美國對華蜂蜜反傾銷行政復審中的問題及對策

（南京農業大學美洲研究中心）

1 我國蜂蜜行業遭遇美國反傾銷壁壘的基本情況

我國是世界最大的蜂蜜生產國，產量約占世界的1/4，我國也是世界蜂蜜出口大國，每年出口蜂蜜在10萬噸左右，年創匯約2億美元。然而，中國卻稱不上蜂蜜出口強國，在對外貿易中實際創造的利潤比較微薄。長期以來，中國一些蜂蜜出口企業以“數量擴展，低價競銷”的方式獲取國際市場[1]，從而在一定程度上導致我國蜂蜜在世界第二大蜂蜜進口市場——美國，遭遇反傾銷貿易措施制裁。

美國對中國蜂蜜的反傾銷措施由來已久，最早可以追溯到20多年前。1994年10月24日，美國商務部根據美國養蜂協會和美國蜂蜜生產商的起訴，對原產于中國的蜂蜜進行反傾銷調查。初裁階段，美國商務部認定我國蜂蜜的傾銷幅度高達125%。為了保住美國這一重要市場，我國政府與企業積極組織應對，在最后關頭與美國商務部達成城下之盟，簽署了反傾銷調查的“中止協議”，該協議要求中國出口商完全依照美國商務部規定的數量和價格出售蜂蜜，中國蜂蜜在美國市場上的價格優勢因此受到抑制。

2000年8月1日，該“中止協議”自動終止，2000年9月29日，美國蜂蜜制造商協會和SIOUX蜂蜜協會再次向美國國際貿易委員會和美國商務部遞交了起訴書，指控中國蜂蜜對美國市場傾銷，起訴傾銷幅度為169%～183%。調查過程中，應訴方與申訴方就替代國及替代價格信息的選擇等問題進行了激烈辯論。然而，美國商務部最終使用《印度論壇》一篇文章中的原蜜價格作為計算我國原蜜價格的依據，使用印度Mahabaleshwar蜂蜜生產有限公司1999～2000年財務報告的數據作為工廠費用、一般管理費用和利潤的替代數據來源，做出對我國企業非常不利的裁決結果。2001年10月4日，美國商務部公布終裁結果，應訴企業稅率為25.88%～57.13%，全國稅率為183.8%[2]。

按照反傾銷規則，美國商務部又分別于2006年、2012年對中國蜂蜜進行了第一次、第二次日落復審，并在沒有中國企業參加應訴的情況下，使用快速日落復審程序認定：取消中國蜂蜜的反傾銷稅將會給美國國內產業造成實質性損害，從而裁定繼續對中國輸美蜂蜜征收25.88%～183.8%的反傾銷稅。這就意味著未來5年，中國蜂蜜出口將繼續籠罩在美國反傾銷貿易壁壘的陰影之下。

美國是全球第二大蜂蜜進口國，又是全球最大的蜂蜜消費國，美國蜂蜜的生產和貿易在全球蜂蜜生產和貿易中占有十分重要的地位。目前，美國蜂蜜消費量約為18萬噸/年，其中，有約60%左右需要進口[3]。上世紀90年代初美國曾是我國蜂蜜出口三大市場之一。在美國采取反傾銷措施之前，每年進口中國蜂蜜2～3萬噸，占美國進口數量的30%左右[4]。然而，自2001年10月美國商務最終裁定對中國蜂蜜征收高達25.88%～183.80%的反傾銷稅之后，我國蜂蜜對美國出口一路下滑，到了2011年我國出口美國蜂蜜數量只占美國進口數量的0.9%，銷售量也從2001年的17,713噸下降到2011年的1,530噸。

美國市場上的失利也在一定程度上影響了我國蜂蜜出口的國際市場份額。上世紀70年代末以來，我國蜂蜜出口量穩居世界第一達30年之久，但自90年代持續遭遇美國采取反傾銷措施以來，我國蜂蜜出口量世界第一的寶座多次被阿根廷這個成功應對美國反傾銷、反補貼措施的蜂蜜大國所取代。目前，美國已經成為阿根廷的第二大蜂蜜出口市場。

