各省份財政污染防治支出的統計性特征研究

劉智超, 楊姝影, 王宇, 文秋霞, 夏揚

(生態環境部環境與經濟政策研究中心, 北京 100029)

財政是國家治理的基礎和重要支柱, 政府在節能環保與污染防治方面真金白銀的投入是盡職履責的標志,是撬動全社會環境保護投入的前提, 是打好打贏污染防治攻堅戰的關鍵一招。《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》 明確提出要加大財政投入力度, 逐步建立常態化、 穩定的財政資金投入機制, 對各省區市黨委、 人大、 政府以及中央和國家機關有關部門污染防治攻堅戰的資金投入使用情況開展考核。針對這一要求, 本研究以財政211 科目作為評判地方政府節能環保投入的重要依據, 對近十年來全國除港澳臺以外的31 個省區市財政節能環保支出進行了評估并予以排名, 同時提出了對策建議。

1 地方財政節能環保支出結構評估

節能環保支出項目共分為14 個子項目。2010年至2016年, 財政211 科目各子項目支出中, 污染防治支出總量占比最高, 為29.87%, 總體保持占比穩中有升的態勢。其他節能環保支出由2010 的101.04 億上升至2016年的 701.51 億元, 占節能環保支出的比例由4.26%上升至15.8%; 環境保護管理事務支出、 環境監測與監察支出和污染防治支出的增速與節能環保支出增速接近, 占比總體保持穩定; 污染減排支出增速遠小于節能環保支出增速, 占比由2010年的12.55%下降至2016年的 6.87%。可以看出, 2010年至 2016年, 財政211 科目支出結構并未發生明顯變化, 財政對環境保護管理事務、 環境監測與監察和污染防治等項目的支持穩定, 并有小幅提高, 但對污染減排支持力度明顯不足,占節能環保支出的比例呈現出明顯的下降趨勢。

2 各省區市財政節能環保支出總量評估

2.1 各省區市財政節能環保支出總量

2012年至2016年各省區市財政節能環保支出年平均水平為119.63 億元, 其中15 個省份高于全國平均水平, 16 個省份低于全國平均水平。廣東、 江蘇、 北京、河北等省份年平均節能環保支出處于全國領先水平, 均超過200 億元, 海南、 西藏、 寧夏等省份年平均節能環保支出較少, 均不足50 億元。

2.2 各省區市省本級財政節能環保支出總量

2012年至2016年, 各省區市省本級財政節能環保支出年均值同樣表現出較大的差異性。北京、 黑龍江、江蘇和上海4 個省份的省本級財政節能環保支出的平均值超過40 億, 其節能環保支出總和占全國總量的48%,而福建、 云南、 山東、 海南、 浙江和湖北 6 個省份的年均支出低于5 億。總體來看, 各省區市省本級財政節能環保支出近五年平均值為20.39 億元, 陜西、 吉林、 四川、 青海、 甘肅、 湖南、 貴州、 安徽、 廣東、 河南、 廣西、 遼寧、 河北、 江西、 新疆、 福建、 云南、 寧夏、 山東、 海南、 浙江、 河北等省份均未達到全國平均水平。

2.3 各省區市省本級財政污染防治支出總量

各省區市省本級財政污染防治支出不升反降。在可獲得數據的各省份中, 2012年至2016年, 省本級財政污染防治支出的全國平均水平為5.22 億元, 北京、 天津和上海超過全國平均水平, 其累計支出總和占到全國總量的84.9%。大多數省份的年平均支出小于1 億元。從2015年至2016年度省本級財政污染防治支出的數據來看, 吉林、 福建、 青海、 甘肅、 內蒙古、 新疆、 廣東、 河北、 海南、 遼寧、 湖南11 個省份都出現了下滑, 下降幅度分別為87.96%、75.6%、 51.03%、 46.95%、 43.2%、 41.36%、 30.17%、26.92%、 26.66%、 11.15%、 5.56%。

3 各省區市財政節能環保支出占比評估

為了能夠更好地反映地方財政對生態環境保護的支持力度[2], 我們對全國31 個省區市財政節能環保支出占財政一般預算支出的比重進行了測算, 以觀察各地財政支出中生態環境保護的投入占比。

