莊河市鄉鎮流域河長制管理模式探析

潘小娜

(大連大水規劃設計有限公司，遼寧 大連 116021)

河長制作為保持水系統良性循環、維護河湖生態健康、實現“綠水青山”治理目標的有效方法，越來越受到人們的廣泛關注，這也是樹立綠水青山的治理理念和加強自然保護力度的必然要求。2016年《關于全面推行河長制的意見》的正式發布，全國各地區積極推行河長制工作，并出臺了一系列的河長制管理制度和辦法，切實有效的落實各項河長制逐漸成為推行河長制的工作重點[1]。河長制組織體系主要有河長制辦公室、河長聯系單位、河長及其職能部門等，部分職能部門兼具河長聯系單位的職責。河長制總體部署要求加強水生態修復、水污染治理、水資源保護、執法監管、水環境治理、河湖水域岸線管理等工作，切實推進各項河長制的有效落實[2]。因此，文章以莊河市鄉鎮流域管理為例，深入探討了“河長制”創新模式的實施效用。

1 莊河市鄉鎮流域管理現狀

水生態環境治理體系中全面推行鄉鎮流域河長制發揮著重要作用，保護好鄉鎮基層的水環境和寶貴的淡水資源，直接關系著國家淡水資源戰略儲備安全及全體鄉鎮居民的生產生活。

1.1 河流基本情況

莊河市地處E39°25′-40°12′、N122°-29′-123°31′之間，位于遼東半島東側南部，境內總面積6968km2，自然海岸線長285km。境內主要有小寺河、英那河、湖里河、莊河、寡婦河以及小沙河等河流，大小支流縱橫交錯，河網水系發育完善，各類河流總長度882km。地窖河、湖里河縱貫其東，碧流河環繞于西，英那河與莊河襟于中，河流大多數沿南北走向匯入黃海。

1.2 鄉鎮管理存在的問題

考慮從公眾、政府、制度的角度，全面探析鄉鎮流域管理中“河長制”存在的主要問題，具體如下。

1.2.1 社會監督缺位，未實現全民管水治水階段，

現階段仍側重于鄉鎮行政部門及人民政府完成河長制的各項工作任務，落實河長制管水治水職責，總體上社會監督和公眾參與缺位，未實現更多主體參與及向外延伸擴展，民眾參與度較低。

針對河流出現的污染情況，群眾可通過河長公示牌撥打河長熱線舉報，但這種末端參與行為的效益非常有限，距離全民參與河長制工作仍具有較大差距。由此以來，難以增強群眾的水環境保護意識以及獲取群眾對河長制工作的認可。

1.2.2 缺乏長效保潔機制，責任單位聯動不足

典型的人治仍然為鄉鎮流域管理現行的“河長制”模式，流域管理與水環境治理依靠黨政領導的行政權實現，在短期內可能會獲取一定效益，但成效保潔河道治理機制缺乏。例如，英那河水葫蘆打撈完成后，水葫蘆又從其它上游溝渠漂來，并未取得實際的打撈效用。

此外，多方面、多主體的涉水管水部門，一般涉及環保、水務、農業等部門。河長制流域管理模式中各責任單位、各部門、區與區、村與村之間聯動不足，未能實現有效的配合。例如，河流水污染清理與居民繼續投入垃圾的現象同時存在，河流難以實現有效的治理。

1.2.3 法制保障不足，問責制度不完善

當前，政策性文件為實施鄉鎮河長制的主要依據，制度的實施一般由河長的行政決策完成，這表明河長制的實施還未升至法制層面，而僅僅處于政策性層面。

實際工作中普遍存在輕過程、重結果的河長制考核方式，河流是否有效治理、是否受到污染仍為河長制工作考核的重點。眾所周知，要獲取理想的水環境治理效果需要實施長期的有效治理，河道治理不能一蹴而就[3]。然而，每年的考核中相關責任單位和政府部門仍側重于結果，考核問責標準以一個簡單的回答“河流是否受到污染”為主，這樣的“河長問責”將打消相關責任單位與政府的積極性。

1.3 流域管理效應提升對策

1.3.1 加強引導宣傳，促進公眾參與河長制工作

加強河湖宣傳發揮媒體輿論的監督與引導作用，鎮屬各單位接受群眾舉報和監督，將警示標志設置于河湖顯要位置。通過開展河湖保護管理教育和形式多樣的志愿者行動，增強河湖保護意識；定期開展保護河湖生態環境的宣傳活動，增強公眾的主體保護意識，舉全民之力營造良好的河湖保護氛圍。