2 我國蜂蜜企業利用反傾銷行政復審程序過程中存在的問題

在遭遇美國反傾銷壁壘的十幾年中，我國蜂蜜企業也曾多次嘗試利用反傾銷行政復審程序，通過申請單獨反傾銷稅，避開高達183.80%的全國普遍稅率，重新進入美國市場。然而，時至今日，我國沒有一家蜂蜜企業獲得低于20%的反傾銷稅率。相比之下，同樣在美國市場遭遇反傾銷的其他農產品，比如大蒜、淡水小龍蝦等，都已經成功通過反傾銷行政復審獲得了低稅率或零稅率。那么，是什么原因阻止我國蜂蜜行業無法像其他行業一樣順利通過反傾銷行政復審呢？為了探尋這個問題的答案，筆者仔細分析了美國商務部對我國蜂蜜企業的反傾銷行政復審裁決，發現原因主要有以下幾點：

2.1 美國商務部計算正常價值時使用對我國不利的替代國價格

由于美國將我國視為非市場經濟國家，在計算蜂蜜正常價值時需要選擇替代國價格。實踐中，替代國的選擇、替代數據信息的使用對案件結果影響重大。

在蜂蜜案中，美國商務部在原蜜及財務費率等重要生產成本的替代數據上多次堅持使用對我國不利的《印度論壇》上的數據，及EDA Rural Systems Pvt.Ltd.數據、Mahabaleshwar Honey Producers Cooperative’s (MHPC’s)的財務報告等作為替代信息數據來源[5]，從而得出對我國企業不利的裁決結果。雖然應訴過程中，我國企業也曾就上述替代數據信息來源問題據理力爭，與申訴方展開激烈辯論，但由于美國商務部在替代價格的選擇上擁有較大的自由裁量權，結果也只能是事倍功半，應訴主張大多都以失敗告終。不公正的替代數據信息，成為我國企業在反傾銷復審過程中難以取得零反傾銷稅或低反傾銷稅的重要原因之一。

2.2 沒有通過美國商務部善意銷售審查

應訴企業對美國出口是否構成善意銷售，這是美國商務部反傾銷行政復審需要首先審查的基礎性條件，無法通過善意銷售審查的出口企業將會被撤銷反傾銷行政復審資格。由于美國法律并沒有對什么是善意銷售做出具體規定，因此實踐中，美國商務部在此問題上擁有較為廣泛的自由裁量權。一般來說，美國商務部會從企業出口的數量、價格、銷售渠道、銷售時間等方面綜合考察進口商的銷售是否為善意。

最初，美國商務部行政復審對善意銷售的審查并不嚴格，我國企業一般都能較為容易地通過審查。然而近年來，美國貿易保護主義趨勢加強，在出口商“善意銷售”審查方面趨于嚴格，2007年以后，我國多家蜂蜜企業都因為銷售數量過少、銷售價格偏高、銷售渠道存在瑕疵、刻意安排銷售時間以獲取低反傾銷稅等原因而沒有通過善意銷售審查，被撤銷反傾銷行政復審資格，失去參與行政復審的機會。美國商務部撤銷我國蜂蜜企業復審資格最多的一次竟多達50余家。

2.3 應訴企業提交的材料存在瑕疵

翻開美國反傾銷行政復審裁決書，可以發現我國蜂蜜企業提交的應訴材料存在互相矛盾、修改原始數據、材料提交不全等瑕疵，這就給反傾銷行政復審調查機構使用對企業不利的信息作為裁決依據，進而得出對企業不利的裁決結果，或直接拒絕企業的應訴主張提供了合理的理由，比如：

2004年5月3日美國商務部發布的反傾銷行政復審裁決顯示，四川某企業沒有回復美國商務部有關第二次銷售的調查問卷信息，從而被美國商務部使用最佳可獲得不利事實做出裁決。上海某企業沒有在核查的時候提交全部對美出口的銷售信息，而這批沒有報告的貨物數量較大，代表該企業年度銷售量的50%左右。此外，該企業還沒有告知美國商務部它與轉售的進口商之間存在的關聯關系，導致提供給核查機關的信息不全，被美國商務部認定嚴重阻礙核查過程，因此也被使用可獲得的不利信息做出裁決[6]。