2007年至2016年, 各省區市節能環保支出總量占財政支出總量比重的全國平均水平為2.82%, 其中13個省份高于全國平均水平, 18 個省份低于全國平均水平。青海、 吉林、 內蒙古、 寧夏4 個省份財政節能環保支出占比超過 4%, 分別為 4.91%、 4.1%、 4.09%、4.07%; 上海、 天津的財政節能環保支出占比較低, 不足財政支出的2%, 分別為1.45%與1.83%。

2007年至2016年, 從時間趨勢看, 省級節能環保支出占比均值顯著下滑(2013年占比較高)。具體來說,全國31 個省區市財政節能環保支出占地方財政一般預算支出的比重分化嚴重[3]。北京、 天津、 河北、 上海、江蘇、 浙江、 福建、 江西、 山東、 廣東、 廣西、 西藏等省份財政節能環保支出比重呈現明顯的上升趨勢, 其中北京、 福建、 河北和廣東4 個省份上升趨勢最為明顯,分別從2007年的1.79%、 1.07%、 2.91%和0.85%上升至2016年的 5.67%、 3.05%、 4.34%和 2.21%。山西、內蒙古、 安徽、 河南、 重慶、 四川、 貴州、 陜西、 甘肅、 青海、 寧夏、 新疆等省份呈現下降趨勢, 其中寧夏、 內蒙古、 四川、 甘肅和陜西5 個省份占比下降趨勢明顯, 分 別 從 2007年的 5.28%、 5.7%、 4.05%、4.98%、 4.63% 下 降 至 2016年的 2.95%、 3.53%、2.08%、 3.02%、 2.89%。黑龍江、 吉林、 遼寧、 湖南、湖北、 云南等省份財政節能環保支出比重變化不大。

進一步結合各省區市財政節能環保支出占財政支出比重的核密度圖來看, 2007年至2016年, 各省區市財政節能環保支出占比的省際差距顯著拉大, 并且均值在經歷短暫上漲后急劇下滑。

4 各省區市財政節能環保支出增長情況評估

4.1 增量絕對值

整體看來, 2007年至2016年間, 全國31 個省區市財政節能環保支出普遍上升, 但增幅顯著放緩、 甚至微弱下滑。按省份來看, 增幅差異化明顯, 但增幅差距出現了一定程度的降低。其中, 福建、 北京、 廣東、 天津4 個省份增長較快, 分別從2007年的9.7 億元、 29.58億元、 26.71 億元、 5.91 億元增至 2016年的 130.35 億元、 363.38 億元、 297.45 億元、 65.63 億元, 分別增長了 12.44 倍、 11.28 倍、 10.14 倍、 10.1 倍。四川、 陜西、 山西、 內蒙古、 遼寧、 新疆和寧夏等省份的增速緩慢, 增長了不到2 倍, 四川、 陜西和山西分別增長了1.34 倍、 1.60 倍和 1.57 倍。

從時間趨勢看, 2012年至2016年間, 半數以上省份省本級財政節能環保支出上升, 但差異化明顯。其中, 北京由 2012年的 65.12 億元上漲至 2016年的240.00 億元, 上海由2012年的32.00 億元上漲至2016年的67.20 億元, 河南由 2012年的 2.23 億元上漲至2016年的24.73 億元。除此之外, 另有12 個省份省本級節能環保支出不僅未能伴隨著經濟總量、 財政支出的上升而上漲, 反而顯著下滑。江蘇下滑96.54 億元, 重慶下滑38.08 億元。

2012年至2016年污染防治支出主要體現出兩方面特征。(1)省本級污染防治支出省際分化明顯。北京市、上海市、 天津市污染防治支出增幅分別高達88.71 億元、 21.70 億元、 10.55 億元。山西、 甘肅、 內蒙古、吉林等8 個省份均顯著下滑, 山西下滑5.40 億元, 甘肅下滑1.42 億元, 內蒙古下滑0.45 億元, 吉林下滑0.42 億元。(2)省本級污染防治支出信息公開不及時不完備, 截至目前, 僅半數省份公開了相關數據。