1.3.2 標準化建設治理管護，提升動態監管水平

在主要支流以及莊河、沙河、英那河等重要部位建立河湖管理地理位置系統平臺、監控體系，進一步信息化、系統化水質檢測、水域岸線管理以及水域基礎數據，實現動態監測管理河湖水域環境。明確技術標準與管理經費，加強河湖水域保潔和堤防工程維修養護，完善考核監督機制。河長通信平臺要公開、高效、實時，將通報情況、責任落實、日常巡查、問題督辦等內容納入一體化、信息化管理體系。通過開展治理管護標準化建設和提升動態監測監管水平，規范化河湖管理，為形成長效管護機制提供技術支持。

1.3.3 建立考核獎罰制度，嚴格考核問責

督促河長制的落實需要層層壓實個人責任與部門責任，在領導層面協調指導下建立常態化考核獎罰制度，嚴格河長制工作考核問責。結合當地實際情況，強化黨政干部河湖生態保護職責。通過實行損害賠償和生態環境健康評估試點，逐步形成完善的生態補償制度，在補償范圍內納入河湖保護管理工作，并注重強調生態補償資金的合理應用。

在河長制工作考核中納入河湖生態環境保護、水質水量檢測及其相關工作，并將年度績效考核與考核結果掛鉤。對所轄區域內河湖環境持續惡化的河長和干部，實行通報批評、約談等并要求限期整改；對因瀆職或失職而嚴重破壞河湖生態環境的責任人或責任單位，追究其相應的責任，對在河湖保護與管理中取得優異成績的個人或單位給予表彰獎勵。

促進一年一考核、一季一督查、一月一調度的河長制督查機制落實，國土規劃建設環保所、鎮農林水務辦公室、鎮紀檢監察室及鎮河長制辦公室加強不定期督查，實行獎優罰劣的目標考核制度。

2 鄉鎮流域河長制管理創新模式

2.1 延伸河長至村級

全國各地積極推進河長制工作并取得了顯著的成效，河長制高效實施且推進順利，考慮到各地區河流特性存在較大的差異，必須因地制宜的推行河長制。

根據鄉鎮河流的實際情況和總體部署，莊河市制定了適用于當地的河長制實施方案，積極推廣河長制管理創新模式，為解決“最后一公里”的河湖保護管理問題將河長延伸至村一級。

2.2 推行河長五項制度

莊河市政府明確提出了全面推行河長制的五項制度，為貫徹落實河長制工作提供了制度保障，具體如下：

1)河湖日常監管巡查制。河湖日常巡查采取屬地管理負責制，轄區內河道、湖泊的管理由鎮級河長負責，并落實監督指導、人員、設備及經費等。對于水環境破壞、水域岸線侵占及河湖水質污染等行為，應及時發現、查處和制止。巡查監管的日常工作內容主要有：①是否存在亂占濫用岸線、非法采砂、圍墾湖泊、侵占河道等現象；②是否出現河道內設置行洪障礙物、河岸垃圾堆積、水面成片漂浮物等問題；③是否存在擅自擴大、改建、新建排污口等行為；④是否發現港口、船舶非法排污以及工礦企業漏排或偷排等非法現象；⑤是否存在黑臭水體整治不到位、水環境破壞、河湖水質污染，對生態安全、供水、通航、防洪等產生影響的現象；⑥轄區內是否存在圈養畜禽、電鍍炸魚、漁業養殖等行為。

采用現場巡查與實施監控、一般與重點、專項與日常結合的方式，考慮河道實際情況合理制定巡查次數與方案，并保持月巡查不低于1次，巡查次數可以考慮實際狀況適當增加。實行日常巡查監管登制，巡查時一般不少于2人，填寫監管登記表并及時上報相關情況。

2)河長制工作考核辦法。遵循定量與定性、年終與日常考核、實施與考核方案銜接、分工負責的原則，合理制定考核方案，按照年度考核并公布考核結果，考核內容主要包括：①組織體系：建立信息共享制度和河長制村級組織體系；明確村級河長與責任人，按職責明確分工；出臺明確的方案落實工作責任，協調聯動等。②能力建設：執法監督能力；建立河湖監控系統與管護平臺；落實河長制工作經費、人員及機構等。③主要任務：以每月監測數據為準考核轄區內水質斷面監測情況；河湖圍墾整治、農業面源污染防治、禽畜養殖污染控制；黑臭水體整治、河道垃圾污染控制、農村生活垃圾處置；水源海燕能力提升、河道管理范圍化界；專項整治河湖岸線及水域侵占等。④發動宣傳：信息報送情況、宣傳活動開展情況；社會公眾監督評價；河長公示牌樹立、河長名單公布等。

3)河長制工作督查制度。落實過程中主要包括以下內容：專題歸一研究鎮級河長工作會議、工作部署等情況；制度執行、責任落實、方案制定、體系建設等進展情況；村級河長年度工作任務完成情況和鎮屬責任部門負責人履職情況等；整改落實媒體曝光、公眾反映強烈及督導發現的問題情況等。