2006年6月16日美國商務部的裁決顯示，另一家上海企業主張使用廢蜜銷售價格抵消蜂蜜生產成本，但是卻無法提交其他可以證明廢蜜副產品銷售的證據，因此其主張沒有被美國商務部采納。江蘇某企業主張使用養蜂生產要素成本核算原蜜價格，但是卻無法提供生產1kg蜂蜜所需的蜜蜂數量及蜜蜂消費的原蜜數量、養蜂工人數量等關鍵性成本數據，美國商務部認為該企業提交的材料大多只是依靠估計，無法準確記錄及維持生產原蜜過程中的全部成本，因此所提主張被美國商務部拒絕，依然使用替代價格而非生產要素成本來計算原蜜價格[7]。

2007年7月2日裁決中，美國商務部同樣因為內蒙古某企業不能準確及持續記錄原蜜生產成本、沒有提供養蜂工人的工作實踐記錄、缺少殺蟲劑的牌子及化學成分等原因，而拒絕使用企業的養蜂生產要素計算原蜜價格[8]。

2007年11月23日美國商務部裁決顯示，我國一家企業因無法提供產品包裝袋的成本、沒有養蜂工人工資的銀行記錄等原因，而被美國商務部使用最佳可獲得不利信息來計算相關生產成本[9]。

2012年11月9日鹽城某企業沒有按照時間要求提交補充的問卷調查信息，且延期理由不充分，因此美國商務部拒絕了該公司的單獨稅率申請[10]。

由此可見，應訴材料的瑕疵是導致我國蜂蜜企業無法在反傾銷行政復審中獲得理想結果的重要原因，而上述這些失誤大多數是可以通過應訴前的認真準備而得以避免的。

2.4 應訴過程中相關上下游企業配合不夠

反傾銷訴訟的實地核查不僅要針對出口企業本身，實踐中也常常需要核查原材料供應商及進口商的情況，因此，與相關企業之間相互配合，共同完成反傾銷訴訟材料的準備，這一點對應訴企業來說很重要。然而，從應訴實踐來看，我國蜂蜜企業在這方面的工作存在較大不足，復審過程中多次因為上下游相關企業沒有配合調查，而使得復審以失敗告終，比如：

美國商務部2004年5月3日反傾銷行政復審裁決顯示，在對四川某企業的美國進口商進行核查時發現，無法與進口商聯系上，美國商務部發送聯邦快遞給進口商，信件卻被退回，打電話過去也沒人接，無法進行核查獲取所需信息[11]。

2007年11月23日裁決顯示，在對上海某企業的美國進口商核查時，美國進口商誤解了商務部的核查問題，從而回答沒有從中國進口蜂蜜[12]。

2010年4月29日裁決顯示，鹽城某企業的美國客戶公司登記信息處于不良狀態，也無法得知該公司出口美國的蜂蜜最終去向，因此美國商務部無法了解該公司的真實銷售情況[13]。

3 未來如何應對美國反傾銷行政復審

3.1 事先認真準備應訴材料

反傾銷程序是一個極為嚴格而復雜的法律程序，核查工作甚至會細致到一根螺絲釘、一滴墨水。未來我國蜂蜜企業唯有在應訴前認真準備，才能確保萬無一失。

3.1.1 應訴企業自身材料的認真準備

以往我國政府及行業協會對待反傾銷訴訟的態度多是盡量鼓勵企業積極參與應訴，認為只有參加訴訟才有獲得勝訴的機會，否則只能錯失國際市場。總體來看這一觀點并不錯誤，但積極應訴也需要與應訴材料的認真準備相結合才能起到良好的應訴效果，否則只能適得其反。比如蜂蜜反傾銷訴訟中，浙江某企業的反傾銷稅率原本只有25.88%，但在2004年參與復審之后，稅率不僅沒有下降反而上升為67.70%，成為應訴企業中最高的一個。縱觀我國蜂蜜企業反傾銷復審的歷程可以發現，我國很多蜂蜜企業因為企業會計賬目不全、財務狀況不清、很多成本、費用說不清楚等應訴材料上的硬傷，而無法在訴訟中獲得預期結果。因此，未來我國企業在參與復審之前，應在認真準備本企業的應訴材料上多下功夫，從細節入手，避免不必要失誤。

