方面內容。自行監(jiān)測指南則對各行業(yè)自行監(jiān)測、監(jiān)測結果和污染防治設施記錄、信息公開等要求作了具體規(guī)定。

在目前環(huán)評導則總綱、各要素導則和行業(yè)導則未全面修訂、技術體系不統(tǒng)一的情況下，環(huán)評報告編制過程中，應充分結合排污許可申請與核發(fā)技術規(guī)范的要求，在工程分析、污染防治措施經(jīng)濟技術論證、環(huán)境管理與監(jiān)測等部分進行銜接。

2.3.1 工程分析

現(xiàn)有項目工程分析的目的是對現(xiàn)有項目的情況進行回顧，重點梳理現(xiàn)有項目存在的環(huán)境問題并給出以老帶新措施。按照《關于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知(環(huán)辦環(huán)評[2017]84號)》[4]文件要求，改擴建項目的環(huán)境影響評價，應當將排污許可證執(zhí)行情況作為現(xiàn)有工程回顧評價的主要依據(jù)。報告編制中要結合現(xiàn)有項目排污許可證的申領情況、執(zhí)行報告提交情況、執(zhí)行報告中按證排污情況，對照污染防治可行技術要求評價現(xiàn)場污染防治措施的可行性、評價自行監(jiān)測和管理是否滿足行業(yè)《排污許可申請與核發(fā)技術規(guī)范》和《排污單位自行監(jiān)測技術指南》的要求。各行業(yè)的《排污許可申請與核發(fā)技術規(guī)范》，均是充分研究了當前該行業(yè)發(fā)展，結合具體的行業(yè)特點和生產(chǎn)工藝，對廢水、廢氣的產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染因子及排放形式有非常詳細的介紹，在產(chǎn)污環(huán)節(jié)的核定中有很重要的參考和指導意義。同時技術規(guī)范也結合行業(yè)排放特征和排放量給出了科學的排放量計算公式，提出了部分行業(yè)各工段的產(chǎn)排污系數(shù)，對污染源強核算有很重要的參考價值。

2.3.2 污染防治措施及經(jīng)濟技術論證

污染防治措施及經(jīng)濟技術論證是環(huán)評報告的重要內容。現(xiàn)階段，污染防治措施及經(jīng)濟技術論證由于編制人員經(jīng)驗缺乏或資料不全面，存在污染防治措施不切實際、針對性不強，經(jīng)濟技術論證不夠詳細等問題。各行業(yè)的《排污許可申請與核發(fā)技術規(guī)范》在明確廢水廢氣產(chǎn)排污環(huán)節(jié)的基礎上，詳細列出了各環(huán)節(jié)的污染防治可行技術、裝置運行參數(shù)、排氣筒高度等，同時對無組織廢氣控制措施提出細化要求，在環(huán)評報告編制時可作為主要參考來確定最終項目污染防治措施并進行相應論證。

2.3.3 環(huán)境管理與監(jiān)測計劃

《建設項目環(huán)境影響評價技術導則 總綱》(HJ2.1-2016)中對建設項目環(huán)境管理、監(jiān)測計劃的制定提出了要求，但并無行業(yè)具體的要求可供參考。在現(xiàn)階段環(huán)評報告編制中，可按照《排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范》及《排污單位自行監(jiān)測指南》，結合行業(yè)產(chǎn)排污特點提出詳細的、有針對性的環(huán)境管理要求和自行監(jiān)測要求。在環(huán)評文件審核的技術評估意見中，應根據(jù)國際或地方排放標準、環(huán)境質量標準和總量控制要求等管理規(guī)定，參照污染源源強核算技術指南、環(huán)境影響評價要素導則等技術文件，結合行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范和排污許可相關管理規(guī)定，規(guī)范和確定產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染物種類、允許排放濃度和允許排放量、排放口數(shù)量、位置、排放方式、排放去向等相關內容；按照《排污許可管理辦法(試行)》規(guī)定對污染防治措施的有效性進行論證；按照排污許可管理要求提出規(guī)范企業(yè)自行監(jiān)測的相關要求；提出生產(chǎn)運營過程中應當遵守的環(huán)境管理要求：包括污染防治設施運行和維護、無組織排放控制等要求，臺賬記錄要求、法律法規(guī)規(guī)定的其他事項。另外環(huán)評文件技術評估意見還要提出企業(yè)在生產(chǎn)運營過程要嚴格執(zhí)行排污許可制的要求。