河長辦督察、河長督察為督察的兩種方式，其中各行政村及相關責任單位為河長辦的督察對象，而各村級河長、鎮河長制單位主要負責人為河長督察的督察對象[4]。根據督察方式的不同又可分為專項與定期督察，專項督察側重于鎮級河長、副河長批辦事項，以及要求落實的河長工作會議重大事項，專項督導力量來源于鎮屬各單位，并且由鎮河長制辦公室抽調。而日常工作中需要督察的河長制事項為定期督察的主要內容，督察開展方式有“督辦函”、“定期督察”等。鎮河長制辦公室可重點督察需要協調解決問題或進度滯后的村，按季度組織督察。

依據有關要求督察組采取交流座談、現場調查等方法，明察暗訪，查閱資料、突擊或隨機檢查。在督察結束后及時將督察報告提交至鎮級河長制辦公室，對于發現的問題限期整改落實。

4)河長制信息共享制。遵循高效、準確、及時的原則，信息報送、簡報、公開等為組成鄉鎮河長制信息共享制的主要模塊。①信息報送制度：對于信息報送工作各行政村和鎮河長制工作責任單位明確專人負責，在規定時間內向鎮河長制辦公室上報加蓋公章的河長制進展情況，要求資料準確、表述清楚、信息報損及時等，經匯總整理委員會上報至區河長制辦公室。②信息簡報制度。行政村和河長制工作責任單位以信息簡報的形式，將加蓋公章后的重要舉措部署、政務信息、工作動態等及時上報至鎮河長制辦公室。③信息公開制度。將河長制相關信息，按照《信息公開條理》有關規定準確、及時地公開，由此增加工作透明度，向廣大群眾適時發布工作進展，全面接受廣大群眾的監督。

5)河長會議制度。①鎮級河長主持工作會議，出席人員有鎮級河長制工作單位與辦公室負責人、村級河長與副河長、鎮級河長與副河長等，結合實際需要鎮級河長與副河長確定其他出席人員。②鎮級副河長主持河長專題會議，出席人員有村、鎮河長制工作相關負責人、河流所經有關村級河長等，考慮實際情況鎮級副河長確定其他出席人員。鎮河長制辦公室組織督導會議研究決定事項，承辦單位為有關村級河長及河長制工作責任單位。③鎮級河長辦公室負責人或副河長召開聯席會議，出席人員有單位負責人和河長聯絡人；河長制工作有關責任單位落實會議議定事項。

2.3 健全“三長一站”工作機制

莊河市鄉鎮河長制委員會推行工作站、警長、督察長、河長的工作機制，即“一站三長”制。①護河志愿者工作站站長由黨委副書記擔任，引導全鎮志愿者參與河湖治理，配合河長開展護河行動，及時制止、舉報涉水違法和河湖生態破壞等行為；②全鎮第一警長、總警長由黨委委員、武裝部長擔任和派出所所長擔任，保障治水工作順利開展、打擊涉水違法行為以及配合鎮級河長開展聯合執法等；③督察長由黨委委員、紀委書記擔任，負責河長制工作和履行督察只能；④第一河長、河長由黨委書記擔任和鎮長擔任，負責保護與管理全鎮的河湖，組織領導督導部門與執法監督、水環境治理、水污染防治、水資源保護、水生態修復及水域岸線管理等。

2.4 出臺驗收評估辦法

《河長制工作驗收評估辦法》指標化、細則化、規范化了河長制驗收評估工作，有利于全面落實河長制工作部署[5]。鎮河長制工作責任單位會同委員會辦公室，在鎮級河長領導下結合督查工作組織實施驗收工作。驗收評估內容主要包括基礎工作開展程度、河湖管理取得的成效、鎮級督導意見整改落實情況、是否落實單位河長制工作責任與組織體系等。

采取問題咨詢、查驗資料、聽取匯報和現場察看等方式，驗收組開展驗收工作，并以評估標準為依據賦予相應的分值。以百分制實行驗收，通過驗收的判定標準為90分(含)以上。由鎮級隨機抽查得分(30%)和鎮級檢查得分(70%)兩部分組成驗收總得分，其中鎮級隨機抽查對象為兩個行政村，取賦分平均值作為抽查得分。此外，考慮實際情況設立加分項，對創新性探索河長責任政策、實施新型河湖保護措施、建立志愿者服務隊、設立河道警長、民間河長等，可適當給予加分[6-7]。

3 結 語

莊河市積極探索鄉鎮流域“河長制”管理模式，在實際推行過程中仍存在一些難題，如：河長制的推廣實施仍依賴于各級行政部門，承擔水環境治理任務；如何一勞永逸的實現水環境治理；管理追責如何有效落實等。河長制推行時，這些問題應引起各地政府足夠的重視，通過創新實施、深入思考解決實際工作中存在的問題，更加完善河長制工作，為全民治水創造可能和后續水環境治理奠定基礎，逐步實現河長制的目標。