3.1.2 與上下游企業通力合作，防止孤軍奮戰

反傾銷訴訟的實地核查很可能會涉及到對相關供應商、進口商信息的核查。由于在反傾銷案中，這些企業與我國出口企業的利益一致，因此復審過程中爭取它們的協助，配合完成調查，就顯得尤為重要。但是在實踐中，我國企業卻常常疏于同進口商及原材料供應商進行溝通與配合，以致美國商務部常常因為無法找到進口商或從進口商那里獲得與應訴企業主張相反的觀點，而做出對我國企業不利的裁決。因此，在未來的反傾銷復審過程中，我國蜂蜜企業應接受以往的教訓，與上下游企業通力合作，共同應對反傾銷行政復審，防止孤軍奮戰。

3.2 積極探尋新的應訴思路

由于美國商務部在原蜜替代價格方面擁有較大的自由裁量權，而且就以往復審實踐來看，美國商務部一貫傾向使用對我國企業不利的印度替代信息，因此，面對反傾銷壁壘我國企業很難從替代國商品價格方面尋求突破。未來需要尋求其他的應訴思路，以避開對我國不利的原蜜替代價格。雖然2005年以后我國企業嘗試從養蜂的生產要素成本核算這一角度來確定原蜜成本，但是由于復審中無法向美國商務部準確提供蜜蜂數量、蜂箱里剩余蜂蜜的數量、養蜂工人工資等數據材料而沒有成功。

盡管如此，美國商務部反傾銷行政復審裁決中依然強調：沒有接受中國企業提交的養蜂成本數據作為裁決依據，并不意味著以后其他中國企業不可以要求美國商務部使用養蜂生產要素方法評估企業原蜜的生產成本[14]。

歷史上，美國也曾對阿根廷蜂蜜采取過反傾銷措施，但在阿根廷蜂蜜企業的努力下，美國已經取消對阿根廷蜂蜜的反傾銷稅。回顧其應訴歷史可以發現，阿根廷企業在反傾銷復審中也是使用養蜂的生產要素來計算原蜜成本，并成功說服美國商務部接受其成本核算結果，其成功經驗值得我國企業借鑒。

就我國遭遇反傾銷的其他行業來看，在行政復審中獲得成功的企業往往是將行業生產實踐與反傾銷訴訟程序結合，探尋成本計算的新的突破點，從而獲得較低的或零稅率。比如大蒜行業在1994年遭遇美國反傾銷壁壘之后，曾多年嘗試利用反傾銷行政復審重新進入美國市場，但是都沒有成功。2001年山東濟南一品在行業協會的幫助下認真總結以往失敗經驗，結合行業生產特點，提出以蒜苔置換土地成本的新思路，最終獲得零稅率。我國自行車行業也曾連續20年遭遇歐盟反傾銷壁壘而無法破解，但是2012年浙江一家民營企業利用在自行車生產過程中掌握的多項專利技術，成功解決了企業生產成本問題，獲得較低稅率，成為20年來首次在歐盟自行車反傾銷行政復審中取得成功的中國企業。

國內外反傾銷行政復審的應訴經驗都告訴我們，倘若我國蜂蜜企業可以結合養蜂行業的特點，改變粗放型經營模式，逐步實現規模化飼養、科學化管理、標準化生產、產業化經營、規范化運作[15]，認真準備應訴所需要的養蜂成本材料，那么將有可能避開美國商務部不公正的原蜜替代價格，說服美國商務部使用養蜂生產要素成本計算原蜜價格，從而實現在反傾銷行政復審中獲得較低稅率甚至零稅率。