2.3.4 管理程序的銜接

環(huán)境影響評價制度是建設項目的環(huán)境準入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)。排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營期排污的法律依據(jù)，是確保環(huán)境影響評價提出的污染防治設施和措施落實落地的重要保障。在現(xiàn)階段明確環(huán)評和排污許可的定位和相互關系后，就要進一步探索實現(xiàn)在管理程序上的一體化和聯(lián)動。

根據(jù)原環(huán)境保護部 2017 年發(fā)布的《建設項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》[5]，要求建設單位自行組織對項目竣工配套的環(huán)境保護設施驗收，建設單位作為責任主體要確保環(huán)保設施的同期投運，且在準備調試階段或發(fā)生實際排污行為之前就取得排污許可證。建議明確為新建項目首先按要求履行環(huán)境影響審批、備案程序，在環(huán)境保護設施和主體工程建設按要求同期完成后，需要對建設項目配套建設的環(huán)境保護設施進行調試的，在調試之前或發(fā)生實際排污行為之前即申領排污許可證，由生態(tài)環(huán)境部門對調試期間、生產(chǎn)運營期間環(huán)境管理要求均予以明確，加強對項目建設期的環(huán)境管理。同時，對于建設項目無證排污或不按證排污的，建設單位在自主驗收時，不得出具該項目驗收合格的意見；驗收報告中與污染物排放相關的主要內容應當納入該項目驗收完成當年排污許可證執(zhí)行年報。

改擴建項目的環(huán)境影響評價，應當將排污許可證執(zhí)行情況作為現(xiàn)有工程回顧評價的主要依據(jù)。現(xiàn)有工程應按照相關法律、法規(guī)、規(guī)章關于排污許可實施范圍和步驟的規(guī)定，按時申請并獲取排污許可證，并在編制改擴建項目環(huán)境影響報告書(表)時，結合執(zhí)行報告、自行監(jiān)測報告及企業(yè)臺賬等，對前期環(huán)評中相關要求的落實情況進行再次審核。

分期建設的項目可依據(jù)環(huán)評及審批文件中列明的污染物排放內容，在總量控制的前提下，可分期申領排污許可證，明確分期實施后排放口數(shù)量、位置以及每個排放口的污染物種類、允許排放濃度和允許排放量、排放方式、排放去向、自行監(jiān)測計劃等。

當建設項目工藝流程、污染防治措施、產(chǎn)品產(chǎn)量等發(fā)生變動時，應主動及時變更排污許可證，確保實際建設項目與環(huán)評和排污許可登記內容一致[6]；若為重大變動的，建設單位應當依法重新報批環(huán)境影響評價文件，并在申請排污許可時提交重新報批的環(huán)評批復(文號)。

另外，不屬于排污許可管理范圍的，由建設單位委托第三方機構編制竣工驗收報告，自行驗收文件按要求報生態(tài)環(huán)境部門備案。同時，對不需要履行環(huán)境影響審批、備案程序的建設項目，可通過直接核發(fā)排污許可證納入排污許可管理或豁免排污許可管理[1]。