4.2 增速

分析2007年至2016年數據發現, 盡管各省區市財政節能環保支出絕對數量基本持續增長, 但增速卻呈現整體下降趨勢, 與當前污染防治攻堅戰的大背景顯著背離。

從時間趨勢上看, 2012年至2016年各省區市省本級節能環保支出未能表現出穩中有升態勢, 盡管年平均增長值為6.54%, 但各省份之間該項指標差距較大, 仍有近一半的省份省本級節能環保支出的年平均增長率小于0。部分省份的省本級財政節能環保支出出現斷崖式下降, 與本級一般公共預算支出表現出的總體平穩上升態勢嚴重不匹配。

在可獲得的數據中, 近五年來, 省本級財政污染防治支出增長率為正的地區占50%左右。青海、 內蒙古、云南、 四川、 山東、 河北、 吉林、 山西、 甘肅、 新疆等下降幅度較大。

5 綜合分析評估

5.1 靜態和動態態勢

從2007年至2016年各省區市財政節能環保支出占財政支出的年均增長率來看, 31 個省區市可分為四個象限：

第一象限：與全國平均水平相比雙高, 即節能環保支出占全部財政支出占比高, 同時增長率也高。河北、北京、 云南、 江蘇4 個省份的財政節能環保支出占比的年均增長率為正, 且財政節能環保支出總量占比超過全國平均水平。即這4 個省份的 “財政綠色化” 水平較高, 節能環保財政投入的改善能力較強。

第二象限：與全國平均水平相比靜態占比高, 但增長態勢偏低。青海、 內蒙古、 寧夏、 吉林、 甘肅、 重慶、 山西、 黑龍江、 陜西9 個省份的財政節能環保支出總量占比超過全國平均水平, 但財政節能環保支出占比年均增長率為負。即這9 個省份 “財政綠色化” 水平較高, 但節能環保財政投入的改善能力較弱。

第三象限：與全國平均水平相比雙低, 即節能環保支出占全部財政支出占比低, 同時增長率也低。四川、新疆、 河南、 安徽、 貴州5 個省份不僅節能環保支出占比的年均增長率為負, 且財政節能環保支出總量占比顯著低于全國平均水平。即這5 個省份 “財政綠色化” 水平較低, 且節能環保投入的改善能力較弱。

第四象限：與全國平均水平相比靜態占比低, 但增長態勢相對較高。廣東、 福建、 山東、 天津、 上海、 廣西、 江西、 浙江、 西藏、 湖南、 海南、 遼寧、 湖北 13個省份雖然節能環保支出總量占比顯著低于全國平均水平, 但節能環保支出占比的年均增長率顯著為正。即這13 個省份 “財政綠色化” 水平雖然較低, 但節能環保投入的改善能力較強。

5.2 各省區市財政節能環保支出資金來源分析

中央對地方節能環保項目的轉移支付資金是地方節能環保支出的重要組成部分, 但對污染防治的轉移支付資金嚴重不足。2010年至2016年, 中央轉移支付資金占地方節能環保項目資金的比例平均為49.76%。而污染防治作為節能環保下的一個子項目, 來自中央轉移支付的比重從2010年到2014年不斷下降, 2014年占比僅為9.04%, 從2015年開始比重有所上升, 但仍主要集中在能源節約利用、 基建支出等項目。建議進一步提高并逐步加大在污染防治方面的中央轉移支付力度。

5.3 各省區市財政節能環保支出與攻堅戰任務匹配度評估

總體來看, 地方財政節能環保支出與主要污染物排放量相關性較低。具體分析全國31 個省份省本級財政節能環保支出與主要污染物排放量的相關性, 發現北京和云南的地方財政節能環保支出與煙(粉)塵、 二氧化硫、 廢水、 生活垃圾4 種污染物排放量都呈現顯著相關, 即地方財政節能環保支出越大, 越有利于降低以上主要污染物的排放量; 河南、 湖北、 湖南、 浙江、 安徽、 海南、 廣西、 寧夏8 個省份的地方財政節能環保支出僅與4 種污染物中的生活垃圾清運量顯著相關; 天津、 新疆、 江蘇、 陜西、 四川5 個省份的地方財政節能環保支出僅與4 種污染物中的廢水排放量顯著相關; 上海、 山西、 福建3 個省份的地方財政節能環保支出僅與4 種污染物中的二氧化硫排放量顯著相關; 江西和貴州的地方財政節能環保支出同時與二氧化硫排放量和生活垃圾清運量顯著相關; 西藏、 遼寧、 吉林、 青海、 河北、 山東、 黑龍江、 甘肅、 內蒙古、 廣東、 重慶 11 個省份的地方財政節能環保支出與4 種污染物排放量均不存在相關性。