2.3.5 信息平臺的銜接

要實現(xiàn)排污許可有機銜接環(huán)評制度，推動實現(xiàn)從預防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管，排污許可和環(huán)評審批信息平臺的銜接是必要保障。目前貴州環(huán)境影響評價三級聯(lián)網(wǎng)審批系統(tǒng)已建成并穩(wěn)定運行，且與省政務服務中心和各地政務大廳網(wǎng)上辦事系統(tǒng)均實現(xiàn)連通，實現(xiàn)了省、市、縣建設項目環(huán)評統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)申報、審批、信息報送等功能；排污許可管理是用生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一開發(fā)的全國排污許可證管理信息平臺進行申領、核發(fā)、統(tǒng)計等全部相關操作。因此需通過環(huán)評和排污許可信息系統(tǒng)關聯(lián)，加快推動環(huán)評與排污許可信息資源銜接互聯(lián)，具體可通過開發(fā)建設貴州省排污許可管理系統(tǒng)，調用全部全國排污許可證管理信息平臺涉及的貴州省排污許可數(shù)據(jù)；同時在環(huán)評審批系統(tǒng)設置行業(yè)特征表，將項目環(huán)評審批的原輔料、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染防治設施及工藝、排放口類型、污染物種類、排放限值、允許排放量等相關信息以表單形式推送至貴州省排污許可管理系統(tǒng)，并推送提出的環(huán)境管理要求和完整環(huán)評報告，實現(xiàn)環(huán)評和排污許可數(shù)據(jù)的共享及順暢流轉，確保相關信息的真實性、準確性、完整性。同時，貴州省“三線一單”(即生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入清單)系統(tǒng)平臺正在開發(fā)，可在建設階段就考慮與排污許可平臺數(shù)據(jù)有效融合，為排污許可審批提供重要的數(shù)據(jù)支撐。

3 對策與建議

要建立以排污許可制為核心的固定污染源管理制度，通過 “一企一證”，實現(xiàn)固定污染源的精細化管理和環(huán)境質量的改善，建議做好環(huán)評與排污許可的銜接，統(tǒng)一管理要求，規(guī)范銜接內容，最終形成“五個一”(即“一個名錄、一套標準、一張表單、一個平臺、一套數(shù)據(jù)”)。

一是修訂完善相關法律法規(guī)。盡快制定發(fā)布《排污許可管理條例》，在法律法規(guī)層面理順明確排污許可制定位，從而推動建立按證監(jiān)管執(zhí)法體系，明確排污單位主體責任，打擊無證排污、不按證排污行為，進一步提高排污許可制度的實施效果。同時，新修訂的《固定污染源排污許可分類管理名錄》要做好與《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》的銜接融合，實現(xiàn)固定污染源管理“一個名錄”，確保固定污染源環(huán)境管理全覆蓋。

二是建立統(tǒng)一技術體系。對現(xiàn)有環(huán)評導則總綱、各要素導則和行業(yè)導則進行全面修訂，簡化環(huán)評技術要求，統(tǒng)一環(huán)評源強核算與排污許可許可量核算方法，建立污染防治最佳治理技術名錄，統(tǒng)一環(huán)評與排污許可技術體系，實現(xiàn)“一套標準、一套數(shù)據(jù)”，提高生態(tài)環(huán)境部門污染源精細化管理水平。

三是做好各項制度聯(lián)動管理。理順環(huán)評與排污許可在管理上的關系，對于過渡期、歷史遺留問題，要分清類型，逐步解決。在做好銜接的同時要注意與環(huán)境執(zhí)法、排污權交易、總量控制、環(huán)境統(tǒng)計及環(huán)保稅等各項環(huán)境管理制度的結合，不斷加強事中和事后監(jiān)管，充分發(fā)揮排污許可制“一證式”管理效用。

四是實現(xiàn)“一個平臺”申報審批。下一步在環(huán)評和排污許可信息系統(tǒng)關聯(lián)基礎上，開發(fā)地方環(huán)評與排污許可綜合管理平臺，真正實現(xiàn)環(huán)評、排污許可一個系統(tǒng)受理、審批、信息公開，方便企業(yè)辦理環(huán)保手續(xù)，實現(xiàn)環(huán)評與排污許可有機融合，提高生態(tài)環(huán)境部門綜合決策、監(jiān)督管理和公共服務能力。

五是有機融合“三線一單”(即生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入清單)系統(tǒng)平臺，“三線一單”是具有空間概念的分區(qū)管控成果，建設項目只要在“一張圖”中輸入坐標，即能明確區(qū)域是否涉及生態(tài)保護紅線以及對應的管控單元和具體的針對區(qū)域環(huán)境特點的管控要求。排污許可平臺有機融入三線一單系統(tǒng)平臺，排污許可平臺中的污染物排放濃度、排放強度、固定源的空間分布情況等各項數(shù)據(jù)在評價范圍、縣域、流域的環(huán)評容量計算和總量控制方面支撐性較強，有利于提升排污許可數(shù)據(jù)的重要性，從而逐步實現(xiàn)打造環(huán)保大數(shù)據(jù)管理。