地方財政節能環保支出相對地方財政支出增長不穩定。2012年至2016年, 大部分省份省本級財政節能環保支出對財政支出彈性的均值為0.9112, 即地方財政支出每增長1 個百分點, 節能環保支出的增長不到1 個百分點, 而且全國31 個省份的差異較大。彈性大于1 的省份有14 個, 小于0 的省份有7 個, 僅有5 個省份的標準偏差小于1。

北京、 江西、 福建3 個省份的節能環保支出彈性均值大于 2, 上海、 河北、 貴州、 西藏、 河南、 云南、 湖南、 山東、 廣西、 天津10 個省份的節能環保支出彈性均值大于1, 浙江、 海南、 安徽3 個省份的節能環保支出彈性均值大于26 個省份的均值, 但小于1。新疆、 甘肅、 湖北、 吉林、 四川、 江蘇、 內蒙古 7 個省份由于個別年份在地方財政增長的情況下, 節能環保支出不升反降, 而且節能環保支出下降幅度大于地方財政增長幅度, 使得其彈性小于全國大部分地區的均值。陜西、 重慶、 青海、 遼寧、 黑龍江、 廣東、 寧夏 7 個省份也由于個別年份地方財政支出增長時, 節能環保支出下降幅度更大, 使得其彈性均值小于0; 山西則由于2016年在地方財政支出微弱增長的情況下, 節能環保支出大幅增加, 才使得其彈性均值驟增至18.86。

地方財政節能環保支出與經濟活動規模不盡匹配。經濟活動規模越大, 財政支出也相應越大, 但用于節能環保的財政支出并未表現出隨著經濟活動規模的變化而顯著變化的態勢。對31 個省份的地方財政節能環保支出和地方財政一般支出以及地區國內生產總值之間的相關性進行檢驗, 計算結果顯示, 財政節能環保支出與財政一般支出和地區生產總值同時呈現顯著相關的省份有14個, 分別是北京、 上海、 湖南、 浙江、 安徽、 海南、 河南、 福建、 湖北、 貴州、 廣西、 云南、 天津、 江蘇; 節能環保支出僅與地方財政一般支出呈現顯著相關的省份有3 個, 分別是河北、 甘肅、 陜西; 節能環保支出僅與地區國內生產總值呈現顯著相關的是遼寧; 而吉林、 黑龍江、 西藏、 青海、 新疆、 內蒙古、 寧夏、 山東、 山西、廣東、 四川、 重慶、 江西13 個省份的節能環保支出與地方財政一般支出和地區生產總值均無顯著相關性。

地方財政節能環保支出從全國范圍來看不具有常態化特點。對2012年至2016年全國31 個省份地方財政節能環保支出的增速和占本省份一般財政支出的比重進行排序, 以箱線圖表示, 不同年份的異常值、 中位數、最大值和最小值差異顯著, 且不同年份各省份在全國的次序也發生劇烈變化, 與財政節能環保支出常態化的要求明顯不符。

一方面, 地方財政節能環保支出增速的中位數明顯表現出先降后升再降低, 最大值以及最小值變動趨勢與中位數的變動趨勢明顯不同, 且最小值的波動幅度大于最大值的波動幅度, 各年所對應的省份也發生變化; 另一方面, 地方財政節能環保支出占財政支出比重的中位數雖然各個年份的數值較為接近, 但各年份處于中位數水平的省份發生明顯變化, 最大值和最小值沒有明顯的變化趨勢, 但所對應的省份發生了變化。無論對地方財政節能環保支出的增速還是對占財政支出的比重進行衡量, 均與常態化的要求不符。

6 結論與對策建議

近十年來全國31 個省區市財政節能環保支出的評估結果表明：

(1)財政節能環保支出總體上升, 但差異化明顯,穩定性不強。2007年至2016年, 全國31 個省區市的財政節能環保支出普遍上升, 其中, 福建、 北京、 廣東、天津4 個省份增長最快, 福建從2007年的9.7 億元增至2016年的 130.35 億元、 北京從 29.58 億元增至363.38 億元, 廣東從 26.71 億元增至 297.45 億元, 天津從5.91 億元增至65.63 億元, 分別增長了12.44 倍、11.28 倍、 10.14 倍和 10.1 倍。四川、 陜西、 山西、 內蒙古、 遼寧、 新疆和寧夏的增速相對緩慢, 增長了不到2 倍。以2016年地方財政節能環保支出增長速度為例,除了北京、 云南、 貴州、 海南、 湖南、 河南、 山東、 江西、 福建、 上海、 山西 11 個省份之外, 將近三分之二的省份財政節能環保支出是負增長的, 西藏、 黑龍江、遼寧、 寧夏和陜西分別下降了 41.84%、 27.06%、25.30%、 19.34%和15.91%。

(2)財政節能環保支出每年增速呈現整體下降趨勢,且財政支出未明顯向污染防治項目傾斜。2011年至2013年, 地方財政節能環保支出增長率在8%～15%之間, 而2014年則下降至 4.1%, 2015年增長率高達26.8%, 2016年又降至0.8%。2010年至2016年地方財政污染防治支出占節能環保支出的比重為29.87%, 低于2010年的29.99%。

(3)財政節能環保支出占地方財政一般預算支出的比重分化嚴重。北京、 天津、 河北、 上海、 江蘇、 浙江、 福建、 江西、 山東、 廣東、 廣西、 西藏的財政節能環保支出比重呈明顯的上升趨勢, 其中北京、 福建、 河北和廣東4 個省份上升最快, 分別從2007年的1.79%、1.07%、 2.91% 和 0.85% 上 升 至 2016年的 5.67%、3.05%、 4.34%和 2.21%。山西、 內蒙古、 安徽、 河南、重慶、 四川、 貴州、 陜西、 甘肅、 青海、 寧夏、 新疆 12個省份的財政節能環保支出比重呈現明顯的下降趨勢,其中寧夏、 內蒙古、 四川、 甘肅和陜西的占比下降更多。黑龍江、 吉林、 遼寧、 湖南、 湖北、 云南 6 個省份的財政節能環保支出比重變化不大。

(4)財政污染減排支出占節能環保支出比重下降趨勢明顯。2010年至2016年, 財政211 科目各子項目支出中, 污染減排支出增速遠小于節能環保支出增速, 占比由2010年的12.55%下降至2016年的6.87%。

(5)中央對地方節能環保項目的轉移支付資金是地方節能環保支出的重要組成部分, 但對污染防治的轉移支付資金嚴重不足。2010年至2016年, 中央轉移支付資金占地方節能環保項目平均高達49.76%。而污染防治作為節能環保下的一個子項目, 來自中央轉移支付的比重從2010年至2014年不斷下降, 2014年占比僅為9.05%。

綜合上述分析, 要建立常態化、 穩定的財政資金污染防治投入機制, 需對現有財政污染防治投入使用情況進行評估, 建立污染防治投入評估機制, 定期評估各省區市財政污染防治資金的投入使用情況。建議如下：

(1)建議財政部和國家統計局對政府財政節能環保支出數據的公開要規范、 完整。一方面, 財政部印發的政府收支分類科目中, 反映政府節能環保支出的211 科目名稱為 “節能環保支出”, 但國家統計局公布的該項數據名稱為 “環境保護支出”。支出科目名稱的不統一容易給評估帶來概念上的混淆, 應盡快統一規范。另一方面,從數據公開的全面性來看, 很多省份對211 科目下各子項數據的公開是不完整和不全面的。這種現象在省本級節能環保支出子項目的數據公開方面尤為突出, 這為全面、 準確評估地方政府節能環保投入情況帶來困難。

(2)為貫徹落實 《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》 的相關要求, 強化公眾監督, 建議定期對31 個省區市政府節能環保投入情況進行評估, 按 “確保地方節能環保支出增速不低于財政支出增速、 地方財政節能環保支出占比逐年上升, 力爭財政節能環保支出總量穩定增長” 的要求進行評估, 對未實現 “兩個確保、 一個力爭” 的省份進行排名, 將全部評估結果向社會公開。充分發揮 “排名” 對地方政府加大對污染防治攻堅戰財政投入力度的“倒逼” 作用, 為推動全國建立常態化、 穩定的財政資金投入機制發揮積極作用。